新時代民主黨派專項民主監(jiān)督工作機制研究
——優(yōu)化營商環(huán)境專項民主監(jiān)督九江實踐與啟示

李家強

(江西省投資促進中心，江西 南昌 330046)

民主黨派對中國共產(chǎn)黨進行民主監(jiān)督，是發(fā)揮中國新型政黨制度優(yōu)勢的重要方式，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，在中國特色社會主義監(jiān)督體系中具有獨特的、不可替代的重要作用[1]。進入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視多黨合作事業(yè)發(fā)展，充分重視發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督職能。2015年5月召開的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議提出，要從制度上保障和完善民主監(jiān)督，探索開展民主監(jiān)督的有效形式，隨后頒布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》首次把“受黨委委托就有關(guān)重大問題進行專項監(jiān)督”作為民主監(jiān)督十種形式之一，以條例的形式對外發(fā)布。至此，“專項監(jiān)督”這一概念出現(xiàn)在中共中央關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的相關(guān)文件中，并在推進黨和政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策，推動黨和國家大政方針、重大改革舉措和重要決策部署貫徹落實中發(fā)揮著越來越重要的作用。

一、新時代民主黨派開展專項民主監(jiān)督的意義和優(yōu)勢作用

《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》明確指出：“黨堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，完善民主黨派中央對重大決策部署貫徹落實情況實施專項民主監(jiān)督、直接向中共中央提出建議等制度?！盵2]近年來，各民主黨派為更好發(fā)揮新型政黨制度優(yōu)勢，充分利用自身界別特色和專業(yè)優(yōu)勢，圍繞中央和地方的中心工作積極開展專項民主監(jiān)督，為建立健全民主黨派專項民主監(jiān)督長效工作機制進行了一系列有益探索。

(一)民主黨派開展專項民主監(jiān)督有利于進一步彰顯新時代新型政黨制度優(yōu)勢

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是馬克思主義政黨理論和中國實際相結(jié)合、具有中國特色的新型政黨制度。進入新時代以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，中國新型政黨制度順應(yīng)新時代、取得新發(fā)展，在國家政治和社會生活中彰顯出獨特優(yōu)勢，也為世界政治文明發(fā)展提供了中國智慧和中國方案[3]。新型政黨制度的優(yōu)勢要體現(xiàn)在制度效能上，而提升效能的關(guān)鍵在于發(fā)揮民主黨派和無黨派人士的積極作用。民主監(jiān)督作為民主黨派的三大職能之一，在中國特色社會主義監(jiān)督體系中具有獨特的、不可替代的重要作用，是民主黨派發(fā)揮效能的關(guān)鍵。專項民主監(jiān)督作為民主監(jiān)督這一特色和優(yōu)勢的創(chuàng)新發(fā)展，既有中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的政治意義，也有黨派服務(wù)社會的現(xiàn)實意義，更能進一步凸顯民主黨派民主監(jiān)督的政治性、合作性和協(xié)商性特色。因此，在民主黨派專項民主監(jiān)督的加持下，中國新型政黨制度這一具有中國特色、中國氣派、中國底蘊的好制度，必將會展現(xiàn)更加超凡的制度優(yōu)勢，邁出更加堅實的發(fā)展步伐。

(二)民主黨派開展專項民主監(jiān)督有助于推進中國式現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展

中國共產(chǎn)黨堅持以人民為中心，在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕，以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發(fā)點和落腳點。作為新時代中國特色社會主義參政黨，各民主黨派通過聚焦人民期盼、民生需求開展民主監(jiān)督，助推政策落實，為促進共同富裕獻智獻力。作為民主監(jiān)督的重要組成部分，專項民主監(jiān)督通過進一步拓寬民主黨派民主監(jiān)督形式和擴大民主監(jiān)督內(nèi)涵，讓更多的民主黨派和無黨派人士積極廣泛參與到社會普遍關(guān)注的政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)、民生等問題上來，參與到事關(guān)共同富裕、改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題及人民群眾反映強烈的熱點難點問題中，不斷凝聚起全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的磅礴力量，推進中國式現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。

(三)民主黨派專項民主監(jiān)督是發(fā)展全過程人民民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

習(xí)近平總書記深刻指出：“民主不是裝飾品，不是用來擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題。”[4]進入新時代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進中國特色社會主義民主政治不斷發(fā)展完善，在《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》中三次提到要“發(fā)展全過程人民民主”。民主監(jiān)督作為推進全過程人民民主五個方面的實踐之一，是實現(xiàn)全過程人民民主的關(guān)鍵一環(huán)，也是民主政治實踐的薄弱環(huán)節(jié)。這就要求我們在推進全過程人民民主過程中，落實實質(zhì)性監(jiān)督這一關(guān)鍵抓手。作為民主監(jiān)督的拓展版，專項民主監(jiān)督貴在專而精，是保障監(jiān)督實效的重要形式和有效方法，更是推進全過程人民民主發(fā)展的重要保障。

二、當(dāng)前民主黨派開展專項民主監(jiān)督面臨的困境

專項民主監(jiān)督作為民主黨派完善和發(fā)展民主監(jiān)督職能的創(chuàng)新舉措，目前仍處于探索階段，發(fā)展過程中必然存在一些短板。為進一步推動完善民主黨派專項民主監(jiān)督工作機制，本課題通過調(diào)查分析九江優(yōu)化營商環(huán)境專項民主監(jiān)督這一地方實踐，通過專門訪談、問卷調(diào)查等方式，對專項民主監(jiān)督工作機制運行情況進行了專題研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前民主黨派在開展專項民主監(jiān)督過程中主要面臨六大困境。

(一)認(rèn)識上的困境：民主監(jiān)督的主動性不高

在專項民主監(jiān)督過程中，有些民主黨派成員和無黨派人士怕?lián)L(fēng)險，怕得罪人，不愿認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，導(dǎo)致“不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督”現(xiàn)象普遍存在，甚至對一些棘手的問題、敏感的問題視而不見，敷衍了事。主要原因一方面是中國自古以來的“官本位”思想、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的錯位以及一些歷史遺留問題，影響了民主監(jiān)督主體的動力來源。對處于監(jiān)督主體地位的成員來說，如果缺乏政治安全和完善的激勵機制，就會出現(xiàn)上述不愿進行監(jiān)督的現(xiàn)象[5]。另一方面由于民主監(jiān)督屬于協(xié)商性監(jiān)督，往往容易被忽視，不容易被人理解。

(二)能力上的困境：民主監(jiān)督能力水平不夠強

民主監(jiān)督作為民主黨派的一項重要職能，對民主黨派的自身能力提出了較高的要求。特別是在開展專項民主監(jiān)督時，要求參與專項民主監(jiān)督的各民主黨派及其成員具備組織動員、組織協(xié)調(diào)、實地調(diào)研、問題洞察、材料分析、文稿撰寫、報告提交等綜合能力，這不僅要求他們要準(zhǔn)確把握專項民主監(jiān)督的性質(zhì)、定位和方式方法，也要求他們對相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)問題具有深刻的洞見和把握。在具體實踐當(dāng)中，雖然民主黨派部分成員具有某一方面的專業(yè)知識，但這種專業(yè)優(yōu)勢不一定能轉(zhuǎn)化為監(jiān)督優(yōu)勢，也很容易出現(xiàn)外行監(jiān)督內(nèi)行的尷尬局面。不但監(jiān)督效果達不到預(yù)期，甚至可能給政務(wù)工作帶來極大的困擾與不便。同時，民主黨派在組織發(fā)展、后備干部儲備、人才隊伍建設(shè)方面也面臨著一系列現(xiàn)實問題，青年后備人才匱乏已經(jīng)成為當(dāng)前制約各民主黨派發(fā)展的主要瓶頸之一，民主監(jiān)督能力更是難以得到有力保障。

(三)機制上的困境：民主監(jiān)督體制機制不夠完善

在專項民主監(jiān)督實施過程中由于相關(guān)配套制度的不完善，往往容易導(dǎo)致專項民主監(jiān)督流于形式。2020年12月21日中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(以下簡稱《條例》)第十五條中提出：“支持民主黨派和無黨派人士在堅持四項基本原則基礎(chǔ)上，在政治協(xié)商、調(diào)研考察，參與黨和國家有關(guān)重大方針政策、決策部署執(zhí)行和實施情況的監(jiān)督檢查，受黨委委托就有關(guān)重大問題進行專項民主監(jiān)督等工作中，通過提出意見、批評、建議等方式，對中國共產(chǎn)黨進行民主監(jiān)督。”[6]《條例》雖然從制度層面提出了民主監(jiān)督的基本原則、主要內(nèi)容和監(jiān)督方式，但實踐層面對于具體的監(jiān)督對象是誰、監(jiān)督哪些方面、采取何種形式監(jiān)督等沒有給出明確提示，可操作性不強。分項調(diào)查數(shù)據(jù)表明，受訪者中有43.7%的人認(rèn)為，民主監(jiān)督活動中存在著機制上的困境，即專項民主監(jiān)督相關(guān)配套制度不完善。

(四)實施上的困境：監(jiān)督工作推進不夠有力

民主黨派專項民主監(jiān)督是不同黨派之間的協(xié)同合作，是一種十分典型的非權(quán)力監(jiān)督模式。這種監(jiān)督和執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督、人大權(quán)力監(jiān)督、司法監(jiān)督以及行政監(jiān)督等存在著本質(zhì)上的差異。而且與社會監(jiān)督模式以及輿論監(jiān)督模式相比，民主監(jiān)督的直接性和廣泛性特征并不是十分明顯。在實際監(jiān)督活動開展中，如果將民主黨派的民主監(jiān)督活動和其他監(jiān)督形式高度整合，積極地推動橫向合作，必然會得到更為良好的預(yù)期效果。然而在實際工作開展中，橫向合作的機制處于相對缺失的狀態(tài)，從而直接影響到了民主監(jiān)督剛性的提升。

(五)溝通上的困境：知情問政渠道有待進一步完善

知情是監(jiān)督的前提，否則監(jiān)督的實效就會大打折扣。在問卷調(diào)查中，有54.1%的受訪者表示，專項民主監(jiān)督過程中存在著因知情明政機制不健全，而導(dǎo)致獲取信息渠道不通暢的情況。知情明政是民主黨派和無黨派人士有效開展專項民主監(jiān)督工作的重要基礎(chǔ)和先決條件。開展專項民主監(jiān)督工作首先要對黨和國家的大政方針有比較清晰的認(rèn)知。與此同時，還要對不同區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展情況，對市場主體和民眾的基本訴求有深度的了解。關(guān)心市場主體和民眾所關(guān)心的重點問題和難點問題，才能更加有針對性地開展相關(guān)民主監(jiān)督。黨委政府的幫助和協(xié)調(diào)是不可或缺的一個關(guān)鍵要素。其主要在于被監(jiān)督主體往往過度關(guān)注于自身的政績情況，在信息提供的層面上多是以利好的信息為主，有時還會提供一些不全面甚至虛假的信息資料。這樣一來就會導(dǎo)致監(jiān)督過程中所收集到的各種信息資料不夠精準(zhǔn)、所實施的行動不夠全面科學(xué)等。此外，現(xiàn)有的知情明政的渠道較為單一，如政情通報安排次數(shù)有限、內(nèi)容單一、時效性滯后等。這都直接影響了民主黨派和無黨派人士對黨委政府相關(guān)工作部署的全面了解，導(dǎo)致建言獻策的針對性、前瞻性、可操作性不強，從而影響監(jiān)督質(zhì)量。

(六)運用上的困境：監(jiān)督成果運用不夠

專項民主監(jiān)督是不是走過場，有沒有起到作用，主要是看監(jiān)督成果有沒有真正轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的有效舉措，這正是專項民主監(jiān)督的價值所在。很多時候，民主黨派在開展專項民主監(jiān)督活動中，往往滿足于做好發(fā)現(xiàn)問題、提出意見建議等監(jiān)督前半篇文章，而忽視了監(jiān)督后半篇文章，特別是對提出的建議是否被采納、黨委政府如何使用意見等，缺乏必要的反饋和跟蹤問效機制。如果民主監(jiān)督成果只是放空炮，提交后不問效，那民主監(jiān)督只會是一種擺設(shè)。在調(diào)查中還有56.3%的受訪者表示，由于專項民主監(jiān)督的監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化機制還不夠完善，導(dǎo)致監(jiān)督效果不夠明顯。

三、新時代健全民主黨派專項民主監(jiān)督工作機制的幾點思考

民主黨派開展專項民主監(jiān)督工作是新時代中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下民主監(jiān)督的創(chuàng)新之舉，更是國家治理體系和治理能力改革的有益探索，在實踐過程中擁有無可比擬的獨特優(yōu)勢[7]。加強民主黨派專項民主監(jiān)督，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，著力構(gòu)建“大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局”，進一步推進專項民主監(jiān)督朝著科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展[8]。通過加強能力建設(shè)、創(chuàng)新監(jiān)督方式、形成監(jiān)督合力等方式,探索建立健全民主黨派專項民主監(jiān)督長效工作機制。

(一)加強能力建設(shè)、提升履職能力是完善民主黨派專項民主監(jiān)督工作機制的必備條件

新型政黨制度的優(yōu)勢要體現(xiàn)在制度效能上，而提升效能的關(guān)鍵在于發(fā)揮民主黨派和無黨派人士的積極作用。民主監(jiān)督作為民主黨派三大職能之一，在中國特色社會主義監(jiān)督體系中具有獨特的、不可替代的重要作用，是民主黨派發(fā)揮效能的關(guān)鍵。因此，我們應(yīng)立足新時代以來黨中央對專項民主監(jiān)督工作的有關(guān)要求，結(jié)合黨派機關(guān)工作實際，著力提升民主黨派基層組織履職能力。

首先，要健全組織機構(gòu)。健全的組織機構(gòu)體系是提升領(lǐng)域工作能力的基礎(chǔ)和保障。要提升專項民主監(jiān)督能力，就必須建立健全專門的組織機構(gòu)，配備專門的人員，做好專門的工作，這也是常態(tài)化做好某一專題民主監(jiān)督工作的必要條件。為加強對專項民主監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，要探索在民主黨派設(shè)置專門的監(jiān)督機構(gòu)——專項民主監(jiān)督部，充分利用民主黨派的人才和界別優(yōu)勢，配全配強專職工作人員。其次，要健全能力提升機制。人才是事業(yè)發(fā)展的根本。就目前形勢而言，要提升優(yōu)化營商環(huán)境民主監(jiān)督能力，就要培養(yǎng)和發(fā)展一批素質(zhì)優(yōu)良、熟政策懂業(yè)務(wù)、敢監(jiān)督善監(jiān)督的骨干人才。一要制定專門的人才培養(yǎng)計劃，可以針對民主黨派專職監(jiān)督人員隊伍的年齡知識結(jié)構(gòu)和具體發(fā)展需要，制定短、中、長期人才培養(yǎng)規(guī)劃。二要積極發(fā)揮常態(tài)化繼續(xù)教育活動和培訓(xùn)活動的作用，利用好社會主義學(xué)院培訓(xùn)、黨派內(nèi)部培訓(xùn)、研討交流等方式，不斷強化參與監(jiān)督工作人員的政治意識和主體意識，提高履職能力。三要發(fā)揮黨派的界別優(yōu)勢，針對不同的監(jiān)督內(nèi)容，成立相應(yīng)的專項民主監(jiān)督專家智庫。通過履職培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察、專題講座、視察調(diào)研等形式，充分發(fā)揮專家自身優(yōu)勢和專業(yè)特長，為開展民主監(jiān)督工作提供更好的智力支撐。

(二)搭建平臺、創(chuàng)新監(jiān)督方式是完善民主黨派專項民主監(jiān)督工作機制的重要途徑

在數(shù)字信息化日益發(fā)達的今天，各民主黨派要緊跟時代，在民主監(jiān)督方式方法上不斷創(chuàng)新，要探索構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+平臺渠道”，加強民主監(jiān)督工作信息化建設(shè)，將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督與輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督高度整合，將原本單一的民主監(jiān)督模式朝著更為多元靈活的方向發(fā)展。同時，充分運用大數(shù)據(jù)分析等手段，為民主黨派履職提供數(shù)字化支持。如圍繞專項民主監(jiān)督中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——知情明政、溝通聯(lián)系、結(jié)果反饋等，將民主監(jiān)督程序通過網(wǎng)絡(luò)化呈現(xiàn)出來。各民主黨派機關(guān)可以依托微信公眾號、微博、客戶端等新媒體技術(shù)創(chuàng)建某一主題“專項民主監(jiān)督工作平臺”。借助這一平臺，民主黨派成員能夠?qū)崿F(xiàn)及時了解有關(guān)專項民主監(jiān)督主題的政務(wù)信息、及時溝通提出意見建議、實時查看反饋信息等三個方面的訴求，提高民主監(jiān)督的時效性。

(三)黨委統(tǒng)籌、形成監(jiān)督合力是完善民主黨派專項民主監(jiān)督工作機制的重要保障

中共中央辦公廳《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》提出，加強人民政協(xié)民主監(jiān)督同黨內(nèi)監(jiān)督等監(jiān)督形式的協(xié)調(diào)配合。推進專項民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式有機結(jié)合，對于構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的監(jiān)督體系、拓寬監(jiān)督渠道、豐富監(jiān)督內(nèi)容、完善監(jiān)督方式、增強監(jiān)督實效等具有重要的現(xiàn)實意義。首先，要探索建立與執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督的合作聯(lián)動機制，增強專項民主監(jiān)督的剛性。習(xí)近平總書記指出：“黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的。只有以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，才能為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障。”[9]因此，推進專項民主監(jiān)督與中共黨內(nèi)監(jiān)督有機結(jié)合，對于構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的監(jiān)督體系、拓寬監(jiān)督渠道、豐富監(jiān)督內(nèi)容、完善監(jiān)督方式、增強監(jiān)督實效等具有重要的現(xiàn)實意義。執(zhí)政黨在開展專項民主監(jiān)督所涉主題相關(guān)巡視工作時，也可以邀請民主黨派成員中綜合素質(zhì)高、具備相關(guān)專業(yè)背景的人員參與其中。通過雙方的良性互動，逐步探索形成溝通協(xié)商、雙向參與、長效跟蹤等工作機制，并形成制度，從而增強專項民主監(jiān)督的剛性。其次，要探索建立與司法監(jiān)督的合作聯(lián)動機制，增強專項民主監(jiān)督的權(quán)威性。司法監(jiān)督作為維護公權(quán)力正確行使的最后一道防線，是黨和國家監(jiān)督體系中強制性程度最高、權(quán)威性最為明顯的一種監(jiān)督機制。應(yīng)探索建立專項民主監(jiān)督與司法監(jiān)督在人員交流互動、社情民意信息互通、公益訴訟等公益保障方面的良性互動合作機制。一是可以積極吸引法律界的優(yōu)秀人士加入民主黨派，參與優(yōu)化專項民主監(jiān)督；二是司法機關(guān)可以聘請民主黨派和無黨派人士作為特約人員或特聘專家，參與到諸如破壞營商環(huán)境等涉及專項民主監(jiān)督主題相關(guān)案件的審理，并根據(jù)庭審的基本程序以及相關(guān)的紀(jì)律規(guī)范開展常態(tài)化的民主監(jiān)督工作，讓民主監(jiān)督在與司法監(jiān)督的橫向合作中增強權(quán)威性。再次，要探索建立與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的合作聯(lián)動機制，增強專項民主監(jiān)督的影響力。各民主黨派在開展專項民主監(jiān)督過程中應(yīng)當(dāng)深入到廣大人民群眾中去，廣泛收集人民群眾的意愿和訴求，以增強專項民主監(jiān)督的廣泛性、準(zhǔn)確性。同時，各民主黨派要在中國共產(chǎn)黨相關(guān)部門的協(xié)調(diào)下加強與社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的橫向聯(lián)合，借助新聞媒介的力量，通過跟蹤報道、開通專項民主監(jiān)督主題相關(guān)的問政節(jié)目等形式，充分展示民主監(jiān)督成果，擴大民主監(jiān)督的影響力。