地方政府債券納入地方國庫現(xiàn)金管理操作工具可行性探析

張鳴鸞

（中國人民銀行昆明中心支行，云南 昆明 650021）

當前我國財政資金運行呈現(xiàn)存量高企與債務(wù)高舉并存的特征，導(dǎo)致了財政效益損失和金融運行擾動，究其根源在于我國預(yù)算管理制度中錯配性因素?！兜胤絿鴰飕F(xiàn)金管理試點辦法》（財庫〔2014〕183號）規(guī)定，地方國庫現(xiàn)金管理投資工具只有商業(yè)銀行定期存款一種，并且期限在1年期以內(nèi)。在我國預(yù)算管理體制、機制在短期內(nèi)難以得到較大改變的情況下，將地方債納入地方國庫現(xiàn)金管理的操作工具，可以有效提高財政資金運行效益。

一、現(xiàn)狀：存量高企與債務(wù)高舉并存

（一）國庫庫存余額持續(xù)攀升

自國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國庫集中收付改革啟動以來，我國國庫庫存1持續(xù)攀升。2016年國庫庫存月度平均余額高達32,126.38億元，相當于2003年月度平均余額5,478.03億元的5.86倍；年均增速達14.58%。在國庫庫存持續(xù)增長的同時，波動性逐步增加，2016年內(nèi)極差值（最大值-最小值）達1.2587萬億元，是2003年的0.2865萬億元的4.39倍。國庫庫存月度標準差由2003年至2005年三年間的2077.89億元，上升為2014年至2016年三年間的4506.51億元，增長1.39倍。2013年起中央開始研究部署盤活財政存量資金工作，從清理各類結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、完善預(yù)算管理等多個方面推進盤活財政存量資金工作。但通過三年多的時間，國庫庫存始終維持高位，2014-2016年國庫庫存月度平均余額分別為3.58萬億元、3.33萬億元、3.21萬億元；若加上國庫現(xiàn)金管理試點省份和未試點省份（自行）開展現(xiàn)金管理規(guī)模，以及撥往財政專戶和（類）融資平臺的資金規(guī)模，存量資金將不降反升，盤活存量資金整體效果并不理想。

（二）地方政府債務(wù)不斷走高

金融危機以來各地融資平臺公司迅猛增長，地方融資平臺的信貸額大增，地方債務(wù)問題凸顯。2015年12月，全國人大預(yù)算工作委員會調(diào)研報告表明，截至2014年末，我國地方政府負有償還責任的債務(wù)15.4萬億元，負有擔保責任的債務(wù)3.1萬億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)5.5萬億元，合計約24萬億元。2015年中央啟動地方政府債券置換存量債務(wù)工作，計劃在三年時間內(nèi)置換15.4萬億存量債務(wù)；同時發(fā)行地方專項債券用于新增債務(wù)，2017將安排發(fā)行地方專項債券8000億元。根據(jù)預(yù)算法以及《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)〔2014〕43號，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債，除法律另有規(guī)定外，不能以其他任何方式舉借債務(wù)。地方政府債券發(fā)行成為常態(tài)化工作。截至2017年3月末，地方債余額達11.1萬億元?？梢灶A(yù)計，隨著地方債務(wù)管理的逐步規(guī)范化，地方政府債券發(fā)行將成為常態(tài)化的工作。

二、影響：效益損失與金融擾動

存量高企與債務(wù)高舉導(dǎo)致了一方面大量資金閑置趴在賬上“呼呼大睡”，另一方面很多民生項目和重點支出“嗷嗷待哺”，降低了財政資金配置效率和使用效益；同時巨額存量資金在央行國庫賬戶中流入流出以及債務(wù)發(fā)行將不可避免的對貨幣市場和運行債券市場造成沖擊，干擾金融市場的平穩(wěn)運行，增加貨幣政策操作難度。

（一）資金社會效益損失

一是抵消財政政策效果。財政存量資金高企，使財政支出的名義值和轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂枨蟮膶嶋H值之間出現(xiàn)差額，降低財政資金的使用效率，對沖了財政政策的效果。在當前增速換擋、公共需求不振和宏觀經(jīng)濟及物價下行壓力加大的背景下，這種緊縮作用不可小覷。二是增加財政支出負擔。從2016年地方債發(fā)行利率來看，公開發(fā)行的平均利率整體高于同期限國債收益率約13個基點；而存量資金在央行國庫賬戶中僅能獲得活期存款利息收入，從開展國庫現(xiàn)金管理試點地區(qū)運行情況來看，國庫現(xiàn)金管理采用定期存款的方式進行，其收益率為同期限定期存款利率上浮一定比例，債務(wù)利率與存量資金收益率兩者的間的差額在1%-3%之間，增加了債務(wù)支出。

（二）干擾宏觀金融運行

國庫庫存作為存放在中央銀行的負債項目，在國庫庫存減少時，將直接轉(zhuǎn)變成為基礎(chǔ)貨幣投放市場；反之，在政府存款增加時，將直接回籠基礎(chǔ)貨幣，起到收回流動性的作用。目前，我國國庫庫存占基礎(chǔ)貨幣的比重在10%至20%之間，國庫庫存已成為影響貨幣供應(yīng)量的重要因素，其波動對貨幣市場運行的沖擊不容忽視。2015年10月23日，人民銀行決定自10月24日起，下調(diào)金融機構(gòu)人民幣存貸款基準利率0.25個百分點，同時下調(diào)人民幣存款準備金率0.5個百分點，在央行有關(guān)負責人答記者問中，將10月份稅款集中入庫將相應(yīng)減少銀行體系流動性作為降低存款準備金率的一個重要原因。同時，政府債務(wù)發(fā)行、置換等操作將不可避免的對債券市場乃至貨幣市場造成沖擊，增加貨幣政策調(diào)控的難度。此外，高企的存量資金為地方政府通過財政資金的存放分配，影響商業(yè)銀行可貸資金的投向和運用提供了可能性，扭曲了商業(yè)銀行正常的資產(chǎn)配置行為，干擾了正常的金融運行秩序。

三、成因：預(yù)算管理中的錯配

財政存量資金主要包括三類：一是預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金，指當年支出預(yù)算已執(zhí)行但未完成，或因故未執(zhí)行，需在以后年度按原用途繼續(xù)使用的財政資金；二是預(yù)算凈結(jié)余資金，指完成年度支出預(yù)算后的凈結(jié)余資金和項目終結(jié)后的凈結(jié)余資金；三是計提基金類資金，包括計提的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準備金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金等。其產(chǎn)生的根源在于我國預(yù)算管理中錯配的制度性因素。具體來看，主要有以下制度性因素：

（一）技術(shù)性錯配

一是滿足日常支出需要。由于國庫資金收入和支出在時間上的不同步，收支“時間差”導(dǎo)致的資金結(jié)余。為了滿足日常的國庫支出，國庫會在任意一個時點保持凈現(xiàn)金流，否則就可能隨時出現(xiàn)國庫透支。二是滿足預(yù)備支出需要。出于“以豐補歉，以盈填虧”的需要，根據(jù)相關(guān)預(yù)算管理規(guī)定，財政部門計提了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、償債準備金等資金，用于平衡各年度預(yù)算執(zhí)行的收支缺口，調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額以及及時償還到期債務(wù)等用途。但在過去幾年內(nèi)我國各級政府預(yù)算連年超收情況下，部分地區(qū)計提的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金由于連續(xù)滾存，規(guī)模過大，成為超收存量資金的蓄水池。技術(shù)上錯配導(dǎo)致一定數(shù)額的沉淀資金，是普遍存在的一種正常的客觀現(xiàn)象。

（二）結(jié)構(gòu)性錯配

一是預(yù)算編制科學(xué)性不足。各級財政部門仍廣泛采用基數(shù)增長法進行預(yù)算編制，一些預(yù)算單位傾向于多編預(yù)算、留有余地，加上目前預(yù)算多數(shù)編至“類、款”層次，難以細化，由于信息不對稱等客觀現(xiàn)實，預(yù)算審批對預(yù)算合理性難于衡量把控，導(dǎo)致了資金閑置。二是預(yù)算執(zhí)行約束性不強。當前預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行在一定程度上形成“兩張皮”，約束機制還不到位，績效預(yù)算推進未達預(yù)期。特別是項目預(yù)算執(zhí)行較慢，執(zhí)行效率不高，一些部門和地方重資金爭取輕預(yù)算執(zhí)行和資金績效，項目進度低于資金撥付進度情況屢見不鮮，致使資金閑置。三是預(yù)算安排統(tǒng)籌性不夠。公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算中部分專項用途的收入不能統(tǒng)籌安排使用，特別是政府性基金預(yù)算采取“以收定支、?？顚Ｓ谩钡念A(yù)算管理方式，導(dǎo)致“苦樂不均”，有的領(lǐng)域和項目缺錢，有的則“花不掉”。上述因素存在于整個預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，是結(jié)構(gòu)性的錯配，大量的預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金和預(yù)算結(jié)余類資金由此產(chǎn)生，資金在較長時間內(nèi)閑置。

（三）管理性錯配

一是時間不一致。在我國財政分權(quán)體制下，地方大量事權(quán)履行需借助上級轉(zhuǎn)移支付支持，而由于轉(zhuǎn)移支付自上而下逐層下達，分配層級多、鏈條長，導(dǎo)致資金時效性差，客觀上造成轉(zhuǎn)移支付資金在基層結(jié)轉(zhuǎn)。二是責任不一致。由于資金分配主體與預(yù)算執(zhí)行主體不一致，轉(zhuǎn)移支付資金用途與基層支出需求易脫節(jié)，部分轉(zhuǎn)移支付資金須由本級政府進行資金配套，在基層財力不足的情況下，資金整體難以及時撥付，形成結(jié)轉(zhuǎn)。上述存量資金是由于我國各級政府間事權(quán)和財權(quán)劃分不一致導(dǎo)致的政府間預(yù)算管理職能錯配而形成的，在當前厘清各級政府事權(quán)和財權(quán)劃分是一項長期的工作任務(wù)，因此此類資金閑置的問題在較長時間內(nèi)將存在。

四、設(shè)想：地方債作為地方國庫現(xiàn)金管理的投融資工具

根據(jù)西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗,國庫現(xiàn)金管理的宗旨是調(diào)劑國庫庫存短期盈余波動，即平滑由于技術(shù)性錯配導(dǎo)致的國庫資金波動，實現(xiàn)國庫現(xiàn)金余額最小化和投資收益最大化。投融資工具主要包括:商業(yè)銀行定期存款拍賣、活期存款及其調(diào)用、國債回購與逆回購、政府債券買賣以及短期政府債券發(fā)行等。我國2014年出臺的《地方國庫現(xiàn)金管理試點辦法》規(guī)定“地方國庫現(xiàn)金管理操作工具為商業(yè)銀行定期存款，定期存款期限在1年期以內(nèi)”。而在我國預(yù)算管理體制、機制未能得到較大改變的情況下，結(jié)構(gòu)性錯配和管理性錯配因素導(dǎo)致財政存量資金規(guī)模高位運行的局面難以有較大的改觀。因此國庫現(xiàn)金管理目標不能只局限于資金短期盈余波動管理，還應(yīng)納入中長期存量資金管理的目標，為此將地方債納入地方國庫現(xiàn)金管理的投融資工具范圍，可以作為降低中長期存量閑置的一個有效手段。具體設(shè)想如下：

（一）摸清底數(shù)

全面統(tǒng)計財政存量資金總數(shù)，特別是存放在商業(yè)銀行財政專戶存量資金數(shù)量，掌握完整的財政資金存量情況。從存量資金性質(zhì)、存放地點、級次、項目、形成時間等方面建立存量資金管理立體統(tǒng)計指標，綜合清晰反映存量資金的結(jié)構(gòu)、分布、形成原因。在此基礎(chǔ)上對預(yù)計使用時間進行研判，從而掌握存量資金的預(yù)計閑置時間。

（二）分類操作

在對存量資金預(yù)計閑置時間進行預(yù)判的基礎(chǔ)上進行現(xiàn)金管理分類操作。一是對由技術(shù)性錯配導(dǎo)致的閑置時間較短的資金可按現(xiàn)行《地方國庫現(xiàn)金管理試點辦法》開展1年期以內(nèi)的短期操作，目標是平緩國庫庫存短期盈余波動。二是對由結(jié)構(gòu)性錯配和管理性錯配導(dǎo)致較長時間閑置的資金，可按一定存量資金比例購買自身發(fā)行的地方債，持有時間可在一年以上，這樣既可滿足臨時性支出的需要，也達到降低盤活存量資金規(guī)模的目的。

（三）靈活管理

對持有的地方債，可根據(jù)預(yù)算管理需要采取不同的處理方式：一是較長時間持有。當閑置資金預(yù)計近期需要使用時，持有的地方債可進行出售處理，收回資金后進行資金支撥。二是進行債務(wù)注銷。當對相應(yīng)的閑置時間較長的資金采用回收處理時，可注銷債務(wù)，待資金重新安排進行實際支出時，可在地方債務(wù)額度內(nèi)，發(fā)行地方債券募集資金，以滿足相關(guān)資金需求。

五、效果：有效盤活地方財政存量資金

在當前我國預(yù)算管理制度錯配性因素在一定時期內(nèi)仍將存在的情況下，將地方債作為地方國庫現(xiàn)金管理的投融資工具，能夠在保障財政資金安全、提高存量資金效益和滿足財政支付要求的前提下，有效的實現(xiàn)盤活財政存量資金的目的。具體來看，主要有以下效果：

（一）安全性

地方債最終的償還主體為地方財政部門，其償還資金來源為財政資金。地方債作為地方國庫現(xiàn)金管理的投融資工具，就其本質(zhì)來看借貸方為同一主體，借貸標的為同一對象，因此從理論上來看資金安全性為零。

（二）收益性

一是降低財政融資支出。如以2016年國庫庫存月度平均余額的30%比例0.96萬億元購買地方債，則相當于2016年地方債發(fā)行規(guī)模6萬億的16%，按3.5%的地方債利率來看，一年可節(jié)約債務(wù)支出337億元。二是降低對金融市場的干擾。一方面通過將國庫庫存顯著降低，避免了財政資金在央行國庫賬戶上大進大出對貨幣市場的擾動。另一方面，持有地方債將減少債券市場上地方債的供給，減弱地方債發(fā)行對其它債券融資的擠出效應(yīng)，便于更好的滿足其它主體的融資需求。

（三）流動性

購買地方債的存量資金為閑置時期較長的資金，其支出的緊急性不強，通過合理的計劃管理，支付需要可以進行合理的預(yù)期。當有資金支付需求后，可以將持有的地方債在債券市場中進行出售，或在地方債務(wù)額度內(nèi)發(fā)行地方債以滿足資金需求。最大的風險在于我國債券市場廣度不夠，在二級市場出售持有的地方債或新發(fā)行地方債時可能對導(dǎo)致債券價格波動，由于地方債的低風險屬性，債券價格波動造成的損失應(yīng)在一個較小的區(qū)間內(nèi)，相比持有地方債帶來的成本節(jié)約，應(yīng)在可接受的范圍。

注釋

①數(shù)據(jù)來源于人民銀行資產(chǎn)負債表中的政府存款項目。該項目包括了國庫庫存、待報解款項和國債兌付款，但后兩項總額很小，以政府存款作為國庫庫存的替代變量。