當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育課程改革中基層教育行政部門 與學(xué)校的互動行為分析

王 明

(湖北師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院,湖北 黃石 435002)

在當(dāng)前我國的基礎(chǔ)教育課程改革中,基層教育行政部門與學(xué)校作為變革政策的兩個關(guān)鍵執(zhí)行組織,對于新課程由文本層面向?qū)嵺`層面的轉(zhuǎn)化有著至關(guān)重要的影響。相關(guān)研究已分別揭示了基層教育行政部門與學(xué)校在課程改革實踐中的地位和作用,并對二者的變革行動進行了深入的探討,但對于課程改革中之間的互動過程及其對課程改革實踐的影響尚缺少足夠的關(guān)注。事實上,課程改革中基層教育行政部門與學(xué)校之間存在著復(fù)雜的互動關(guān)系,二者之間的互動在很大程度上形塑了課程改革的實踐過程,而互動的實質(zhì)與形式則深刻影響了課程改革實踐的結(jié)果。2023年5月,教育部印發(fā)《基礎(chǔ)教育課程教學(xué)改革深化行動方案》,要求持續(xù)深化基礎(chǔ)教育課程教學(xué)改革,在此背景下,探討基礎(chǔ)教育課程改革中基層教育行政部門與學(xué)校之間的互動就有著重要的價值。

一、對基礎(chǔ)教育課程改革中技術(shù)理性觀點的反思

就實踐中的課程改革而言,其總是會發(fā)生一定程度的“異變”。對此,當(dāng)前主要存在這樣兩種解釋:一是將異變的原因歸為實施者的過失,即之所以會出現(xiàn)異變,主要是由于教師抵制新課程,其不僅缺少參與改革的意愿,而且在勝任力上也存在不足;二是將異變的原因歸為政策本身的缺陷,即之所以會出現(xiàn)異變,主要是由于新課程在理念與目標(biāo)上都過于理想化,在實踐中難以具體操作,且異變的發(fā)生有其必然性,它是教師專業(yè)自主性的一種體現(xiàn)。從上述兩種解釋出發(fā),就意味著只要加強對執(zhí)行者的監(jiān)督與管理,或者不斷完善課程改革方案,新課程就能夠得到完美實施。這兩種解釋都具有一定的合理性,但也有共同的缺陷,即存在著將復(fù)雜的課程改革實踐過程簡單化、線性化的傾向,所體現(xiàn)出的是一種技術(shù)理性的觀點。在其看來,課程改革的實踐過程是一個可以經(jīng)過理性設(shè)計與規(guī)劃的技術(shù)化過程,實施者只要忠實地執(zhí)行既定方案,變革的目標(biāo)便能夠達成。這樣的觀點,事實上忽略了課程改革實踐過程的復(fù)雜性,變革的實施被視為一種簡單的線性過程,在實施過程中所出現(xiàn)的問題則被歸為技術(shù)性問題,只需進一步完善變革方案,問題便可以得到解決;學(xué)校則被設(shè)想為一種典型的科層組織,新課程可以通過自上而下、層層傳遞得以落實。

技術(shù)理性的觀點在當(dāng)前受到了人們的質(zhì)疑。一方面,課程改革的政策方案在微觀層面上總是會表現(xiàn)出一定程度的不合理性,這使得課程實施階段各種“變通”行為的產(chǎn)生具有了某種客觀必然性。就變革本身而言,它并非一張藍圖,而是一項旅程,充滿了不確定性,有時還違反常理。[1]相較于文本層面的變革方案,實踐中的變革總是充滿了變動性。具體到大規(guī)?！白陨隙隆蓖菩械恼n程改革,其通常內(nèi)在地具有一種組織學(xué)悖論,即政策一統(tǒng)性與執(zhí)行過程靈活性之間的悖論。由于高層決策者在進行決策時通常表現(xiàn)為一種“有限理性”,且考慮到政策執(zhí)行中地方情境和文化的特殊性與多樣性,來自中央或政府高層的統(tǒng)一政策并不能夠兼顧到所有地方的差異以及需求,在微觀層次上難免會存在不合理的一面。如研究者指出的,“國家政策越明確一統(tǒng),它與地方實際條件的差異就越大,政策決策過程與執(zhí)行過程的分離就越大,其執(zhí)行過程就不得不越允許靈活應(yīng)變”[2]。另一方面,組織理論的發(fā)展使得人們對于學(xué)校組織的性質(zhì)有了新的認(rèn)識。學(xué)校組織具有不同于一般科層組織的特性,它是一種具有雙重系統(tǒng)的教育組織。[3]在一些主要的方面上,學(xué)校組織是松緊結(jié)合的,作為學(xué)校組織技術(shù)核心的教與學(xué)無論是在過程還是目標(biāo)上,都很難被預(yù)測和控制。而在另外一些方面,則具有明顯的科層組織的特點,如教師的考核具有一套明確的機制,學(xué)校的日常管理由專門行政機構(gòu)負(fù)責(zé),并制定嚴(yán)格的規(guī)章制度。相應(yīng)地,在學(xué)校中至少存在兩種類型的組織,一是具有緊密結(jié)合特征的科層性組織,即學(xué)校的行政職能部門,其負(fù)責(zé)學(xué)校的制度建設(shè)與日常事務(wù)管理;二是具有松散特征的專業(yè)性組織,如教研組、學(xué)科組,其負(fù)責(zé)指導(dǎo)課程與教學(xué)這一核心領(lǐng)域。由于科層性組織與專業(yè)組織遵循著不同的運作邏輯,來自學(xué)校外部的變革政策雖然可以相對較為容易地抵達學(xué)校的行政職能部門,但卻很難真正進入教室并在課堂教學(xué)中得以體現(xiàn)。學(xué)校組織的這一“雙核結(jié)構(gòu)”使得課程改革實踐的過程出現(xiàn)了斷裂,但同時也為教師的實踐創(chuàng)新提供了空間與現(xiàn)實可能性。據(jù)此來看,課程改革的實踐過程不應(yīng)被視為一種線性的、技術(shù)化的過程,或者說通過自上而下各層級間的完美傳遞就能夠?qū)崿F(xiàn)課程改革預(yù)期的目標(biāo),我們需要超越這種理論與方法上的簡單化傾向。

二、基礎(chǔ)教育課程改革中基層教育行政部門與學(xué)校間的互動何以可能

根據(jù)公共政策執(zhí)行的相關(guān)理論,政策執(zhí)行活動總是發(fā)生在一定的組織之中,離開了組織的有效運作,政策的預(yù)期效果便難以達成。組織的復(fù)雜性由此被視為影響政策執(zhí)行的重要因素:一方面,從組織內(nèi)的角度來看,政策執(zhí)行組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、文化、權(quán)力關(guān)系等要素對政策執(zhí)行績效有著重要的影響;另一方面,從組織間的角度來看,鑒于現(xiàn)代國家的政策活動通常涉及眾多組織的參與,政策的有效執(zhí)行需要借助于兩個或兩個以上的組織之間的協(xié)調(diào)行動,執(zhí)行組織間關(guān)系的復(fù)雜性也會對政策執(zhí)行產(chǎn)生重要影響。

在當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育課程改革的實踐過程中,處于新課程政策執(zhí)行鏈條底端的基層教育行政部門與學(xué)校是最主要的執(zhí)行組織,前者的職責(zé)主要表現(xiàn)為將中央與上級有關(guān)新課程政策的要求進一步具體化,并監(jiān)督其在學(xué)校中執(zhí)行的情況,而后者主要是承擔(dān)具體的執(zhí)行工作。就基層教育行政部門而言,其代表本級地方人民政府管理所轄區(qū)域內(nèi)的教育事務(wù),在教育管理上擁有法定的權(quán)威,且由于當(dāng)前政府向?qū)W校下放的教育管理權(quán)力有限,基層教育行政部門掌握著一些對學(xué)校來說至關(guān)重要的資源,如學(xué)校的校長主要是由基層教育行政部門來任命的;再如一些項目經(jīng)費的審批、學(xué)校評優(yōu)評獎、課題申報、教師職稱評定等也基本上由基層教育行政部門來負(fù)責(zé)。就當(dāng)前基礎(chǔ)教育階段的公辦學(xué)校而言,其在辦學(xué)自主權(quán)上相對缺乏,相對于政府而言處于一種弱勢地位。[4]但這并不意味著課程改革在學(xué)校中的實踐過程僅僅表現(xiàn)為一種行政性執(zhí)行的過程,即基層教育行政部門只是單向地影響學(xué)校的課程政策執(zhí)行行為,學(xué)校也會對基層教育行政部門的課程政策執(zhí)行行為施加影響,在二者之間事實上存在著復(fù)雜的互動關(guān)系。

如上所述,學(xué)校并非只具有科層組織的屬性,而是一種擁有雙重系統(tǒng)的教育組織,作為組織技術(shù)核心的教與學(xué)的過程很難被預(yù)測與控制,科層權(quán)力難以對其產(chǎn)生直接影響。作為教育活動的主要承擔(dān)者,學(xué)校組織無論是在技術(shù)上還是在信息占有上,相比基層教育行政部門都擁有優(yōu)勢,因而具備一定的專業(yè)權(quán)威,這一專業(yè)權(quán)威使得學(xué)校擁有了一定的專業(yè)自主空間與權(quán)利。例如,在執(zhí)行來自學(xué)校外部的教育政策時,鑒于許多教育政策往往只是一般性地規(guī)定了政策的目標(biāo)以及實施原則,而對具體如何操作未給出明確規(guī)定,學(xué)校通常具有一定的自主裁量的空間;再如作為教育活動的主要承擔(dān)者,學(xué)校還具有信息上的優(yōu)勢,它可以宣稱哪些政策或政策中的哪些部分是可行的,或者是不可行的。當(dāng)來自學(xué)校外部的變革項目被采用時,學(xué)校通常會根據(jù)自身情況對其進行調(diào)整與轉(zhuǎn)變,變革項目實施的過程實際上是一個“相互適應(yīng)”的過程。對一線教師來說,在特定政策壓力之下,其需要根據(jù)地方與學(xué)校的實際狀況,運用靈活變通的策略,通過實踐創(chuàng)新來應(yīng)對課程變革政策在微觀層次上的不合理性,以免其對學(xué)生的成長產(chǎn)生不利影響。教師的實踐創(chuàng)新有些是被政策制定者與倡導(dǎo)者所鼓勵、允許或默許的,有些則是被禁止的,它們在變革政策執(zhí)行中往往交織在一起,由此導(dǎo)致變革政策總是會發(fā)生不同程度的“異變”。考慮到學(xué)校與教師在專業(yè)上所具有的這些優(yōu)勢,在執(zhí)行相關(guān)教育政策時,基層教育行政部門往往會征詢學(xué)校的意見,并會盡力爭取學(xué)校的支持。

三、基礎(chǔ)教育課程改革中基層教育行政部門與學(xué)?；拥念愋图捌溆绊?/h2>

在當(dāng)前基礎(chǔ)教育課程改革的實踐過程中,基層教育行政部門與學(xué)校在進行互動時都擁有一定的策略選擇空間,在二者的策略集合中,都存在多種行動策略可供選擇。就基層教育行政部門而言,由于處于正式權(quán)威與科層關(guān)系的結(jié)構(gòu)之中,其在科層鏈條中的位置決定了執(zhí)行來自中央的新課程政策是其基本職責(zé),但具體如何執(zhí)行以及采取什么樣的行動策略,則是取決于其對現(xiàn)實情境的考量。一般而言,在執(zhí)行來自上級的教育決策時,基層教育行政部門的策略集合中主要包含兩種類型的策略,即動員執(zhí)行與常規(guī)執(zhí)行。動員執(zhí)行即打破常規(guī),將落實上級要求作為一段時期內(nèi)部門的“中心工作”來進行,在具體執(zhí)行過程中則通常會采用高壓的方式,并投入大量的資源,諸如嚴(yán)格的監(jiān)督與考核機制、頻繁的檢查以及相應(yīng)加重的懲罰措施等。常規(guī)執(zhí)行即依照已經(jīng)建立的規(guī)則、程序,按部就班地落實上級的要求。在推行新課程時,基層教育行政部門會根據(jù)外部壓力的變化而交替采用不同的執(zhí)行模式,通常是在動員模式與常規(guī)模式之間進行變換,這使得新課程的推行表現(xiàn)出明顯的波動現(xiàn)象。學(xué)校通常是根據(jù)基層教育行政部門的行動策略,在隨后的政策執(zhí)行過程中采取應(yīng)對策略。在二者互動的過程中,主動權(quán)實際上是由基層教育行政部門所掌握的,基層教育行政部門的兩種執(zhí)行策略對于學(xué)校來說實際上是不可控制的外部因素。在動員模式下,學(xué)校只能選擇服從基層教育行政部門的要求,但由于學(xué)校相對于基層教育行政部門而言擁有專業(yè)上的優(yōu)勢,其仍然可以在具體政策執(zhí)行過程中,利用各種非正式權(quán)力采取“軟抵抗”[5]的策略。在常規(guī)模式下,學(xué)校面對來自基層教育行政部門的要求,也同樣擁有較大的策略選擇空間,其既可以發(fā)揮主觀能動性,創(chuàng)造性地落實新課程的要求,也可以采取策略將有關(guān)課程改革的要求隔離于教室之外。課程改革中基層教育行政部門與學(xué)校所采取的不同行動策略,會導(dǎo)致二者間互動的不同類型,并會對課程改革的具體實踐產(chǎn)生深刻影響。

(一) 動員模式下的互動

1. 動員模式下互動的過程

在動員模式下,基層教育行政部門更多的是扮演高層決策者之“代理人”的角色。由于高層決策者制定的變革政策并不能夠完全反映教育實踐中的復(fù)雜狀況,且地方與學(xué)校的實踐還存在著多樣性,統(tǒng)一的變革政策并不能夠完全考慮到實踐的這種多樣性,即存在著統(tǒng)一性與多樣性之間的矛盾,當(dāng)運用行政權(quán)力強制推行變革政策時,難免就會導(dǎo)致“理性的僭越”,變革政策在微觀層面上的不合理之處會遭到一線教育實踐者的抵制。但由于在動員模式下公開的抵制要付出較大的風(fēng)險成本,學(xué)校與基層教育行政部門之間發(fā)生直接沖突的可能性較小,更多情況下學(xué)校會采取一種變通的策略。當(dāng)基層教育行政部門運用強制手段在學(xué)校中推行新課程時,其與學(xué)校之間的互動會呈現(xiàn)為一種具有沖突性的互動類型。

就基層教育行政部門而言,由于其與學(xué)校之間具有信息不對稱性,學(xué)校能夠基于在信息上的優(yōu)勢,運用一些技術(shù)手段有效應(yīng)對來自基層教育行政部門的檢查,且基層教育行政部門所面對的是數(shù)量眾多的學(xué)校,因而在對學(xué)校的變革行為進行監(jiān)督與檢查時,就需要付出較大的成本,且即使檢查出問題,也未必會對學(xué)校進行嚴(yán)格懲罰,這會導(dǎo)致基層教育行政部門與學(xué)校之間良好的合作關(guān)系被破壞。學(xué)校如果在高壓之下花費更多的時間在回應(yīng)課程改革的要求上,就有可能壓縮花費在提高考試成績上的時間。在當(dāng)前的學(xué)校教育實踐中,由于追求考試分?jǐn)?shù)的觀念仍然存在,且相關(guān)的考試評價制度尚未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變,無論是基層教育行政部門還是學(xué)校,相比于課程改革的推行情況,更看重的仍然是學(xué)生的考試成績與升學(xué)率。如果課程改革的推行導(dǎo)致學(xué)生考試成績的下降,進而影響到升學(xué)率,在這種情況下,基層教育行政部門與學(xué)校都會面臨較大的問責(zé)壓力。由此,對于學(xué)校的變革行為,基層教育行政部門通常并不會真正采取“嚴(yán)格監(jiān)督”與“徹查”的策略,“默許”才是更為普遍的策略。

就學(xué)校而言,盡管處于較大的行政壓力之下,但由于預(yù)期到基層教育行政部門在承諾或進行懲罰的可信性程度上相對較低,學(xué)校通常會選擇變通執(zhí)行的策略,更多的只是在表面上按照新課程的要求采取相關(guān)行動,以滿足動員模式對短期性效果的追求,且進行變革的前提則是保證學(xué)校中常規(guī)的教育教學(xué)的正常運作,最大限度減少落實課程改革的要求對提高學(xué)生考試分?jǐn)?shù)的干擾。

2. 動員模式下互動的影響

課程改革并非一蹴而就的,而是具有長期性與艱巨性,動員模式所追求的立竿見影的短期內(nèi)的效果,實際上更多的是集中于一些顯性的、易于發(fā)生的變革,如學(xué)校中課程表的變化、一些能夠體現(xiàn)課程改革成果的書面材料以及課堂教學(xué)模式等,對于變革的過程以及深層次的變革效果則很少會關(guān)注,如新課程對學(xué)生發(fā)展實際所產(chǎn)生的影響等。對于這些外顯的形式化的目標(biāo),學(xué)校通過采用相關(guān)的技術(shù)手段通常是可以實現(xiàn)的,但如果動員的強度不斷提升時,也可能會導(dǎo)致學(xué)校疲于應(yīng)付這些形式化的目標(biāo),對于課程改革所倡導(dǎo)的那些深層次的變革,學(xué)校往往較少采取相關(guān)行動。鑒于學(xué)?；旧夏軌蜻_到動員模式所追求的目標(biāo),即使深層次的變革未能發(fā)生,也并不會給基層教育行政部門帶來負(fù)面影響,基層教育行政部門通常就會默許學(xué)校的各種變通執(zhí)行策略。動員模式下的互動及其結(jié)果,在很大程度上會助長課程改革中的形式主義傾向。學(xué)校通過選擇性執(zhí)行的策略,可以規(guī)避課程改革中一些對其而言不合理的要求,且有可能只是在表面上執(zhí)行課程改革的要求,而實際的教育教學(xué)并未發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。

(二) 常規(guī)模式下的互動

動員模式無論是啟動還是維持,都需要投入大量的資源,所花費的成本相對較為高昂,因而很難長期持續(xù)下去。事實上,常規(guī)模式才是組織運行的常態(tài)。在常規(guī)模式下,互動呈現(xiàn)為不同的類型。

1. 常規(guī)模式下互動的過程

就政府組織體系中所處位置來看,基層教育行政部門要同時接受本級地方人民政府的行政領(lǐng)導(dǎo)與上級教育主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo),但其部門績效更多地取決于地方人民政府對其工作的滿意程度。地方人民政府通常并不會直接干涉所轄區(qū)域內(nèi)的教育事務(wù),只有當(dāng)教育領(lǐng)域中出現(xiàn)了重大安全事故、群體性事件以及具有負(fù)面性的公共事件之后,地方人民政府才會直接介入,對下屬教育行政部門的行為進行干預(yù)。對基層教育行政部門來說,一方面貫徹落實中央以及上級有關(guān)教育的決策與要求是其基本職責(zé),另一方面在決策執(zhí)行過程中也要保證不違反地方政府所提出的“不出事”的要求,且后者相比于前者具有優(yōu)先性。[6]由于與新課程相配套的考試與評價制度的改革相對滯后,學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)仍然是評價的關(guān)鍵,如果將過多的時間用于落實新課程的要求,那么在提升學(xué)生考試分?jǐn)?shù)上所花費時間就會減少,學(xué)生的分?jǐn)?shù)可能就會下降,學(xué)生成績的下降會引起家長的不滿。如果家長對學(xué)校教育不滿意,并以群體的形式來表達訴求,使之上升為具有重要影響的公共事件,那么這必然會引起地方政府的關(guān)注。在這種情況下,地方政府就會運用強制手段,責(zé)令相關(guān)部門限期整改。如何協(xié)調(diào)好貫徹落實新課程與“不出事”這兩種制度要求之間的關(guān)系,對于基層教育行政部門而言就顯得尤為重要。

就學(xué)校而言,在現(xiàn)行的評價與考試制度下,學(xué)校更為看重的實際上也是學(xué)生的考試成績,其直接影響著學(xué)校的聲譽。聲譽的提升意味著學(xué)?？梢垣@得更多來自外部的支持,包括師資、經(jīng)費、優(yōu)質(zhì)生源、課題研究項目等,據(jù)此就可以進一步改善或提升學(xué)校辦學(xué)條件。如果將更多的時間花費在落實新課程的要求上,就會減少用于提升學(xué)生考試分?jǐn)?shù)上的時間,進而就會影響到學(xué)生的考試成績,學(xué)校的聲譽由此就會受損。對于學(xué)校與教師來說,新課程所體現(xiàn)的是國家意志,落實新課程的要求是職責(zé)所在,但至于如何執(zhí)行以及執(zhí)行到什么程度,則更多地取決于其對學(xué)生考試成績的影響程度。由此,學(xué)校同樣也需要尋求一種變通策略,以協(xié)調(diào)好落實課程改革的要求與提升學(xué)生考試成績的要求之間的關(guān)系?？梢钥闯?對于基層教育行政部門與學(xué)校而言,變通執(zhí)行新課程政策構(gòu)成了其共同追求的目標(biāo)。盡管擁有共同目標(biāo),但這并不意味著二者都會自愿或積極采取行動以實現(xiàn)這一目標(biāo)。由于采用變通策略必然要承擔(dān)被上級主管部門問責(zé)的風(fēng)險,圍繞著風(fēng)險的分擔(dān)機制,基層教育行政部門與學(xué)校之間的互動事實上構(gòu)成了一種類似“搭便車”的互動類型。

在常規(guī)模式下的互動中,基層教育行政部門與學(xué)校都有兩種行動策略可供選擇。其中,“倡導(dǎo)”指的是基層教育行政部門以一種正式的形式提出變通執(zhí)行新課程的方案或要求;“等待”指的是對“學(xué)校應(yīng)該如何執(zhí)行新課程政策”不做出具體規(guī)定,等待學(xué)校自行提出變通執(zhí)行的方案;“發(fā)起”指的是在征得基層教育行政部門正式同意之前,學(xué)校自行提出變通執(zhí)行新課程政策的方案;“觀望”指的是在基層教育行政部門做出明確指示之前,學(xué)校不主動采取有關(guān)新課程政策的行動。鑒于執(zhí)行政策的過程通常存在著一定的周期性,時間壓力無疑是構(gòu)成影響政策推進的一個重要因素,執(zhí)行者所能承受時間壓力的水平在很大程度上能夠影響其執(zhí)行策略的選擇。相比而言,學(xué)校在執(zhí)行新課程政策中有著更多的“耐心”,只有在基層教育行政部門提出相關(guān)要求之后,學(xué)校才能夠采取相應(yīng)的行動。對于基層教育行政部門而言,選擇“等待”策略無疑要承擔(dān)較大風(fēng)險,可能會因“不作為”以及政策執(zhí)行時機的貽誤而被問責(zé);選擇“倡導(dǎo)”策略盡管也要承擔(dān)風(fēng)險,但也可能會因新課程的創(chuàng)造性推行而獲得上級與公眾的認(rèn)可。對于學(xué)校而言,無論基層教育行政部門選擇“倡導(dǎo)”或是“等待”策略,最佳行動策略都是“觀望”,在這一策略下,學(xué)校能夠?qū)⑿抡n程的推行對學(xué)生考試成績的影響控制在一定的范圍之內(nèi),由此在互動中實際上有著占優(yōu)策略。

2. 常規(guī)模式下互動的影響

在我國基礎(chǔ)教育課程改革的具體實踐中,常規(guī)模式下的互動有著較為廣泛地體現(xiàn)。一方面,基層教育行政部門會定期推出一些落實新課程要求的方案,并鼓勵學(xué)校按照方案的要求在本校范圍內(nèi)推行課程與教學(xué)方面的改革;但另一方面,在對學(xué)校所進行的各種檢查與評估中,學(xué)生的考試成績?nèi)匀坏玫搅藦娬{(diào),且是考核中的關(guān)鍵指標(biāo)。對于基層教育行政部門所提出的要求,學(xué)校通常會積極響應(yīng)并主動落實,這在當(dāng)前許多學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師所持有的有關(guān)“素質(zhì)教育”與“應(yīng)試教育”的觀念上有著較為明顯的體現(xiàn),其認(rèn)為“素質(zhì)教育”與“應(yīng)試教育”是可以和諧相處的,“應(yīng)試”本身也是一種素質(zhì)。常規(guī)模式下的互動,一方面可能會導(dǎo)致課程改革在實踐中被消解,進而出現(xiàn)執(zhí)行偏差,如在當(dāng)前學(xué)校中出現(xiàn)了被學(xué)者批判的“‘第二代’應(yīng)試教育現(xiàn)象”[7]。但另一方面,變通執(zhí)行新課程方案也孕育著變革的契機,即可能因?qū)π抡n程的創(chuàng)造性推行,而在不同程度上帶來學(xué)校教育實踐的改善。

四、基礎(chǔ)教育課程改革中基層教育行政部門與學(xué)?；雨P(guān)系的重建

(一)新型互動關(guān)系構(gòu)建的方向:走向公共治理

在當(dāng)前基礎(chǔ)教育課程改革中,基層教育行政部門與學(xué)校間的互動深刻影響了課程改革在學(xué)校中的具體實踐,導(dǎo)致新課程在實踐中步履維艱。在當(dāng)前持續(xù)深化課程改革的背景下,需要構(gòu)建一種新型互動關(guān)系,以更好地協(xié)調(diào)基層教育行政部門與學(xué)校在落實課程改革要求的過程中所采取的行動,共同致力于新課程目標(biāo)的達成,這有賴于基層教育行政部門在治理形式上的轉(zhuǎn)變,其核心是要從傳統(tǒng)的行政管理模式走向公共治理。

就“治理”的內(nèi)涵而言,其核心要義在于強調(diào)公共事務(wù)中的多元主體參與,以及政府與各種非政府組織之間的合作伙伴關(guān)系,并強調(diào)通過協(xié)商、對話的方式來解決利益分歧,達成共識。[8]但在中國情境中,由于政府在社會改革的進程中一直發(fā)揮著主導(dǎo)性作用,治理概念本身不僅強調(diào)橫向參與的含義,而且還具有縱向“管制”的內(nèi)涵,或者說存在著將“治理”理解為“政府治理”的傾向。從公共治理的視角來審視基礎(chǔ)教育課程改革中基層教育行政部門與學(xué)校間新型互動關(guān)系的構(gòu)建,就意味著不僅要強調(diào)包括基層教育行政部門、學(xué)校等在內(nèi)的多元治理主體作為合作伙伴參與到課程改革之中,同時也強調(diào)基層教育行政部門在政策工具運用能力上的提升,前者主要通過進一步下放權(quán)力到學(xué)校與社會來實現(xiàn),而后者則是通過提升基層教育行政部門的治理能力與水平來實現(xiàn)。

(二)提升基層教育行政部門的治理能力

基層教育行政部門治理能力的提升,一方面有賴于相關(guān)考核評價機制的調(diào)整,以增強課程改革中基層教育行政部門的行動空間。當(dāng)前,學(xué)生的考試成績與升學(xué)率的高低與基層教育行政部門的績效密切相關(guān),考試成績與升學(xué)率的下降會引起家長的不滿,當(dāng)這種不滿聚集到一定程度,就可能會導(dǎo)致“大事”發(fā)生,此時基層教育行政部門就會面臨被問責(zé)的風(fēng)險。對于學(xué)生考試成績的過度關(guān)注,無疑會限制課程改革中基層教育行政部門的行動空間。為此,就需對部門考核評價機制做出調(diào)整,弱化考試成績與基層教育行政部門績效之間的相關(guān)性,并增強實施新課程與素質(zhì)教育對于其績效的影響。另一方面,要建立地方人民政府各職能部門在與教育相關(guān)問題上協(xié)同行動的有效機制,以提升基層教育行政部門在課程改革中的行動能力。就我國現(xiàn)行行政管理體制來看,人權(quán)、事權(quán)與財權(quán)是相互分離的,對于基層教育行政部門而言,其所擁有的主要是在具體教育事務(wù)上的管理權(quán),而人員配置與經(jīng)費管理則分別由政府的人事部門與財政部門負(fù)責(zé),這就使得基層教育行政部門在推行新課程時所能夠運用的政府資源相對有限。建立各職能部門在教育問題上協(xié)調(diào)行動的有效機制,無疑就有利于提升基層教育行政部門采取變革行動的能力。與此同時,還需提升基層教育行政部門教育決策的科學(xué)化水平,使專家學(xué)者、一線教師、家長等參與到教育決策過程之中。

(三)對校長和教師的賦權(quán)與增能

從學(xué)校層面來看,首先需要賦予學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán),使得學(xué)校能夠有效應(yīng)對當(dāng)前變革時代所出現(xiàn)的一系列新問題、新情況。進一步而言,要重視學(xué)校在信息占有與專業(yè)上的優(yōu)勢,充分發(fā)揮教師的自主性與創(chuàng)造性,使得新課程在學(xué)校中能夠得到創(chuàng)造性實施。明確教師作為變革主體的地位,對教師進行賦權(quán),這是教師充分發(fā)揮專業(yè)自主性,實現(xiàn)“自下而上”實踐創(chuàng)新,進而使課程改革走向深入的基礎(chǔ)性條件。但在權(quán)力下放的同時,還需進一步規(guī)范權(quán)力的運作,建立相應(yīng)的督導(dǎo)與問責(zé)機制,并將賦權(quán)與增能相結(jié)合。

在實地調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)校長以及教師都認(rèn)為當(dāng)前的學(xué)校教育需要變革,新課程在理念上是好的,但有些內(nèi)容卻偏于理想化,在實踐中難以具體操作,且由于考試評價制度改革的滯后,新課程難以在學(xué)校中得到實踐,這使得一些校長與教師對課程改革的認(rèn)同程度不一致。為此,需要通過培訓(xùn)等手段,增進其對新課程的認(rèn)識與理解,提升其實施變革的能力與水平。但當(dāng)前與新課程相關(guān)的培訓(xùn)事實上存在著諸多問題,在培訓(xùn)效果上往往不盡如人意。例如,在培訓(xùn)的內(nèi)容上過于重視理念層面的學(xué)習(xí),對于具體如何操作則缺少必要的指導(dǎo);在培訓(xùn)的形式上過于依賴專家講座,參與、對話式的培訓(xùn)形式相對缺乏。這就需要在培訓(xùn)的內(nèi)容與形式上進行創(chuàng)新,提升培訓(xùn)的效力,以增強校長與教師對課程改革的認(rèn)同度,提高其參與并實施變革的能力。此外,要營造教師之間合作的文化氛圍,并建立大學(xué)與中小學(xué)之間合作的有效機制,以幫助學(xué)校與教師提升實施變革的能力,并為實踐創(chuàng)新創(chuàng)造支持性的條件。在變革實踐中過于強調(diào)教師作用的發(fā)揮,很容易導(dǎo)致經(jīng)驗的誤用,往往難以被察覺;而且如果教師的變革行動長期處于一種“孤立無援”的狀態(tài),教師的改革熱情也難免會逐步消磨殆盡。由此,教師之間的合作以及來自校外專家的支持與引領(lǐng),對于課程改革中教師發(fā)揮作為變革主體的作用有著重要的價值。