深化湖北公共資源交易綜合監(jiān)管體制機制改革的思考

○課題組

2003年以來，在中央紀(jì)委、國家發(fā)改委的指導(dǎo)幫助下，湖北積極擔(dān)當(dāng)全國公共資源交易改革的先行者、試驗田，著眼解決公共資源交易體制弊端、制度痼疾和現(xiàn)實問題，破冰探路、改革創(chuàng)新，在全國率先建立了“一委一辦（局）一中心”的公共資源交易綜合監(jiān)管體制，形成了公共資源交易“湖北模式”，受到了中央紀(jì)委、國家發(fā)改委的充分肯定。當(dāng)前，公共資源交易體制機制綜合監(jiān)管改革已經(jīng)到了船至中流、人到半山，愈進(jìn)愈難、不進(jìn)則退的關(guān)鍵時期，及時總結(jié)改革成效和經(jīng)驗，分析現(xiàn)有體制存在的問題和困難，增強公共資源交易綜合監(jiān)管體制的科學(xué)性、前瞻性、實踐性和可操作性，顯得尤為重要。

一、湖北公共資源交易綜合監(jiān)管體制機制改革取得的成效

（一）指導(dǎo)更加協(xié)調(diào)順暢

圍繞統(tǒng)籌公共資源交易和服務(wù)、效率和公平、活力和秩序，統(tǒng)籌行業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管、線上監(jiān)管和線下監(jiān)管、事前事中事后監(jiān)管，2006年，成立“湖北省招標(biāo)投標(biāo)工作管理委員會”；2013年，更名為“湖北省公共資源交易管理委員會”；2021年，完善省公共資源交易管理委員會，構(gòu)建了涵蓋省發(fā)改委、省住建廳等25家省直單位的成員廣泛、職責(zé)明確、任務(wù)清晰、機制健全、運行有序、協(xié)同高效的全省公共資源交易議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，有效解決了公共資源交易“九龍治水”、政出多門、各自為政的問題。

（二）監(jiān)管更加嚴(yán)格規(guī)范

圍繞構(gòu)建公共資源項目交易決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互分離又相互制約的體制機制，2006年，組建“湖北省招標(biāo)投標(biāo)工作管理委員會辦公室”；2007年，加掛“湖北省招投標(biāo)監(jiān)督管理局”牌子；2010年，將“省市縣三級招投標(biāo)綜合監(jiān)管全覆蓋”列入全省“十個全覆蓋”，在省市縣三級推動建立統(tǒng)一的綜合監(jiān)管機構(gòu)；2012年，更名為“湖北省公共資源交易管理委員會辦公室（湖北省公共資源交易監(jiān)督管理局）”；2018年，由省政府直屬事業(yè)單位調(diào)整為省政府直屬機構(gòu)，作為管委會辦公室承擔(dān)具體工作，負(fù)責(zé)全省公共資源交易的綜合監(jiān)督管理，指導(dǎo)協(xié)調(diào)全省公共資源交易工作，規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)全省統(tǒng)一平臺體系，建立聯(lián)動執(zhí)法工作機制，組織開展監(jiān)督檢查等，有效解決了公共資源交易內(nèi)部運行、同體監(jiān)督、監(jiān)管乏力等突出問題。

（三）市場更加統(tǒng)一開放

圍繞構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的公共資源交易統(tǒng)一大市場，2003年，成立湖北省綜合招投標(biāo)中心，率先進(jìn)行招投標(biāo)統(tǒng)一市場建設(shè)的探索實踐；2008年，湖北省建設(shè)工程招投標(biāo)交易管理中心整建制并入湖北省綜合招投標(biāo)中心；2012年，更名為“湖北省公共資源交易中心”；2020年，省公共資源交易中心與省政府采購中心、省基本藥物采購中心職責(zé)整合，重新設(shè)立省公共資源交易中心，負(fù)責(zé)公共資源交易服務(wù)，解決了公共資源交易行業(yè)門檻、地區(qū)封鎖、市場割裂的問題，推進(jìn)市場從分散到集中、交易從線下到線上、信息從隱蔽到公開，實現(xiàn)要素價格市場決定、流動自由有序、配置高效公平，全省統(tǒng)一大市場不斷完善、有序大市場鞏固提升、高效大市場活力增強。

二、湖北公共資源交易綜合監(jiān)管存在的問題

（一）綜合監(jiān)管法規(guī)支撐不足

在國家層面，涉及公共資源交易的法律法規(guī)主要包括《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)及各部委行政規(guī)章，這些法律法規(guī)都沒有對公共資源交易綜合監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容作出明確的規(guī)定。在湖北僅有一部《湖北省公共資源招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理條例》作為開展公共資源招標(biāo)、投標(biāo)、監(jiān)督綜合執(zhí)法工作的法律依據(jù)。在國家和省級層面缺乏公共資源交易綜合監(jiān)管的法律法規(guī)，這是制約湖北公共資源交易綜合監(jiān)管體制機制改革、制約各項工作有序開展的重大障礙。

（二）綜合監(jiān)管機構(gòu)和交易中心的關(guān)系不順

“管辦分離”后，綜合監(jiān)管機構(gòu)和交易中心同為正廳級單位，職能優(yōu)化協(xié)同需要探索完善，對平臺的監(jiān)管內(nèi)容和方式需要明確。

（三）基層綜合監(jiān)管力量薄弱

機構(gòu)改革后，市縣綜合監(jiān)管機構(gòu)是在政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理局加掛的牌子，專職工作人員少，全省大部分市州局只有1-2個科室，縣級只有1-2名工作人員，且大多是其他部門轉(zhuǎn)崗過來，專業(yè)能力和水平不能滿足公共資源交易監(jiān)管實際工作需要。

（四）市場治理急需加強

隨著市場競爭日趨激烈，串通投標(biāo)、弄虛作假時有發(fā)生，出借資質(zhì)、以他人名義投標(biāo)現(xiàn)象普遍，市場潛規(guī)則、“標(biāo)販子”更加專業(yè)、更加隱蔽，行政干預(yù)交易活動時有曝光，違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、分包在各類工程項目中不同程度存在，部分市場參與者誠信缺失、法治觀念淡薄，妨礙市場公平競爭，市場治理急需加強。

（五）“一網(wǎng)交易”有待深化

各領(lǐng)域全流程電子化程度不一，各地交易系統(tǒng)開發(fā)商不同，系統(tǒng)互聯(lián)互通、統(tǒng)一制度規(guī)則、共享數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量有待提高。

三、深化湖北公共資源交易綜合監(jiān)管體制機制改革的思路

（一）深化改革，完善機制

增強和拓展公共資源交易管理委員會功能，推進(jìn)協(xié)作配合更加高效，構(gòu)建各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合、齊抓共管的工作機制。進(jìn)一步推廣縣級綜合監(jiān)管、聯(lián)動執(zhí)法改革經(jīng)驗，形成力量聯(lián)席、信息聯(lián)通、檢查聯(lián)動、執(zhí)法聯(lián)辦、獎懲聯(lián)合“五聯(lián)”協(xié)同機制，打通公共資源交易行業(yè)部門、區(qū)域?qū)蛹壉趬?，有效整合?zhí)法力量，實現(xiàn)由力量弱化向凝聚合力轉(zhuǎn)變。堅持政策系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，加大制度規(guī)則清理整合力度，統(tǒng)籌行業(yè)部門做好立改廢釋工作，按照“應(yīng)減盡減、能統(tǒng)則統(tǒng)”的原則，圍繞公平競爭審查，破除所有制歧視、地域保護等不合理限制，統(tǒng)一制度規(guī)則，解決制度矛盾沖突、內(nèi)容重復(fù)問題。

發(fā)揮公共資源交易管理委員會辦公室綜合監(jiān)管優(yōu)勢。牽頭打造流程優(yōu)、機制活、效率高的公共資源交易營商環(huán)境。一是填補監(jiān)督真空地帶，提高監(jiān)管實效。針對公共資源交易因監(jiān)管分散、職能交叉造成的監(jiān)管缺位、錯位，好管的有人管，不好管的無人管，本部門、本系統(tǒng)的有人管，交叉的、多部門的無人管等問題，持續(xù)推進(jìn)綜合監(jiān)管體制改革，建立超脫于行業(yè)主管部門的獨立的、權(quán)威的綜合監(jiān)管機構(gòu)，實行綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、行政監(jiān)察、社會監(jiān)督“四位一體”的監(jiān)管模式，建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系。二是破除暗箱操作，提高反腐實效。針對公共資源交易領(lǐng)域權(quán)力尋租、利益輸送、暗箱操作問題普遍及腐敗問題嚴(yán)重的痼疾，打破行政部門集公共資源項目決策、投資、交易、建設(shè)、監(jiān)督為一體的內(nèi)部運行體制，發(fā)揮綜合監(jiān)管體制優(yōu)勢，破除行業(yè)部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”的問題，阻斷權(quán)力干預(yù)、暗箱操作的非法路徑，解決行業(yè)部門內(nèi)部運行、同體監(jiān)督的體制弊端，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制。在事前監(jiān)管方面，加強對應(yīng)招未招問題主動監(jiān)管；在事中監(jiān)管方面，對關(guān)鍵節(jié)點進(jìn)行預(yù)警；在事后監(jiān)管方面，實現(xiàn)“網(wǎng)上投訴、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上反饋、網(wǎng)上查詢”。三是聚合各類市場資源，提高共享實效。針對公共資源交易條塊分割、市場割裂，地方壁壘、地區(qū)封鎖和行業(yè)門檻、行政藩籬問題，由綜合監(jiān)管機構(gòu)牽頭負(fù)責(zé)平臺整合共享工作，推動疏通堵點，打破阻礙市場統(tǒng)一開放的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”。整合交易平臺，推進(jìn)全省專家資源共享；整合信用資源，推進(jìn)信用信息互聯(lián)互通、信用報告結(jié)果互認(rèn)，打破行業(yè)、區(qū)域的信用信息壁壘，對公共資源交易市場主體的信用狀況進(jìn)行動態(tài)管理。用好用活信用禮遇政策，實施正向激勵，健全信用修復(fù)機制，引導(dǎo)企業(yè)糾正失信行為、重塑企業(yè)信用，打造誠實守信的信用環(huán)境。

嚴(yán)格區(qū)分政府資源配置職能和監(jiān)管職能。破除公共資源市場化配置和自由流動的障礙，以統(tǒng)一大市場集聚資源、集中交易、促進(jìn)競爭。堅持應(yīng)進(jìn)必進(jìn)，構(gòu)建規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易平臺體系。認(rèn)真落實國家發(fā)改委“明確交易平臺服務(wù)職能定位，加強對交易平臺的監(jiān)管，確保交易平臺規(guī)范運行”要求，加強對公共資源交易平臺的監(jiān)管，推進(jìn)平臺運行規(guī)范化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。積極探索“管辦分離”條件下對平臺的監(jiān)管模式，明確監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式，按照分級、屬地原則監(jiān)督管理公共資源交易平臺；督促交易平臺建立嚴(yán)格的內(nèi)控機制，指導(dǎo)出臺公共資源交易平臺服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)，提高平臺服務(wù)質(zhì)量。

（二）制度創(chuàng)新，優(yōu)化環(huán)境

深入貫徹習(xí)近平法治思想，創(chuàng)新制度供給，針對公共資源交易領(lǐng)域?qū)徟马椃倍唷⒔灰琢鞒谭爆?、材料證明繁雜問題，圍繞解決“招投標(biāo)事項辦理難”，推動“高效辦成一件事”“高效管好一件事”，出臺持續(xù)優(yōu)化公共資源交易領(lǐng)域營商環(huán)境措施、容錯清單、工作指南、工作指引，結(jié)合“下基層、察民情、解民憂、暖民心”實踐活動，深入基層對政策措施落實情況和實施效果進(jìn)行評估。推進(jìn)減審批、減備案、減環(huán)節(jié)、減材料、減跑動、減時限，著眼打造審批少、流程優(yōu)、體制順、機制活、效率高、服務(wù)好的公共資源交易營商環(huán)境，為全國修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》及制定公共資源交易法規(guī)制度提供實踐經(jīng)驗。

（三）數(shù)字賦能，提高效能

一是促進(jìn)公共資源交易流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新和監(jiān)管服務(wù)能力提升，推進(jìn)全省“一網(wǎng)交易”。著力激活“數(shù)”的價值、拓展“網(wǎng)”的領(lǐng)域，打通治理“中梗阻”、搭建信息“高速路”。推進(jìn)服務(wù)模式轉(zhuǎn)型，完善省公共資源交易電子服務(wù)系統(tǒng)，推進(jìn)系統(tǒng)整合，促進(jìn)互聯(lián)互通，搭建“全省一網(wǎng)”。二是推進(jìn)交易模式轉(zhuǎn)型，完善電子交易系統(tǒng)，形成“省招投標(biāo)云平臺+市縣一體化平臺”的全覆蓋格局，實現(xiàn)全省依法招標(biāo)項目全流程電子化和“不見面”開標(biāo)。穩(wěn)步推進(jìn)政府投資項目遠(yuǎn)程異地評標(biāo)常態(tài)化。三是積極引導(dǎo)社會力量參與平臺服務(wù)供給，有序推進(jìn)社會化平臺納入全省統(tǒng)一的平臺體系。健全全省統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)市場主體庫，實現(xiàn)市場主體“一地注冊、全省通用”。推進(jìn)CA互認(rèn)工作，實現(xiàn)市場主體“一證通用”。四是推進(jìn)應(yīng)用電子營業(yè)執(zhí)照，探索推進(jìn)“一網(wǎng)通投”，推進(jìn)“企業(yè)多跑腿”向“數(shù)據(jù)多跑路”轉(zhuǎn)變，提高交易效率。五是開展地區(qū)競爭集中度、行業(yè)市場開放度、投訴舉報辦理度等分析，定期形成監(jiān)管分析報告，為交易監(jiān)管和政府決策提供參考。六是推進(jìn)監(jiān)管智能化，實現(xiàn)監(jiān)管“無事不擾”而又“無處不在”，形成覆蓋事前、事中、事后的全流程智慧監(jiān)管體系，推進(jìn)從人工監(jiān)管到依靠互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算實現(xiàn)“數(shù)據(jù)監(jiān)管”“主動監(jiān)管”“精準(zhǔn)監(jiān)管”，推動各部門從單打獨斗到協(xié)同監(jiān)管形成合力，提高監(jiān)管精準(zhǔn)性、有效性。開發(fā)大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，建立圍串標(biāo)群團檢測等分析模型，精準(zhǔn)識別和打擊“標(biāo)販子”的違法行為。