農(nóng)村國(guó)土資源檔案管理策略研究

[摘 要]文章以江蘇省為例，探討基層農(nóng)村基層國(guó)土資源檔案管理及應(yīng)用的特點(diǎn)，以及管理應(yīng)用實(shí)踐措施，以促進(jìn)基層農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作效率和檔案應(yīng)用社會(huì)效率的提高。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；國(guó)土資源；檔案管理

國(guó)土資源登記檔案，指的是自然資源管理相關(guān)部門在開展國(guó)土資源管理工作過(guò)程中形成的有重要價(jià)值的圖片、聲音、影像、文字等多形式信息記錄。農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理，在基層自然資源管理工作過(guò)程中，扮演著極為重要的角色。農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理，與農(nóng)村其他自然資源管理工作相比較，具有較高的技術(shù)性和專業(yè)性，并且集體土地檔案量大等特性。農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作與廣大基層人民群眾的利益息息相關(guān)，有關(guān)工作人員在落實(shí)工作過(guò)程中，也面臨著極大的挑戰(zhàn)。江蘇省近些年基層農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作取得了一定成效[1]。

一、農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的重要性與特點(diǎn)

（一）農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的重要性

基層農(nóng)村國(guó)土資源登記工作在開展過(guò)程中，既承擔(dān)了大量的自然資源管理業(yè)務(wù)工作，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村自然資源信息資料及一線檔案的積存?；鶎愚r(nóng)村國(guó)土資源登記工作所取得的資料，是廣大基層自然資源管理工作人員的勞動(dòng)結(jié)晶，同時(shí)也是農(nóng)村國(guó)土資源管理工作的重要成果。農(nóng)村國(guó)土資源檔案能夠通過(guò)行政與法律的手段，對(duì)農(nóng)村國(guó)土資源的權(quán)屬和使用進(jìn)行科學(xué)化管理，且在開展管理工作的實(shí)踐過(guò)程中，會(huì)形成一定數(shù)量的農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案、違法處理材料等，上述資料均能夠促使農(nóng)村國(guó)土資源管理愈發(fā)規(guī)范化。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平得到了顯著提升，但農(nóng)村建設(shè)與耕地紅線的矛盾也愈發(fā)突出。農(nóng)村國(guó)土資源糾紛發(fā)生的概率較高，而妥善解決農(nóng)村國(guó)土資源糾紛過(guò)程中的依據(jù)，就是原始的檔案記錄?，F(xiàn)實(shí)生活中，在當(dāng)事人拒絕配合的情況下，若想判斷占地建設(shè)過(guò)程中是否存在違法現(xiàn)象，相關(guān)工作人員可通過(guò)查閱農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案，而形成正確的判定結(jié)論。由此可見，在維護(hù)農(nóng)村基層群眾合法利益過(guò)程中，農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案發(fā)揮著尤為重要的作用。農(nóng)村國(guó)土資源檔案可以作為產(chǎn)權(quán)糾紛及土地違法使用處理過(guò)程中的法律憑證及理論依據(jù)，對(duì)促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有積極意義。除此之外，農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作也是一項(xiàng)技術(shù)資源，能夠?qū)r(nóng)村國(guó)土資源實(shí)際管理工作起到一定的輔助作用。因此，自然資源部門應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作的重要性進(jìn)行充分認(rèn)知，并在實(shí)際工作過(guò)程中加以重視。從宏觀及長(zhǎng)遠(yuǎn)看，基層農(nóng)村國(guó)土資源檔案數(shù)據(jù)信息資料，能夠?yàn)榛鶎愚r(nóng)村國(guó)土資源長(zhǎng)期保持最佳使用狀態(tài)，提供充分支持。

（二）農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案特點(diǎn)

農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案，在本質(zhì)上是自然資源登記制度的一種體現(xiàn)。農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的形成，需要相關(guān)管理部門依照我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)明確記錄農(nóng)村國(guó)土資源的地理位置、面積、權(quán)屬、用途等信息，并附上有關(guān)的圖紙材料。農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案與其他檔案相比較具有以下特點(diǎn)：

1.集體所有性質(zhì)

從面積上看，農(nóng)村國(guó)土資源的權(quán)屬類型主要是集體所有。農(nóng)村土地（包括城郊），除少量國(guó)有或已被合法征收外，都?xì)w集體所有。這里所指集體，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及村和村民小組等性質(zhì)類同的農(nóng)村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)農(nóng)村土地具有所有權(quán)?；鶎愚r(nóng)村地區(qū)國(guó)土資源的集體所有性質(zhì)占比最多，意味著其在流轉(zhuǎn)以及基本使用方面有明確的約束條件?；鶎愚r(nóng)村集體所有性質(zhì)國(guó)土資源的實(shí)際使用權(quán)所有人，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)條文和政策文件規(guī)定，實(shí)施具體使用行為和流轉(zhuǎn)控制行為。

2.不可移動(dòng)性

農(nóng)村國(guó)土資源可被劃分到不動(dòng)產(chǎn)的范疇?；诓粍?dòng)產(chǎn)的特性，國(guó)土資源無(wú)法進(jìn)行隨意挪動(dòng)與搬運(yùn)。農(nóng)村國(guó)土資源權(quán)屬的客體與主體會(huì)在檔案中被記錄。農(nóng)村國(guó)土資源所有人應(yīng)在法定范圍內(nèi)行使農(nóng)村國(guó)土資源自主權(quán)。

3.公正性

在開展農(nóng)村國(guó)土資源檔案登記過(guò)程中，需由申請(qǐng)人出示具有明確意思表達(dá)的書面申請(qǐng)，且經(jīng)辦人也需聯(lián)合簽字，而后申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向農(nóng)村國(guó)土資源管理有關(guān)部門提出申請(qǐng)，在經(jīng)由鎮(zhèn)自然資源管理規(guī)劃所實(shí)際測(cè)量與調(diào)查后公示結(jié)果，同時(shí)附審核結(jié)果。

4.區(qū)域性

農(nóng)村國(guó)土資源使用權(quán)屬登記主要涵蓋兩個(gè)層面的內(nèi)容，即相鄰農(nóng)村國(guó)土資源之間的關(guān)系，以及農(nóng)村國(guó)土資源的歸屬權(quán)。農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案是在國(guó)土資源管理部門落實(shí)工作過(guò)程中逐步形成的，且相關(guān)部門會(huì)依據(jù)不同區(qū)域的編碼裝訂有關(guān)資料與檔案。

5.政策性

農(nóng)村國(guó)土資源是人類賴以生存與發(fā)展的根基。農(nóng)村國(guó)土資源檔案是相關(guān)自然資源管理工作人員，依照我國(guó)法律法規(guī)將有關(guān)國(guó)土資源政策在工作過(guò)程中實(shí)際應(yīng)用的成果，這也是國(guó)土資源政策在農(nóng)村國(guó)土資源管理工作過(guò)程中的實(shí)際表現(xiàn)。

6.可變性

部分農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案會(huì)隨著農(nóng)村國(guó)土資源實(shí)際權(quán)屬、用途的變化產(chǎn)生內(nèi)容上的變更。如若未及時(shí)變更這些國(guó)土資源登記檔案，則會(huì)導(dǎo)致國(guó)土資源資料喪失原有的用途與價(jià)值[2]。

二、規(guī)范農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作的具體策略

（一）建立健全農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案歸檔制度

現(xiàn)實(shí)性強(qiáng)、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)、數(shù)量大、形式多是農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的特點(diǎn)。與此同時(shí)，農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案也有著較高的查詢率與利用率。因此，隨時(shí)歸檔對(duì)于提升農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作效率，具有至關(guān)重要的意義。盡快將農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案歸檔能夠更好地、主動(dòng)積極地避免檔案零亂、丟失現(xiàn)象，同時(shí)也能夠有效保持農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案歸檔的及時(shí)性，為需要查詢、使用農(nóng)村國(guó)土資源檔案的人員提供更多便捷。而針對(duì)農(nóng)村國(guó)土資源大調(diào)查過(guò)程中形成的多種類別的其他地籍檔案，工作人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)工作的展開情況，在工作結(jié)束后，再將檔案移交入庫(kù)，全方位確保業(yè)務(wù)檔案的系統(tǒng)性與完整性。

（二）積極規(guī)范農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作流程

基層農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作在落實(shí)過(guò)程中，會(huì)受到多重因素的限制，如管理程序、人工、技術(shù)、信息、資金等?；鶎愚r(nóng)村國(guó)土資源登記管理工作在推進(jìn)過(guò)程中，由于不能使用先進(jìn)的管理方法、設(shè)備及技術(shù)手段，會(huì)出現(xiàn)一定的局限性。在現(xiàn)階段農(nóng)村國(guó)土資源檔案工作管理過(guò)程中，檔案室工作人員發(fā)揮著不可或缺的作用，因此，與充分利用先進(jìn)科技手段的檔案館比較，農(nóng)村國(guó)土資源檔案管理工作質(zhì)量的提升速度比較緩慢。規(guī)范農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作流程，對(duì)于提升農(nóng)村國(guó)土資源檔案管理工作質(zhì)量具有積極意義。農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案中，會(huì)涉及許多需要人工完成的任務(wù)，如編寫備注、查詢登記等。相關(guān)工作人員需在完成上述工作后，才可將檔案入庫(kù)并歸置在正確的位置上。在管理農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案時(shí)，相關(guān)工作人員需要系統(tǒng)地對(duì)各類檔案進(jìn)行區(qū)劃，如以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣市為單位或根據(jù)區(qū)域的劃分，分類整理國(guó)土資源檔案。針對(duì)權(quán)屬確定的卷宗，需根據(jù)國(guó)土資源的來(lái)源、所有權(quán)性質(zhì)及位置，確定其編號(hào)及分類，而后再將檔案及查找目錄的相關(guān)信息，錄入到自然資源管理信息系統(tǒng)中進(jìn)行登記。在電腦輸入信息的過(guò)程中，相關(guān)工作人員需要以檔案的實(shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行備注。如若農(nóng)村國(guó)土資源存在變更現(xiàn)象，則相關(guān)工作人員需要注明農(nóng)村國(guó)土資源于哪年哪月發(fā)生變更，若農(nóng)村國(guó)土資源存在注銷現(xiàn)象，則需注明該農(nóng)村國(guó)土資源在何時(shí)轉(zhuǎn)給何人。在利用農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的過(guò)程中，針對(duì)已經(jīng)確定權(quán)屬的農(nóng)村國(guó)土資源，只要發(fā)生確權(quán)，均可在信息管理系統(tǒng)中進(jìn)行搜索，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)該農(nóng)村國(guó)土資源所有權(quán)是否發(fā)生變更或發(fā)生何種變更的詳細(xì)了解。通過(guò)這樣的方式，能夠迅速了解所需要的農(nóng)村國(guó)土資源登記情況，大幅提高了農(nóng)村國(guó)土資源管理的工作效率。在傳統(tǒng)人工保存農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理情況下，變更后的檔案與原有檔案只能夠保存在不同的區(qū)域。但在應(yīng)用電子信息技術(shù)后，變更后的檔案與原有檔案可實(shí)現(xiàn)合并，只需進(jìn)行分層管理即可。在農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理過(guò)程中，運(yùn)用信息管理技術(shù)，既堅(jiān)持了變更與初始檔案分卷保存的準(zhǔn)則，同時(shí)又為初始與變更檔案的調(diào)取提供了便利[3]。

（三）積極落實(shí)農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案公開查詢制度

《農(nóng)村國(guó)土資源登記資料查詢公開辦法》的出臺(tái)，賦予了廣大人民群眾對(duì)公開農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案資料的查詢權(quán)利。公開查詢農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的方式，能夠彰顯我國(guó)農(nóng)村國(guó)土資源登記管理工作的公信力。經(jīng)過(guò)大量的實(shí)踐調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，查詢農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的方式多種多樣，既包括查看農(nóng)村國(guó)土資源檔案原件、出具檔案復(fù)印件，也包括檔案查詢等。農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的公開查詢，為社會(huì)各界提供了極大的幫助，同時(shí)也便利了律師事務(wù)所等單位的工作。

（四）加大對(duì)農(nóng)村國(guó)土資源相關(guān)法規(guī)及土地檔案應(yīng)用的宣傳力度

在公眾使用與查詢農(nóng)村國(guó)土資源檔案登記資料的實(shí)踐中，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極利用有利時(shí)機(jī)，宣傳有關(guān)農(nóng)村國(guó)土資源法規(guī)及土地檔案的應(yīng)用知識(shí)，加深公眾對(duì)農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的認(rèn)知程度。在實(shí)踐過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)，大部分前來(lái)查詢農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的群眾，普遍是因?yàn)閲?guó)土資源權(quán)屬不夠明確，國(guó)土資源界限不清楚或者是因不動(dòng)產(chǎn)鄰里之間發(fā)生糾紛的情況，還存在一部分群眾是因不動(dòng)產(chǎn)證丟失而來(lái)查詢檔案。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，檔案室工作人員可將農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案相關(guān)資料提供給群眾進(jìn)行查詢。但由于大部分群眾對(duì)農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的閱讀方法不甚了解，查詢過(guò)程中需要工作人員依照農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案記載的相關(guān)內(nèi)容詳細(xì)向查閱者解讀。例如宗土地面積、位置、用途、權(quán)屬、四界、附近鄰居的簽字等。在這一過(guò)程中，相關(guān)工作人員還需使查閱者知曉一旦國(guó)土資源登記載入檔案，則具有法律憑證的效用，且農(nóng)村國(guó)土資源使用權(quán)也受到法律的保護(hù)，即便國(guó)土資源所有者丟失國(guó)土資源權(quán)屬證件，還可憑國(guó)土資源檔案證明其國(guó)土資源歸屬權(quán)。國(guó)土資源檔案管理工作人員的詳細(xì)解讀，能夠有效地為查閱者消除疑問(wèn)。在與檔案查閱者溝通的過(guò)程中，相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)積極向其普及有關(guān)農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理的知識(shí)，使其更加深入地了解農(nóng)村國(guó)土資源檔案基本內(nèi)容，幫助人們樹立農(nóng)村國(guó)土資源登記權(quán)屬及檔案法定憑證意識(shí)，使其充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的必要性。而在反復(fù)溝通的過(guò)程中，農(nóng)村國(guó)土資源所有者能夠?qū)r(nóng)村國(guó)土資源登記管理工作更加重視，提高對(duì)相關(guān)工作人員的配合度[4]。

（五）積極編制農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案資料專題匯編

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源和規(guī)劃所檔案部門在工作過(guò)程中可對(duì)農(nóng)村國(guó)土資源登記資料專題匯編展開專門的編制。通過(guò)此種方式，能夠使得農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案資料更專業(yè)地服務(wù)于地方人民群眾。上述工作的開展還能夠?qū)Ρ緟^(qū)域國(guó)有農(nóng)村國(guó)土資源的儲(chǔ)存、城區(qū)規(guī)劃、拆遷居民的補(bǔ)償、園區(qū)建設(shè)提供更好的服務(wù)，為本地區(qū)的社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)水平的提升起到推動(dòng)作用。例如，當(dāng)一個(gè)鎮(zhèn)需要開展城鎮(zhèn)擴(kuò)建開發(fā)工作或者進(jìn)行招商引資工作時(shí)，為了項(xiàng)目能夠有序推進(jìn)，則需要本鎮(zhèn)的國(guó)土資源部門予以配合。此時(shí)，自然資源檔案工作人員可依照建設(shè)單位的需求對(duì)其所需要的用地登記的檔案資料進(jìn)行查找，收集并整理各個(gè)相關(guān)國(guó)土資源的面積、位置及用途，然后進(jìn)行國(guó)土資源信息的專題匯編編制，為有關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)作出決策及集體土地的征用提供強(qiáng)有力的參考。

（六）探索農(nóng)村國(guó)土資源檔案的更多應(yīng)用服務(wù)場(chǎng)景

經(jīng)過(guò)大量調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案在更多方面均有著適合的使用場(chǎng)景，需要相關(guān)檔案部門不斷探索創(chuàng)新。農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案除為公眾提供參考與查閱外，還能夠?yàn)榧?zhèn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提供一定的借鑒。例如，當(dāng)集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)需要開展土地征用與回收工作時(shí)，依托農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案能夠明確知曉項(xiàng)目地塊的來(lái)源、權(quán)屬性質(zhì)、變更或征用時(shí)間等相關(guān)信息，為城鎮(zhèn)規(guī)劃研究論證的開展提供明確依據(jù)。又如，在清查農(nóng)村違法用地的過(guò)程中，只要清查用地歸屬權(quán)及使用面積就能知曉國(guó)土資源使用用途是否合規(guī)以及用地面積是否超過(guò)規(guī)定面積。農(nóng)村國(guó)土資源檔案管理工作在這一過(guò)程中為農(nóng)村違法用地的監(jiān)察提供了科學(xué)的依據(jù)。再如在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中，雖然土地權(quán)屬無(wú)需改變，但可以參考相關(guān)檔案規(guī)劃土地流轉(zhuǎn)方案。此外，向農(nóng)村國(guó)土資源所有者發(fā)放國(guó)土資源登記證能夠使其明確知曉土地鄰宗邊界演變的情況，有效規(guī)避土地權(quán)屬邊界糾紛問(wèn)題，極大地減少鎮(zhèn)村國(guó)土資源管理部門人員的工作量，提高了農(nóng)村國(guó)土資源管理的工作效率[5]。

結(jié)束語(yǔ)

在自然資源管理工作過(guò)程中，農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作，發(fā)揮著極為顯著的作用。為了從根本上提高我國(guó)自然資源的規(guī)劃管理水平，各級(jí)自然資源與規(guī)劃管理部門，應(yīng)當(dāng)對(duì)基層農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作予以高度重視。江蘇農(nóng)村國(guó)土資源管理部門，近些年在農(nóng)村國(guó)土資源檔案管理工作過(guò)程中，通過(guò)落實(shí)農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案公開查詢服務(wù)、加大對(duì)農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案的宣傳力度、編制農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案資料專題匯編、探索農(nóng)村國(guó)土資源檔案更多應(yīng)用服務(wù)場(chǎng)景等措施，不斷提高農(nóng)村國(guó)土資源檔案管理水平。在日后的工作過(guò)程中，相關(guān)部門仍需對(duì)基層農(nóng)村國(guó)土資源登記檔案管理工作加以完善，通過(guò)不斷探索、創(chuàng)新的基層國(guó)土資源檔案管理服務(wù)，使其能夠?yàn)楸镜貐^(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。

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作者簡(jiǎn)介：李文（1968— ），女，漢族，陜西安康人， 安康學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院實(shí)驗(yàn)教學(xué)中心，高級(jí)實(shí)驗(yàn)師，本科。研究方向：管理學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：陜西省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地（項(xiàng)目編號(hào)：20JZ006）；陜西省科技廳軟科學(xué)研究計(jì)劃（項(xiàng)目編號(hào)：2023-CX-RKX-058）。