基層檢察機(jī)關(guān)提升民事檢察監(jiān)督質(zhì)效的探索

王焰明

摘 要：黨的二十大報(bào)告要求“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”。加強(qiáng)民事檢察監(jiān)督工作，不僅需要上級檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌與指導(dǎo)，更需要基層檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮托底和落實(shí)作用。進(jìn)入新時(shí)代，基層檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督工作取得長足進(jìn)步，但同時(shí)存在監(jiān)督寬度不夠、監(jiān)督力度不大、監(jiān)督機(jī)制不完善以及監(jiān)督成效不明顯等問題。浙江省慈溪市人民檢察院認(rèn)真落實(shí)黨的二十大精神要求，結(jié)合本地工作實(shí)際，通過創(chuàng)新“刑民一體”工作機(jī)制、深化數(shù)字檢察辦案模式、優(yōu)化檢察聽證、檢察和解等履職方式，多維度拓寬監(jiān)督線索、增強(qiáng)監(jiān)督力度、解決監(jiān)督堵點(diǎn)，著力提升民事檢察監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：民事檢察 監(jiān)督質(zhì)效 實(shí)踐探索

一、基層檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）民事檢察監(jiān)督數(shù)量提升，但監(jiān)督寬度有待拓展

進(jìn)入新時(shí)代，基層民事檢察在最高檢做強(qiáng)民事檢察的工作要求下，圍繞生效裁判監(jiān)督、審判程序違法和執(zhí)行活動監(jiān)督主責(zé)主業(yè)不斷加大監(jiān)督力度，辦案數(shù)量大幅上升，但與法院民事審判執(zhí)行案件總量相比仍較少。以慈溪市人民檢察院（以下簡稱“慈溪市院”）民事生效裁判監(jiān)督業(yè)務(wù)為例，2018年之前年均受理生效裁判監(jiān)督案件20余件，2019年之后年均受理70余件，案件總數(shù)與2018年之前相比翻倍增長，但2018年以來慈溪市法院年均審結(jié)民商事案件穩(wěn)定在16000件左右，慈溪市院受理民事生效裁判監(jiān)督案件數(shù)占法院同期審結(jié)數(shù)的比例均低于0.5%。此外，在監(jiān)督類型上，民間借貸糾紛、買賣合同糾紛等傳統(tǒng)訴訟領(lǐng)域案件較多，新類型、新領(lǐng)域案件相對較少。2019年至2022年，慈溪市院共受理民事生效裁判監(jiān)督案件280余件，其中借款合同糾紛案件180余件，占比約為65%。這與當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)活躍、商事案件數(shù)量大的司法現(xiàn)狀仍有一定差距。

（二）民事檢察監(jiān)督作用顯現(xiàn)，但監(jiān)督力度有待加強(qiáng)

近年來，全國范圍內(nèi)，民事檢察圍繞民事訴訟活動中的突出問題開展一系列監(jiān)督工作。如通過監(jiān)督與“套路貸”刑事案件相關(guān)聯(lián)的民事虛假訴訟，虛假訴訟高發(fā)多發(fā)的勢頭已得到有效遏制，民事訴訟環(huán)境煥然一新，監(jiān)督質(zhì)效明顯向好。2020年以來，慈溪市院圍繞審判執(zhí)行工作中的20余個(gè)違法點(diǎn)開展監(jiān)督，制發(fā)的檢察建議均收到法院有效回復(fù)，對規(guī)范民事審判執(zhí)行活動起到促進(jìn)作用，法院對監(jiān)督工作的認(rèn)同度也明顯提升。但是也要看到，監(jiān)督力度、監(jiān)督影響力仍然較小，大部分監(jiān)督活動集中在訴訟瑕疵性問題，淺表性監(jiān)督較多，對訴訟活動中的深層次違法問題，比如法官違法問題監(jiān)督較少。監(jiān)督工作中有糾偏、創(chuàng)新、進(jìn)步、引領(lǐng)價(jià)值的典型案例較少，還沒有完全發(fā)揮出監(jiān)督一件，促進(jìn)解決一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)地方、一個(gè)時(shí)期司法理念、政策導(dǎo)向問題的作用，監(jiān)督力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）民事檢察監(jiān)督能力改善，但監(jiān)督機(jī)制有待完善

相較內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革之前，民事檢察在內(nèi)部人員配備和內(nèi)外部協(xié)作配合機(jī)制方面有進(jìn)步，但也要看到基層民事檢察力量配備、梯隊(duì)建設(shè)不足，監(jiān)督能力與新形勢、新任務(wù)、新要求還不能完全適應(yīng)，不敢、不愿、不善監(jiān)督的問題依然存在。從內(nèi)部人員配備來看，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，仍然有一些基層檢察院未能實(shí)現(xiàn)民事檢察部門機(jī)構(gòu)單列，甚至沒有專門從事民事檢察工作的員額檢察官。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，刑事檢察、民事檢察、行政檢察與公益訴訟檢察融合發(fā)展程度尚待提升。在檢察機(jī)關(guān)外部，民事檢察與公安、法院、人民調(diào)解組織、勞動仲裁機(jī)關(guān)、市場監(jiān)督管理部門等均未形成常態(tài)化的協(xié)作配合機(jī)制。正是由于力量配制、內(nèi)外部協(xié)作配合機(jī)制不足，民事檢察監(jiān)督機(jī)制有待完善。

（四）民事檢察監(jiān)督成效凸顯，但監(jiān)督效果有待提升

近年來，基層檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹最高檢依法能動履職、以“我管”促“都管”的要求，堅(jiān)持精準(zhǔn)監(jiān)督，著力從個(gè)案辦理向類案監(jiān)督和系統(tǒng)治理延伸，積極發(fā)揮監(jiān)督促進(jìn)社會治理的作用，監(jiān)督成效已經(jīng)顯現(xiàn)。但人民群眾對檢察監(jiān)督的獲得感仍有待提升，主要表現(xiàn)在部分案件案結(jié)事不了，當(dāng)事人訴爭的合法權(quán)益沒有因?yàn)樯暾埫袷聶z察監(jiān)督而得到落實(shí)。2019年以來，慈溪市院圍繞虛假訴訟防范機(jī)制不健全、建筑工地用工登記制度不規(guī)范、城市房屋拆遷補(bǔ)助發(fā)放審查機(jī)制不完善等問題先后制發(fā)多份檢察建議，幫助相關(guān)部門完善機(jī)制，提升社會治理水平，獲得當(dāng)?shù)攸h委政府高度肯定，但支持起訴、公開聽證、實(shí)質(zhì)性化解矛盾等工作總體開展還不足，案件背后的社會治理風(fēng)險(xiǎn)仍需進(jìn)一步化解。

二、影響基層檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督質(zhì)效的原因

（一）監(jiān)督線索來源狹窄，影響監(jiān)督寬度

2012年民事訴訟法修訂后，除非生效裁判本身有違反國家利益和社會公共利益等特定情形，檢察機(jī)關(guān)對人民法院生效裁判的監(jiān)督需要以當(dāng)事人申請?jiān)賹彏榍疤?。民事審判程序監(jiān)督和執(zhí)行活動監(jiān)督也同樣堅(jiān)持用盡法院救濟(jì)程序原則，否則不符合檢察機(jī)關(guān)受理?xiàng)l件。受制于上述程序性規(guī)定，在兩審終審制訴訟框架下，當(dāng)事人到基層檢察機(jī)關(guān)申請民事檢察監(jiān)督的數(shù)量相對較少。監(jiān)督線索不充實(shí)，導(dǎo)致監(jiān)督的數(shù)量和監(jiān)督的類型都不能滿足新時(shí)代民事檢察的工作要求，影響基層民事檢察監(jiān)督的寬度。

（二）檢察融合不充分，影響監(jiān)督力度

目前，大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)的刑事檢察部門與民事檢察部門都是分開設(shè)置的，從刑事到民事的整體性思維、系統(tǒng)性應(yīng)對等思考相對不足，缺乏系統(tǒng)、全面審查案件的主動性，致使民事檢察不能與刑事檢察同頻共振，未能發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，不利于提升法律監(jiān)督工作的總體水平。涉民事訴訟刑事案件，比如虛假訴訟罪，拒不執(zhí)行判決裁定罪中往往存在民事訴訟監(jiān)督線索，刑民銜接不到位，導(dǎo)致部分監(jiān)督線索不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。刑事案件中的證據(jù)材料在民事訴訟監(jiān)督中同樣具有證據(jù)效力，刑民融合不充分，導(dǎo)致刑事證據(jù)對民事證據(jù)的補(bǔ)強(qiáng)作用發(fā)揮受限。另外，在社會治理上，民事案件暴露出的深層次問題往往涉及刑事犯罪，需要通過追究刑事責(zé)任的方式深化、固化治理成效。因此，檢察融合不充分，尤其是刑事檢察與民事檢察融合不充分，直接影響基層民事檢察監(jiān)督力度。

（三）監(jiān)督機(jī)制不完善，影響監(jiān)督效果

民事檢察監(jiān)督機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，監(jiān)督能力不足、協(xié)作配合機(jī)制不健全以及法律規(guī)定配套機(jī)制不完備。其中，影響基層民事檢察監(jiān)督效果的主要原因是監(jiān)督能力不足，突出表現(xiàn)在辦案模式上。民事檢察傳統(tǒng)的辦案模式是調(diào)卷閱卷書面審查，當(dāng)事人參與程度有限。員額制改革以后，員額檢察官個(gè)體辦案的職責(zé)要求提高，“坐堂式”審查既不利于全面有效查明案件事實(shí)，又不利于準(zhǔn)確適用法律，更不利于民事檢察監(jiān)督效能提升。在基層檢察機(jī)關(guān)民事檢察官專業(yè)素能尚待提升的情況下，傳統(tǒng)辦案模式已無法滿足新時(shí)代法治要求，亟需通過多元化調(diào)查核實(shí)手段，改變“坐堂式”審查模式的固有缺陷。

（四）能動履職不徹底，缺少監(jiān)督溫度

民事檢察監(jiān)督權(quán)以民事審判執(zhí)行活動為監(jiān)督對象，監(jiān)督的是民事審判執(zhí)行活動的合法性，不直接調(diào)整訴爭利益，而當(dāng)事人通過民事訴訟活動的直接目的是解決實(shí)實(shí)在在的利益糾紛，民事檢察監(jiān)督本身與訴訟當(dāng)事人的訴求存在目標(biāo)落差。近年來，部分基層檢察機(jī)關(guān)民事檢察實(shí)踐中確實(shí)還存在就案辦案的問題，檢察建議發(fā)出后，跟蹤、協(xié)調(diào)、落實(shí)的力度不夠，當(dāng)事人“贏到面子沒贏到里子”，矛盾糾紛未徹底化解的現(xiàn)象仍存在?；鶎訖z察機(jī)關(guān)案多人少，工作任務(wù)繁重，要在民事檢察監(jiān)督中兼顧好依法辦案與化解矛盾、依法辦案與能動履職的關(guān)系，壓力較大。能動履職不徹底，人民群眾獲得感不強(qiáng)是影響基層民事檢察監(jiān)督溫度的主要原因。

三、提升基層民事檢察監(jiān)督質(zhì)效的探索

提升民事檢察監(jiān)督質(zhì)效總體上要以黨的二十大精神為指引，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，認(rèn)真落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中提出的精準(zhǔn)開展民事訴訟監(jiān)督的工作要求，回應(yīng)新時(shí)代人民群眾對美好生活的更高需求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的更高要求，努力把工作往前推進(jìn)一步，往深做實(shí)一分，引領(lǐng)法治，促進(jìn)治理。［1］基層檢察機(jī)關(guān)要不斷創(chuàng)新民事檢察工作方法，優(yōu)化履職方式，著力破解制約民事檢察監(jiān)督質(zhì)效提升的瓶頸問題。慈溪市院立足本地實(shí)際，從以下四個(gè)方面優(yōu)化履職方式，尋求破解提升基層檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督質(zhì)效難題。

（一）深耕數(shù)字檢察辦案模式，拓展民事檢察監(jiān)督寬度

數(shù)字檢察讓檢察機(jī)關(guān)不再局限于個(gè)案審查、卷宗審查、人工審查，通過數(shù)字賦能，最大程度激發(fā)了數(shù)據(jù)對檢察監(jiān)督的疊加、倍增作用，讓監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)難、工作碎片化、質(zhì)效不突出等瓶頸問題有了新的破解之道，賦予了檢察機(jī)關(guān)依法能動履職全新的方式和手段。慈溪市院是浙江省較早開展數(shù)字化辦案工作的基層檢察院，近年來探索出了一條符合本地實(shí)際的民事檢察數(shù)字化工作模式，即“場景應(yīng)用小切口，數(shù)據(jù)利用求極致，簡潔實(shí)用低成本，循序漸進(jìn)大作為”。慈溪市院研發(fā)的“刑民一體”虛假訴訟線索篩查系統(tǒng)，通過建立本地民事裁判文書數(shù)據(jù)庫和刑事判決書文庫，標(biāo)記刑事判決書涉虛假訴訟特征與民事判決書分析比對，2020年以來已發(fā)現(xiàn)虛假訴訟監(jiān)督線索110余條，成案100余件，監(jiān)督精準(zhǔn)度高達(dá)95%。［2］2021年，慈溪市院又將該系統(tǒng)升級應(yīng)用到審判程序和執(zhí)行活動監(jiān)督上，實(shí)現(xiàn)了民事訴訟監(jiān)督三大業(yè)務(wù)板塊全覆蓋。

（二）創(chuàng)新“刑民一體”辦案機(jī)制，加強(qiáng)民事檢察監(jiān)督力度

“四大檢察”融合發(fā)展是檢察機(jī)關(guān)結(jié)合工作實(shí)際，適應(yīng)新形勢，應(yīng)對新變化，運(yùn)用新思維，尋求新辦法，破解新問題、實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)的具體實(shí)踐。加強(qiáng)民事檢察工作，既要發(fā)揮民事檢察本身獨(dú)特作用，又要跳出民事檢察看民事檢察，從檢察機(jī)關(guān)總體法律監(jiān)督職能中發(fā)揮監(jiān)督合力，尤其是要積極推進(jìn)刑民互動，發(fā)揮好刑事檢察對提升民事檢察的監(jiān)督質(zhì)效的助力作用。刑事檢察和民事檢察在法律監(jiān)督屬性上具有共通性，功能作用上具有維護(hù)公平正義的共同性，內(nèi)容上也具有交叉共融性。在虛假訴訟罪、拒不執(zhí)行判決裁定罪等涉民事訴訟刑事案件中，刑事案件本身來源于民事糾紛，保護(hù)的也是民事訴訟秩序和司法權(quán)威，民事法律與刑事法律深度融合。2020年，慈溪市院在浙江省率先創(chuàng)新推出“刑民一體”工作機(jī)制，通過內(nèi)部職能調(diào)整，將涉民事訴訟刑事案件的辦案權(quán)限整合至民事檢察部門，實(shí)現(xiàn)了刑事檢察與民事檢察良性互補(bǔ)。民事檢察部門在辦理涉民事訴訟刑事案件的同時(shí)，能夠發(fā)揮出刑事案件辦理對民事檢察的促進(jìn)作用。比如慈溪市院2021年辦理的吳某某與鄭某某虛假訴訟一案，在辦理刑事案件過程中發(fā)現(xiàn)吳某某同時(shí)期同類型的民間借貸糾紛民事訴訟案件中還存在著其它虛假訴訟的情形并且已經(jīng)法院作出生效裁判，并案處理后查實(shí)另外四起虛假訴訟事實(shí)。

（三）推廣檢察聽證辦案方式，優(yōu)化民事檢察辦案模式

黨的二十大報(bào)告指出，“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。”［3］公正高效權(quán)威的社會主義司法制度不僅需要橫向上政法各部門之間各司其職、相互配合、相互制約的體制機(jī)制，也需要縱向上具體落實(shí)司法職能更有效的舉措，具體到解決民事檢察監(jiān)督能力不強(qiáng)問題，檢察聽證就是一劑良藥。檢察聽證以“開庭審理”的方式審查案件，當(dāng)場開示證據(jù)，兩造充分辯論，有利于全面查清案件事實(shí)。具備專業(yè)素養(yǎng)的聽證員參與聽證，有利于準(zhǔn)確適用法律。聽證以公開促公正，有利于增強(qiáng)民事檢察監(jiān)督的公信力。近年來，慈溪市院在民事訴訟監(jiān)督辦案中，堅(jiān)持應(yīng)聽盡聽原則，優(yōu)化細(xì)化了民事檢察聽證規(guī)則，注意聽證員的選聘，聽證場所和設(shè)備的完善，聽證工作發(fā)揮出明顯的辦案輔助作用。如慈溪市院辦理的勞某洲與勞某筠相鄰糾紛案件［4］，因30年前母親所立的分家書引發(fā)相鄰權(quán)糾紛，雙方先后提起了3起行政訴訟和5起民事訴訟，矛盾不斷激化，疙瘩一結(jié)近10年。通過召開聽證會，聽證員充分發(fā)表意見，耐心地釋法說理，法理與情理的感召使兄妹冰釋前嫌，多年信訪積案得以案結(jié)事了。［5］

（四）發(fā)揮檢察和解制度功能，使民事檢察監(jiān)督有溫度

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。”［6］面對新時(shí)代新要求，檢察機(jī)關(guān)除了依法履行好法律監(jiān)督職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督工作中努力化解矛盾糾紛。民事檢察和解制度的主要功能就是化解矛盾，將矛盾糾紛化解貫穿于監(jiān)督辦案始終，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督與解決糾紛的雙重職能，是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新發(fā)展，也是對檢察履職“從政治上看”的生動詮釋。［7］浙江省是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的誕生地，近年來慈溪市院在民事檢察工作中重視發(fā)揮民事檢察和解制度化解矛盾的功能，堅(jiān)持“能調(diào)則調(diào)”的原則，將矛盾糾紛化解貫穿于監(jiān)督辦案始終，力促案結(jié)事了人和。2020年以來，慈溪市院在執(zhí)行活動監(jiān)督過程中，始終將當(dāng)事人的生效裁判能否得到實(shí)際履行擺在突出位置，通過積極開展檢察和解，促使被執(zhí)行人履行執(zhí)行款近2000萬元。

*浙江省慈溪市人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［315300］

［1］ 參見《以依法能動履職守護(hù)美好生活? 開啟新時(shí)代檢察事業(yè)發(fā)展新篇章》，人民網(wǎng)http：//society.people.com.cn/n1/2022/0307/c1008-32368311.html，最后訪問日期：2022年11月20日。

［2］ 參見沈麗群：《優(yōu)化履職方式 提高民事檢察監(jiān)督質(zhì)效》，《檢察日報(bào)》2022年4月27日。

［3］ 習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《求是》2022 年第 21 期。

［4］? 參見浙江省慈溪市人民法院民事判決書，（2018）浙0282民初14412號。

［5］? 參見蔡俊杰、王郁聰：《一塊空地，堵了兄妹倆近十年》，《檢察日報(bào)》2021年11月28日。

［6］ 同前注［3］ 。

［7］ 參見楊波、滕艷軍：《民事檢察和解：實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督與社會治理同頻共振》，《檢察日報(bào)》2022年5月18日。