房產(chǎn)稅改革方案設(shè)計
——以合肥市居民住房為例

文/徐成

一、引言

黨的十八大報告指出：“必須深化收入分配制度改革，加快健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制?！?019年3月，十三屆全國人大二次會議明確提出穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法。2020年5月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布實施的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》指出，要加快建立現(xiàn)代財稅制度，穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法?？梢姡康禺a(chǎn)稅改革已勢在必行。如何通過設(shè)計科學合理的房地產(chǎn)稅制度，在不使得居民稅負過重的前提下增加地方財政收入，是當前的重要課題。

房子是人民安居樂業(yè)的基本保障。房價上漲與否是人民群眾最關(guān)心的問題。近些年由于“炒房團”的涌入、房地產(chǎn)開發(fā)商的推動、市場供需結(jié)構(gòu)的不合理等因素導(dǎo)致房價居高不下，市場上存在大量的空置住房，嚴重破壞了房地產(chǎn)市場的資源配置，從而拉大貧富差距，進而引發(fā)社會危機。因此，社會各界人士對于國家通過稅收這一行之有效的手段來管控房價的呼聲很高。但我國目前適用的房產(chǎn)稅始于1986年，其對個人住房免征房產(chǎn)稅。目前看來，這項稅收政策具有一定的滯后性，不符合我國的國情。目前我國房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)出重流轉(zhuǎn)、輕保有的局面與這項稅收政策息息相關(guān)，不利于土地資源集約利用。

早期人們在探討房產(chǎn)稅改革時，經(jīng)歷了物業(yè)稅改革、房產(chǎn)稅改革、房地產(chǎn)稅改革等改革思路，這種漸進式改革與我國財稅改革思路基本相符。基于房產(chǎn)稅改革的背景，本文將進一步探討個人住房房產(chǎn)稅開征的最佳方案，并運用模擬個人住房房產(chǎn)稅改革之后的測算數(shù)據(jù)對合肥市財政收入及居民稅收負擔進行統(tǒng)計分析，最終提出房產(chǎn)稅改革的相關(guān)建議。

二、文獻梳理

（一）國內(nèi)學者有關(guān)研究概述

王文甫、劉亞玲（2020）利用CHFS數(shù)據(jù)庫，采用不同的稅率模擬測算了首套房免稅、人均房產(chǎn)價值減免征稅、家庭面積減免征稅和個人面積減半征稅四種房地產(chǎn)稅征稅方案，研究發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)稅制改革有助于增加地方財政收入和縮小家庭貧富差距。李成瑞（2017）對房產(chǎn)稅制改革的九個場景進行了分類分析，認為應(yīng)提高房產(chǎn)稅的稅率，一方面可保證地方政府財政缺口問題得到有效的緩解，另一方面又能夠確保在長時間內(nèi)持續(xù)提高地方財政收入。胡怡建、范婭楠（2016）認為，應(yīng)發(fā)揮房地產(chǎn)功能，形成以籌集地方財政收入為主、調(diào)節(jié)收入分配和經(jīng)濟為輔的“一主兩輔”模式，同時逐步推進、慢慢擴大稅基：征收初期在納稅人選擇上可以先企業(yè)再個人，在征稅范圍上可以先城市再農(nóng)村，在征稅對象上可以先增量房再存量房。劉尚希（2018）認為，考慮到個人住房房地產(chǎn)稅的功能定位，開征個人住房房地產(chǎn)稅應(yīng)具備調(diào)節(jié)住房資源配置、縮小貧富差距等功能，應(yīng)該按照希望達到的效果來設(shè)計個人住房房地產(chǎn)稅，所以個人住房房地產(chǎn)稅不是針對全民征收的國民稅，而是具備調(diào)節(jié)功能的調(diào)節(jié)稅。

（二）國外學者有關(guān)研究概述

國外學者從穩(wěn)定房價的角度對美國、韓國現(xiàn)行的財產(chǎn)稅制度進行分析，建議對房產(chǎn)持有人特別是多重住房所有人和其他房地產(chǎn)持有人加強持有稅征收，并將財產(chǎn)稅稅率轉(zhuǎn)化為單一稅率，在評估房地產(chǎn)價值時，以公平的市場價格為依據(jù)，但是每年不再單獨評估每個房地產(chǎn)的價格，而是根據(jù)不動產(chǎn)的購置額收取財產(chǎn)稅。有學者研究了一些常見偏見及其對財產(chǎn)稅征收的影響，分析了非正規(guī)性對財產(chǎn)稅征收的影響，解釋非正規(guī)土地占用現(xiàn)象，并分析了課征財產(chǎn)稅利弊，進一步闡述開征財產(chǎn)稅可能會打破惡性循環(huán)，探究了開征財產(chǎn)稅對土地以及土地出讓金的影響，概述了可能采取的其他稅收處理方法，最后提出了實施更有效的財產(chǎn)稅政策面臨的挑戰(zhàn)。還有學者主要分析了兩種房地產(chǎn)價值評估方法——市場價值法和稅收標準價值，發(fā)現(xiàn)無論一國或者一地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況如何，都應(yīng)該保持一定的評估比率。

（三）國內(nèi)外文獻總結(jié)評價

通過梳理國內(nèi)外有關(guān)文獻，可以發(fā)現(xiàn)目前絕大多數(shù)學者都是利用第三方數(shù)據(jù)庫，通過定量分析，得出房產(chǎn)稅改革可以增加地方財政收入這一結(jié)論，卻忽略了居民的稅收負擔。本文的創(chuàng)新之處在于考慮地方實際情況，設(shè)計出幾種可能推行的方案，根據(jù)合肥市統(tǒng)計局公布的《統(tǒng)計年鑒》，驗證房產(chǎn)稅改革對地方財政收入及稅收收入的影響，然后測算幾種方案的稅負率是否超出了居民的可承受范圍，盡可能模擬出改革后的真實狀況，有助于改革方案的推行，可以為其他相同規(guī)模的城市提供借鑒?？紤]短期內(nèi)的現(xiàn)實原因，和目前的主流學者一樣，本文房產(chǎn)稅改革方案針對的是合肥市城鎮(zhèn)居民。

三、合肥市房產(chǎn)稅以及地方財政收支發(fā)展狀況

（一）合肥市主要稅收比重構(gòu)成

由圖1可知，合肥市稅收收入中，直接稅的占比要大于間接稅。隨著2016年“營改增”政策的推行，以營業(yè)稅為主體的地方稅種逐漸被增值稅取代。增值稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、契稅在合肥市稅收收入中占比較大，房產(chǎn)稅在地方收入中占比較小，因為房產(chǎn)稅相較于其他小稅種來說，稅基較為廣泛，稅源較為穩(wěn)定，對其進行改革是完全必要且可行的。

圖1 2011—2020年合肥市主要稅收比重構(gòu)成

（二）合肥市與房產(chǎn)相關(guān)的稅收收入情況

圖2是合肥市目前與房產(chǎn)相關(guān)的各稅種在2011-2020年的征收情況。以圖2可以看出，在幾個稅種中，以交易環(huán)節(jié)征收為主的契稅和土地增值稅最多，其中契稅占比最大，土地增值稅約為房產(chǎn)稅的兩倍，房產(chǎn)稅增長較為緩慢。

圖2 2011—2020年合肥市與房產(chǎn)有關(guān)稅收情況（單位：萬元）

（三）合肥市地方財政收支基本概況

圖3為合肥市地方財政在2011—2020年間的財政總收入和總支出。從圖3可以看出，合肥市地方財政收入的增長速度要慢于財政支出，地方財政缺口不斷擴大。不僅僅是合肥，其他絕大多數(shù)城市也是如此。近十年來，地方財政支出增長速度越來越快，導(dǎo)致地方政府的財政支出壓力與日俱增，已經(jīng)嚴重地制約了我國地方發(fā)展，不利于地方政府服務(wù)當?shù)孛裆?，地方政府財政短缺問題亟待解決。因此，可以考慮將房產(chǎn)稅作為地方財政收入的重要來源之一。

圖3 2011-2020年合肥市地方財政收支情況（單位：萬元）

四、房產(chǎn)稅改革方案設(shè)計——基于合肥市數(shù)據(jù)

（一）模式一：單一比例稅率

針對該模式的特點，分別設(shè)計了0.5%、0.8%和1.2%三種稅率。由于“商品房評估價值”數(shù)據(jù)的可得性較低，本文以“商品房平均銷售價格”替代。

測算公式為：房產(chǎn)稅應(yīng)納稅額=住宅房產(chǎn)的總價值×（1-扣除率①）×稅率=（人均住宅建筑面積×城鎮(zhèn)人口×住宅商品房平均銷售價格）×（1-30%）×稅率

模式一中，由表1和表2的模擬測算結(jié)果可以看出，房產(chǎn)稅稅率越高，房產(chǎn)稅稅收收入也越高，且無論稅率如何設(shè)置，個人住房保有環(huán)節(jié)稅收改革后，房產(chǎn)稅收入的規(guī)模相較于改革前均有較大幅度的提高。

表1 模式一中合肥市住宅房產(chǎn)稅收入模擬測算

表2 模式一中合肥市模擬測算住宅房產(chǎn)稅收入占財政收入和稅收收入的比重

根據(jù)上述數(shù)據(jù)，在模式一中，按0.5%稅率征收房產(chǎn)稅，可以提高地方財力水平，但仍然不足以彌補地方的財政缺口，房產(chǎn)稅收入在地方稅收收入中的占比仍然偏小，無法發(fā)揮房產(chǎn)稅作為地方主體稅種的作用。按1.2%稅率征收房產(chǎn)稅，稅率水平較為適中，改革后房產(chǎn)稅占地方稅收超過了1/3，能夠?qū)⒎慨a(chǎn)稅作為地方主體稅種的作用充分發(fā)揮出來，充分解決地方財政缺口問題。不過，此方案短期內(nèi)推行的可能性微乎其微，因為要考慮居民實際情況，不可能對全體居民住房保有環(huán)節(jié)征收一致的稅率，推行“一刀切”的政策，可能會引起居民的反感。

（二）模式二：差別比例稅率

此模式主要設(shè)置了兩個方案：方案A，首套房征收房產(chǎn)稅稅率為0.5%，二套及以上征收房產(chǎn)稅稅率為1%；方案B，首套房征收房產(chǎn)稅稅率為0.8%，二套及以上征收房產(chǎn)稅稅率為1.6%。

假設(shè)在合肥市存量房中，80%的家庭擁有一套住房，20%的家庭擁有二套及以上住房，其測算公式為：

首套房房產(chǎn)稅應(yīng)納稅額=存量房應(yīng)稅總價值×80%×（1-扣除率）×稅率=城鎮(zhèn)人口×人均住房建筑面積×住宅商品房平均銷售價格×80%×（1-扣除率）×稅率

第二套房房產(chǎn)稅應(yīng)納稅額=存量房應(yīng)稅總價值×20%×（1-扣除率）×稅率=城鎮(zhèn)人口×人均住房建筑面積×住宅商品房平均銷售價格×20%×（1-扣除率）×稅率

總應(yīng)納稅額=第一套房應(yīng)納稅額+第二套房應(yīng)納稅額

模式二中，由表3和表4的模擬測算可以看出，截至2020年，兩套方案的房產(chǎn)稅收入分別為162.17億元和259.48億元，與房產(chǎn)稅改革之前相比，分別增長了491.89%和847.06%，增收效果非常顯著。可見實行差別比例稅率對居民住房保有環(huán)節(jié)進行改革,也有極大的增加房產(chǎn)稅收入的效果。以2020年的房產(chǎn)數(shù)據(jù)為基數(shù)，方案A的房產(chǎn)稅在合肥市財政收入中的占比為18.07%，與房產(chǎn)稅改革之前相比，提高了14.48%；在合肥市稅收收入中，房產(chǎn)稅收入占比為22.99%，與房產(chǎn)稅改革之前相比，提高了18.19%，對財政缺口的彌補率約為33.57%。方案B所占合肥市財政收入的比重為26.08%，較改革之前的3.59%提高了22.49%；占合肥市稅收收入比重約為32.32%，較改革之前的4.80%提升了27.52%，對財政缺口的彌補率約為57.81%。

表3 模式二中合肥市住宅房產(chǎn)稅收入模擬測算

表4 模式二中合肥市模擬測算住宅房產(chǎn)稅收入占財政收入和稅收收入的比重

因此，模式二實施的差別比例稅率方案，尤其是方案B設(shè)置的較高稅率，改革后房產(chǎn)稅在地方稅收收入中占比較高，約占整體稅收收入的1/3，甚至超過了增值稅的征收金額，此模式下征收的房產(chǎn)稅能夠有效提高地方財政收入水平，房產(chǎn)稅能夠充分發(fā)揮其作為地方主體稅種的作用，并且對居民的第一套房和第二套房實行差別化稅率，有助于打擊“炒房團”，緩解房價居高不下的問題。

（三）模式三：與人均免征面積相結(jié)合的比例稅率

此模式下分別按照26平方米、27平方米和28平方米的人均住房面積免征房產(chǎn)稅，超過免征面積的部分，將按照單一比例稅率征收房產(chǎn)稅。此模式，主要設(shè)計了0.8%和1.6%這兩種參考稅率。

其測算公式為：房產(chǎn)稅應(yīng)納稅額=（人均住宅建筑面積-人均免稅面積）×城鎮(zhèn)人口數(shù)×住宅商品房平均銷售價格×（1-30%）×稅率

模式三中，由表5和表6的模擬測算可以看出：當稅率水平保持不變時，房產(chǎn)稅稅收收入會隨著免稅面積的增加而減少；當免稅面積保持不變時，房產(chǎn)稅稅收收入會隨著稅率的增加而增加。

表5 模式三中合肥市住宅房產(chǎn)稅收入模擬測算

表6 模式三中合肥市模擬測算住宅房產(chǎn)稅收入占財政收入和稅收收入的比重

從2020年測算房產(chǎn)稅收入占比情況數(shù)據(jù)可知，若采用最小免稅面積26平方米，設(shè)置1.6%的房產(chǎn)稅稅率，在合肥市地方財政收入和稅收收入中房產(chǎn)稅收入的占比僅為13.04%和16.87%，與房產(chǎn)稅改革之前相比，分別提高了9.45%和12.07%。總體上來看，設(shè)置免稅面積模式給地方財政收入帶來的增收效果較前兩種方案要弱一些。若要推行此模式，需要進一步減少免稅面積并提高稅率，才能達到前兩種方案的征收效果，不過稅率過重會引起居民的反感，不利于政策的推行。

（四）三種模式下居民稅收負擔比較分析

房產(chǎn)稅的開征，在增加地方財政收入的同時，應(yīng)兼顧居民的稅收負擔，所征稅收最大值不能超過居民的人均剩余，即人均總收入減去人均總支出，其中人均總收入包括可支配收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入等，人均總支出包括消費性支出、納稅支出、社會保障支出等。由表7的數(shù)據(jù)可以看出近六年來合肥市居民的家庭剩余比例平均值為26.81%，總體呈上升趨勢，人民的獲得感不斷增強。當家庭剩余全部用于繳納房產(chǎn)稅時，個人所得稅負率的最大值不能超過人均剩余比例26.81%，當然，在初期開征房產(chǎn)稅時還需要考慮許多偶然因素，因此，20%左右的的個人所得稅負率是合肥市居民所能承擔的最大稅收負擔。

表7 合肥市居民的人均剩余分析

房產(chǎn)稅是對擁有房屋所有權(quán)的居民所征收的一種稅收，其稅收負擔屬于微觀稅負，本文所提出的居民稅收負擔是指相對稅負，用個人所得負擔率作為其衡量稅負的指標，即：個人所得稅負率＝人均房產(chǎn)稅稅額／人均總收入。居民的個人所得稅負率不能超過人均剩余占人均總收入的比例。

五、研究結(jié)論與建議對策

（一）研究結(jié)論

從以上三種模式可以看出，若采用模式一的1.2%稅率或模式二的B方案，房產(chǎn)稅占地方稅收收入可達到30%以上，能夠顯著增加地方財政收入，隨著未來房產(chǎn)稅稅基的進一步擴大，房產(chǎn)稅完全可以成為地方稅的主體稅種。結(jié)合居民納稅能力來看，改革初期推行全覆蓋1.2%稅率的可能性微乎其微，因為既要考慮房產(chǎn)稅對地方財政收入的增收效果，又要考慮居民的納稅能力，避免因稅負過重引起居民的反感，從而引發(fā)一系列社會問題，造成公共資源的不必要浪費。相較于第一種方案，后面兩種方案顯得較為溫和，有利于政策的推行，因此，短期內(nèi)可以推行第三種模式，避免超出居民的納稅能力，但從長遠來看，應(yīng)逐漸向模式二的B方案過渡，如此方能充分發(fā)揮房產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種的作用。

（二）建議對策

1.給予地方政府一定的稅收自主權(quán)。房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的相關(guān)稅費名義上是作為地方稅種進行管理的，但實質(zhì)上，稅收的立法權(quán)、解釋權(quán)均牢牢掌握在中央政府手中，地方政府作為制度實施者，擁有的權(quán)力微乎其微。不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，對稅收補償?shù)囊笠泊笙鄰酵ィ虼耍瑖以谥贫ǘ愂照邥r應(yīng)當下放一些權(quán)力給地方，地方可以根據(jù)本地區(qū)房地產(chǎn)發(fā)展態(tài)勢、財政赤字情況、居民的稅負承受能力等情況，制定相應(yīng)的稅收制度，將房產(chǎn)稅的地方稅主體地位凸顯出來，以更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟的發(fā)展。

2.完善房地產(chǎn)價值評估體系。目前，我國的評估制度相對落后，房地產(chǎn)稅制比較成熟的發(fā)達國家都有一套比較成熟的評估體系與之匹配運行。由于目前無法獲得準確專業(yè)的房地產(chǎn)評估價值，故本文采用了參照房地產(chǎn)市場價格獲得的評估值來確定稅基，其實這與真正的房地產(chǎn)價值是存在偏差的。為了最大程度根據(jù)地理位置、房產(chǎn)的新舊程度、交通便利程度等因素確定房產(chǎn)的價值，發(fā)達國家定期對征稅房產(chǎn)進行價值評估，將面積、地理位置、朝向、新舊程度、周邊基礎(chǔ)設(shè)施水平等因素進行綜合考慮，我國也應(yīng)該學習這種做法。

3.盡快實現(xiàn)房地產(chǎn)稅立法。目前我國的房地產(chǎn)稅相關(guān)法律依據(jù)的是1986年的暫行條例，法律級次低，法律權(quán)威性弱，與我國經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的地方日益突出。房地產(chǎn)稅的立法是有效發(fā)揮房地產(chǎn)稅籌集財政收入職能的前提，只有將房地產(chǎn)稅以法的形式固定下來，才能提高房地產(chǎn)稅收制度的遵從度，更好地發(fā)揮房地產(chǎn)稅的作用。因此，只有從法律層面確定房地產(chǎn)稅的地位，完善我國的稅制體系，房地產(chǎn)稅的功能才有實現(xiàn)的可能。

4.建立違法處理機制。房地產(chǎn)稅改革計劃涉及多個環(huán)節(jié)，很容易出現(xiàn)偷漏稅的行為，因此，有必要建立違法處理機制，堅決打擊偷漏稅行為。納稅人遲遲不繳納稅款的，可以采取加收滯納金、罰款甚至扣押等處罰措施。另外，可以將個體行為與誠信檔案掛鉤，將非法行為記入誠信檔案中，定期在媒體、報刊或者網(wǎng)站上將欠稅情況和信息向社會公布。如果在一定時間內(nèi)仍未繳納稅款，則除了征收罰款和進行強制性處罰外，還可將欠稅情況納入個人信用管理體系。如果個人信用不好，可能會在貸款、出入境、任職等方面受到限制，從而使守信者獲得便利。

注釋

①該扣除率為30%，是借鑒滬、渝試點方案的規(guī)定而設(shè)定。

②改革后地方財政收入=原地方財政收入-房產(chǎn)稅+改革后房產(chǎn)稅收入