鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的困境及優(yōu)化路徑研究

劉子晴 劉宇軒 姜嘉怡

我國已如期完成全國范圍內(nèi)脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)與任務(wù)，徹底解決了貧困人口在絕對貧困上的問題。由于脫貧效果與脫貧質(zhì)量受多方面因素的影響，扶貧產(chǎn)業(yè)在短期內(nèi)還難以實(shí)現(xiàn)長久穩(wěn)定的發(fā)展，加之自然災(zāi)害、疫情、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等諸多影響，潛在的致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)因子，在一定程度上阻礙了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的前進(jìn)步伐。因此，有必要探索消解鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果中致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)因子影響的有效途徑，進(jìn)而促進(jìn)鞏固拓展脫貧成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

一、我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央開創(chuàng)性地提出和實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，組織動(dòng)員全黨全社會(huì)力量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。截至2020 年，我國實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899 萬農(nóng)村貧困人口的全部脫貧，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利。

1.脫貧人口生活水平顯著提高

全面實(shí)現(xiàn)"兩不愁三保障"，脫貧群眾不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入，從2013 的6079 元增長到2020年的12588 元，年均增長11.6%，增長持續(xù)快于全國農(nóng)村，增速比全國農(nóng)村高2.3 個(gè)百分點(diǎn)。貧困人口受教育的機(jī)會(huì)顯著增多、水平持續(xù)提高，農(nóng)村貧困家庭子女義務(wù)教育階段輟學(xué)問題實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)清零，2020 年貧困縣九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到94.8%。

2.脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力明顯增強(qiáng)

每個(gè)脫貧縣都打造了2～3 個(gè)特色鮮明、帶動(dòng)面廣的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)加快發(fā)展，累計(jì)建成15.6 萬座初加工設(shè)施、5 萬多個(gè)產(chǎn)地冷藏保鮮設(shè)施，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率達(dá)到了70.6%，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)營業(yè)收入近25 萬億元。鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，建設(shè)了一批休閑農(nóng)業(yè)精品景點(diǎn)，全國休閑農(nóng)莊、觀光農(nóng)園、農(nóng)家樂等達(dá)30 多萬家，年?duì)I業(yè)收入超過7000 億元。鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，各類涉農(nóng)電商超3 萬家，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額2 萬多億元，農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額4200 多億元，打造了一批鄉(xiāng)字號、土字號品牌。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展?jié)u成趨勢，大力推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，累計(jì)創(chuàng)建140 個(gè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、250 個(gè)國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、1300 多個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、3600 多個(gè)"一村一品"示范村鎮(zhèn)，打造了一批鄉(xiāng)土特色鮮明、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出、質(zhì)量效益較高的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地。農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)日漸活躍，全國建設(shè)2200 多個(gè)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)和孵化實(shí)訓(xùn)基地，累計(jì)有1120 萬人返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，平均每個(gè)主體帶動(dòng)6～7 人穩(wěn)定就業(yè)、15～20人靈活就業(yè)?！?十四五"農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出，到2025 年，培育家庭農(nóng)場主、農(nóng)民合作社理事長等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶頭人10 萬人，輻射帶動(dòng)500 萬新型生產(chǎn)經(jīng)營主體負(fù)責(zé)人發(fā)展壯大；返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員超過1500 萬人，其中農(nóng)村創(chuàng)業(yè)帶頭人100 萬人。

3.脫貧地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善

截至2020 年底，全國貧困地區(qū)新改建公路110 萬公里、新增鐵路里程3.5 萬公里，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村全部通硬化路、通客車、通郵路；貧困地區(qū)農(nóng)網(wǎng)供電可靠率達(dá)到99%，大電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)貧困村通動(dòng)力電比例達(dá)到100%，貧困村通光纖和4G 比例均超過98%，行路難、用電難、通信難等問題得到歷史性解決。截至2021 年底，全國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超過70%。其中，東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)等有基礎(chǔ)、有條件的地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超過90%。全國范圍內(nèi)農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行收運(yùn)處理的自然村比例穩(wěn)定保持在90%以上。

4.特殊困難群體生存發(fā)展權(quán)利有效保障

貧困婦女生存發(fā)展?fàn)顩r顯著改善。堅(jiān)持男女平等基本國策，將婦女作為重點(diǎn)扶貧對象，實(shí)現(xiàn)脫貧的近1 億貧困人口中婦女約占一半。困境兒童關(guān)愛水平明顯提高。實(shí)施《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020 年）》《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014-2020 年）》，對兒童教育和健康實(shí)施全過程保障和干預(yù)。

二、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果

黨和國家高度重視鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。盡管我國在脫貧攻堅(jiān)中取得了重大成就，但鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)依然艱巨，因?yàn)槊撠毠?jiān)具有“攻堅(jiān)”性質(zhì)，而貧困問題又具有復(fù)雜性和多變性。這恰恰是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果所面臨的挑戰(zhàn)。

1.預(yù)防脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，脫貧人口的返貧風(fēng)險(xiǎn)主要來自于政策、地理環(huán)境及個(gè)人等因素。一是城鄉(xiāng)二元體制的影響。目前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，基本公共服務(wù)覆蓋不均較為嚴(yán)重，城鄉(xiāng)區(qū)域在居住、就業(yè)、社會(huì)保障、教育、文化、醫(yī)療等方面差距明顯。這些勢必加大提高農(nóng)村低收入人口發(fā)展能力的難度。二是地理環(huán)境的影響。區(qū)位條件、自然資源稟賦、資源開發(fā)情況等成為一些脫貧地區(qū)返貧的潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素。我國一些老少邊窮地區(qū)位置偏僻、資源匱乏、生態(tài)脆弱，多處于地區(qū)發(fā)展末梢，受周圍經(jīng)濟(jì)中心的輻射帶動(dòng)作用偏弱，這些地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還有待進(jìn)一步提升。三是脫貧人口內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，過度依賴社會(huì)救助與福利政策，“等靠要”心理較嚴(yán)重。

2.提高扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力

扶貧產(chǎn)業(yè)是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的關(guān)鍵支撐，但因產(chǎn)業(yè)扶貧是由政府主導(dǎo)，目標(biāo)具有短期性，致使扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不足。其主要表現(xiàn)為：（1）脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過度依賴于特殊扶持政策，致使扶貧產(chǎn)業(yè)市場化程度不高、內(nèi)生發(fā)展能力不足?，F(xiàn)有扶貧產(chǎn)業(yè)是政府通過對資源配置的特殊干預(yù)而催生出來的。面對現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，扶貧產(chǎn)業(yè)在提升資本、人才、技術(shù)等要素的市場化吸納能力方面，都將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。（2）產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化與產(chǎn)出過剩嚴(yán)重，創(chuàng)新能力與科技應(yīng)用水平明顯不足。在扶貧產(chǎn)業(yè)培育過程中，各級政府并未密切結(jié)合地域資源與人文資源的特殊性，也沒有立足于當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r，以至于一些扶貧產(chǎn)業(yè)盲目跟風(fēng)，最終出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、市場萎靡等現(xiàn)象。此外，扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新能力不足，無法充分轉(zhuǎn)化和應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技技術(shù)，致使科技助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用未能得到充分發(fā)揮。（3）脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)就業(yè)穩(wěn)定性不足、崗位吸引力與帶動(dòng)能力均偏弱。而且，脫貧地區(qū)村莊空心化現(xiàn)象、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力嚴(yán)重老齡化日趨嚴(yán)重；脫貧人口不愿脫貧甚至爭當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象普遍存在；產(chǎn)業(yè)技術(shù)人員和經(jīng)營管理人才稀缺。

3.鞏固鄉(xiāng)村衛(wèi)生健康扶貧成效

鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)是緩解和阻斷脫貧農(nóng)戶、邊緣農(nóng)戶因病返貧致貧的基礎(chǔ)防線，但目前相關(guān)服務(wù)扶貧成效不足的問題仍比較突出，主要體現(xiàn)在：（1）鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平低，村醫(yī)隊(duì)伍呈老齡化趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員缺乏，縣以下醫(yī)療設(shè)備嚴(yán)重不足，農(nóng)民看病難、看病貴問題愈加嚴(yán)重。（2）鄉(xiāng)村醫(yī)療人才激勵(lì)機(jī)制尚未建立，健康鄉(xiāng)村的內(nèi)在活力也未激發(fā)。（3）重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面存在明顯不足。

4.重視脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村基層治理

鄉(xiāng)村基層組織是防止脫貧地區(qū)返貧的基礎(chǔ)保障。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理問題主要表現(xiàn)為：（1）脫貧村莊缺乏帶頭人的長效選育機(jī)制，對駐村第一書記、駐村工作隊(duì)等外援式工作支持機(jī)制高度依賴；（2）鄉(xiāng)村基層治理資源相對匱乏，組織能力薄弱、治理轉(zhuǎn)型緩慢，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足；（3）鄉(xiāng)村基層缺乏動(dòng)態(tài)掌握幫扶信息手段，無法及時(shí)動(dòng)態(tài)協(xié)同幫扶資源，造成村莊內(nèi)部新的不平衡。

三、優(yōu)化脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展路徑建議

1.采取多樣化的傳播方式

農(nóng)村居民對致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)的了解程度關(guān)系到脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固拓展成效。因此，農(nóng)村致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)的宣傳方式應(yīng)當(dāng)針對不同的群體屬性，采取多樣化的傳播方式，提高農(nóng)村居民致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)的防范意識。對于長期留在農(nóng)村的多數(shù)老年人群體，由地方專職人員通過進(jìn)村召開脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固拓展政策宣講大會(huì)的方式介紹脫貧攻堅(jiān)成果，同時(shí)針對受教育水平較低、出行能力不便的老年人進(jìn)行入戶講解，保證每位農(nóng)村老年人了解致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)；對于外出務(wù)工而非長期留在農(nóng)村的青年人而言，利用線上講解視頻或公眾號傳播脫貧攻堅(jiān)成果政策，加深年輕人對致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識。同時(shí)進(jìn)一步提高地方政府在防控致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)性，以增強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展成效的持續(xù)性與普及性。

2.拓寬資金來源渠道

扶貧財(cái)產(chǎn)依托于地方財(cái)政的支持，同時(shí)也受制于地方財(cái)政的影響。因此，除地方財(cái)產(chǎn)的主要支持渠道外，還應(yīng)積極拓寬其他的來源渠道。中央財(cái)政對地方因救助擴(kuò)圍、價(jià)格補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)機(jī)制調(diào)整而增加的支出，給予一定比例的資金補(bǔ)助。通過中央政府在扶貧產(chǎn)業(yè)上對地方政府的財(cái)政支持，有效協(xié)調(diào)地方財(cái)政的不足弊端；此外，地方政府加強(qiáng)與地方企業(yè)、社會(huì)組織的協(xié)調(diào)合作，引入企業(yè)、組織的經(jīng)濟(jì)幫助，將資金用于加強(qiáng)對貧困地區(qū)勞動(dòng)者職業(yè)技能與素養(yǎng)的培訓(xùn)，使其獲得其他途徑的財(cái)產(chǎn)性收入，同時(shí)也加強(qiáng)政府與企業(yè)、組織間的聯(lián)系，將更多的資助資金投入到提升貧困地產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)力的實(shí)踐中。

3.建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫

因農(nóng)村居民收入渠道多樣，非正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)收入、子女給予等收入無法得到精準(zhǔn)核實(shí)，致使家庭收入難以核定。實(shí)踐中，農(nóng)村居民隱瞞收入問題較為普遍，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人口的大量頻繁流動(dòng)，家庭成員的收入狀況更加難以準(zhǔn)確掌握。雖然有些地區(qū)建立了農(nóng)村扶貧對象數(shù)據(jù)平臺，但這些數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)仍有極大的完善空間，一些平臺部分頁面數(shù)據(jù)沒有及時(shí)更新，不利于扶貧相關(guān)工作人員工作的開展，以致出現(xiàn)一系列認(rèn)識上的偏差。因此，亟須建立統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)扶貧數(shù)據(jù)庫，對農(nóng)村扶貧對象數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，來解決各地區(qū)農(nóng)村扶貧對象數(shù)據(jù)平臺建設(shè)步調(diào)不一致、數(shù)據(jù)不及時(shí)更新等問題。基于統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)扶貧數(shù)據(jù)庫，以建立動(dòng)態(tài)的進(jìn)入退出機(jī)制。此外，在動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，根據(jù)扶貧地區(qū)及其群體的實(shí)際需求，采取多樣化的扶貧方式，提高貧困地區(qū)居民返貧風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

4.科技助力，強(qiáng)化扶貧產(chǎn)業(yè)科技推廣與服務(wù)力度

建議加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化，拓展科技輸入扶貧產(chǎn)業(yè)的渠道，加大扶貧產(chǎn)業(yè)技術(shù)攻關(guān)支持力度，增強(qiáng)扶貧產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展；健全扶貧產(chǎn)業(yè)技術(shù)顧問制度，組建優(yōu)勢特色專家技術(shù)服務(wù)團(tuán)隊(duì)；改進(jìn)農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)方式，注重培育高素質(zhì)農(nóng)民，對農(nóng)村黨員與村干部開展農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)，把農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)融入農(nóng)村基層黨建工作，強(qiáng)化扶貧產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的智力支持；搭建區(qū)域性扶貧產(chǎn)業(yè)技術(shù)網(wǎng)絡(luò)交流與咨詢平臺，推動(dòng)科技人員與生產(chǎn)者間的互動(dòng)；重點(diǎn)培育關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)性服務(wù)組織，開展技術(shù)指導(dǎo)、托管服務(wù)等工作，解決小農(nóng)戶科技應(yīng)用能力差的問題。