我國中央與地方稅收立法權(quán)的分配

關(guān)鍵詞：稅收立法權(quán)；中央與地方；稅權(quán)集中；分稅制

摘 要：分稅制改革為我國中央與地方稅收立法權(quán)的分配勾畫了基本格局。隨著我國稅制改革的不斷推進(jìn)和稅收法定原則的落實(shí)，央地稅收立法權(quán)的分配格局也逐漸發(fā)生了變化，地方是否應(yīng)當(dāng)擁有稅收立法權(quán)、在何種程度上擁有稅收立法權(quán)以及地方稅收立法權(quán)由誰行使始終備受關(guān)注。央地稅收立法權(quán)分配的理論依據(jù)包括兩個(gè)方面：央地立法權(quán)的分配是央地稅收立法權(quán)分配的法理基礎(chǔ)，而現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論則是央地稅收立法權(quán)按分配的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)。由于學(xué)界對(duì)稅收立法權(quán)的認(rèn)識(shí)存在廣義和狹義之分，央地稅收立法權(quán)分配的理論分歧就聚焦于地方是否應(yīng)當(dāng)擁有稅收立法權(quán)。從我國現(xiàn)行立法體制來看，在堅(jiān)持中央稅收立法權(quán)主導(dǎo)地位的同時(shí)，地方可在一定范圍內(nèi)享有一定程度的稅收立法權(quán)。在內(nèi)容上，地方的稅收立法權(quán)包括在法定幅度內(nèi)調(diào)整稅率、在法定范圍內(nèi)減稅免稅等權(quán)利。在行使主體上，地方稅收立法權(quán)應(yīng)由省一級(jí)人大及其常委會(huì)行使，省一級(jí)政府只能在授權(quán)的范圍內(nèi)提出稅收立法建議。

中圖分類號(hào)：D922.22文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001-2435（2023）06-0090-12

Distribution of Tax Legislative Power between Central and Local Authorities

GUO Changshen （Editorial Department of Journal，Peking University，Beijing 100871，China）

Key words：tax legislative power；central and local authorities；concentration of tax power；tax sharing

Abstract：Tax sharing reform has outlined the basic pattern for the distribution of tax legislative power between the central and local authorities in China. With the continuous promotion of China's tax system reform and the implementation of the principle of statutory taxation，the distribution pattern of central and local tax legislative power has gradually changed. Whether local authorities should have tax legislative power，to what extent they should have tax legislative power，and who exercises local tax legislative power have always been a concern. The theoretical basis for the distribution of tax legislative power between the central and local authorities includes two aspects：the distribution of legislative power between the central and local authorities is the jurisprudence basis for the distribution of tax legislative power between the central and local authorities，while the modern fiscal decentralization theory is the economic basis for the distribution of tax legislative power between the central and local authorities. Due to the broad and narrow understanding of tax legislative power among different scholars，the theoretical differences in the distribution of tax legislative power between the central and local authorities focus on whether local authorities should have tax legislative power. From the current legislative system in China，while adhering to the dominant position of the central tax legislative power，local authorities can enjoy a certain degree of tax legislative power within a certain range. In terms of content，the local tax legislative power includes the right to adjust tax rates within the statutory range，and the right to reduce and exempt taxes within the statutory range. In terms of exercise subject，the local tax legislative power should be exercised by the provincial people's congress and its standing committee，and the provincial government can only propose tax legislative suggestions within the authorized scope.

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當(dāng)前我國中央與地方稅收立法權(quán)分配最突出的問題就是稅收立法權(quán)高度集中在中央，地方稅收立法權(quán)缺位。針對(duì)這種央地稅收立法權(quán)分配現(xiàn)狀，學(xué)界普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予地方一定的稅收立法權(quán)。分稅制決定明確中央稅、共享稅和地方稅的稅收立法權(quán)要全部集中在中央，中央稅和共享稅的稅收立法權(quán)分配給中央無論是在理論上還是在實(shí)踐上都沒有異議，現(xiàn)有研究也從未對(duì)中央享有中央稅和共享稅的立法權(quán)產(chǎn)生過質(zhì)疑。在討論央地稅收立法權(quán)分配的完善或者重構(gòu)時(shí)，絕大多數(shù)研究者都將關(guān)注重點(diǎn)放在了地方稅的稅收立法權(quán)的分配上，爭論的焦點(diǎn)主要是地方是否應(yīng)該具有稅收立法權(quán)、地方政府應(yīng)該在多大程度上享有稅收立法權(quán)以及地方稅收立法權(quán)由誰行使等。

一、我國中央與地方稅收立法權(quán)分配現(xiàn)狀

新中國成立以來，我國中央與地方稅收立法權(quán)的分配經(jīng)歷了一個(gè)曲折的調(diào)整過程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央與地方稅收立法權(quán)乃至整個(gè)稅權(quán)的分配都內(nèi)嵌于央地財(cái)政權(quán)的分配。直到分稅制改革后，央地稅收立法權(quán)的分配才成為央地關(guān)系的一條明線。

（一）分稅制改革及其完善時(shí)期央地稅收立法權(quán)分配格局的調(diào)整

1993年分稅制改革的原則和主要內(nèi)容是“根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系”1。分稅制決定明確提出要將“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”，但是對(duì)地方擁有哪些稅收立法權(quán)并沒有明確規(guī)定。從文義解釋來看，稅收立法權(quán)由中央獨(dú)享，中央壟斷了所有稅收立法權(quán)，包括稅種的設(shè)立、開征、停征，稅法解釋權(quán)、稅法修改權(quán)（稅目稅率調(diào)整權(quán)、減稅免稅權(quán)、稅收優(yōu)惠制定權(quán)）、稅法廢止權(quán)等，地方政府完全沒有稅收立法權(quán)?！胺侄愔茮Q定”發(fā)布后不久，國務(wù)院通過“7號(hào)文”2賦予了地方政府一定的稅收立法權(quán)，即將屠宰稅和筵席稅的開征、停征權(quán)交由地方行使。但是，隨著屠宰稅和筵席稅的廢止，地方擁有的稅收立法權(quán)又恢復(fù)到分稅制決定確定的格局。1998年，國務(wù)院發(fā)文強(qiáng)調(diào)依法治稅、嚴(yán)格稅收管理權(quán)限，重申了分稅制決定明確的央地稅收立法權(quán)分配格局——“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都集中在中央，各地區(qū)……不得超越權(quán)限擅自制定、解釋稅收政策，也不得越權(quán)批準(zhǔn)減免稅收、緩繳稅和豁免欠稅”“地方政府不得在稅法明確授予的管理權(quán)限之外，擅自更改、調(diào)整、變通國家稅法和稅收政策?！?國務(wù)院也于2000年和2002年再次發(fā)文強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一稅政、稅權(quán)集中”，明確稅收減免權(quán)屬于國務(wù)院，要求各地方政府一律不得自行制定先征后返等其他稅收減免政策變通稅法和稅收政策4，任何地方“不得擅自批準(zhǔn)緩稅、免稅或?qū)嵤┫日骱蠓档茸兿鄿p免稅政策”，對(duì)違規(guī)出臺(tái)的先征后返等稅收減免政策徹底清理、一律廢止5。

2000年《立法法》第八條明確“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”只能制定法律；第九條又規(guī)定尚未制定法律的，全國人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。實(shí)際上，2000年《立法法》將“稅收的基本制度”的立法權(quán)完全分配給中央，地方不得行使“稅收的基本制度”的稅收立法權(quán)。至于何為“稅收的基本制度”，2000年《立法法》并沒有明確規(guī)定，但可以從深度參與《立法法》立法工作的時(shí)任全國人大常委會(huì)法工委副主任喬曉陽同志關(guān)于《立法法》的相關(guān)論述中推知一二，即“創(chuàng)設(shè)稅法、規(guī)定稅收的權(quán)力應(yīng)當(dāng)屬于全體人民或者由全體人民選出的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，任何行政機(jī)關(guān)和地方都無權(quán)創(chuàng)設(shè)稅法”1?？梢钥闯觯岸愂盏幕局贫取敝辽侔ā皠?chuàng)設(shè)稅法、規(guī)定稅收的權(quán)力”，且只能由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)來行使，“任何地方無權(quán)創(chuàng)設(shè)稅法”也意味著稅收立法權(quán)只能分配給中央。

分稅制決定確定的中央與地方稅收立法權(quán)分配格局一直延續(xù)至今，且隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展逐漸暴露出一些問題。我國至今沒有出臺(tái)稅收基本法或者稅法通則、稅法總則來銜接憲法和稅收單行法，明確中央和地方稅收立法權(quán)的分配。國務(wù)院關(guān)于稅收立法權(quán)分配的規(guī)范性文件在實(shí)踐中經(jīng)常被地方政府突破，地方政府事實(shí)上一直享有稅法修改權(quán)、稅法解釋權(quán)，中央幾次發(fā)文進(jìn)行稅收優(yōu)惠清理、控制地方政府減免稅就是很好的例證。因此，盡管稅收立法權(quán)在形式上高度集中，但實(shí)際上早已經(jīng)被突破，地方享有事實(shí)上的稅收立法權(quán)，我國稅收立法權(quán)的央地分配存在“形式集中而實(shí)質(zhì)分散的怪現(xiàn)象”2。

為了貫徹十八屆三中全會(huì)提出的“落實(shí)稅收法定原則”和“清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”，國務(wù)院于2014年發(fā)文要求實(shí)施新一輪稅收優(yōu)惠政策清理，強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)一稅收政策制定權(quán)限”“除依據(jù)專門稅收法律法規(guī)和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的稅政管理權(quán)限外，各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策”3。然而，“62號(hào)文”發(fā)布不到半年，國務(wù)院就重新發(fā)文叫停了稅收優(yōu)惠政策的專項(xiàng)清理工作4，并明確了現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的分類處置規(guī)則5?！?2號(hào)文”強(qiáng)調(diào)的“統(tǒng)一稅收政策制定權(quán)限”實(shí)際上明確了稅收政策制定權(quán)在中央和地方的分配格局，即稅收政策制定權(quán)專屬于中央。“25號(hào)文”雖然叫停了稅收等優(yōu)惠專項(xiàng)清理工作，但并沒有否定“62號(hào)文”明確的央地稅收政策制定權(quán)的分配狀態(tài)。

自2013年十八屆三中全會(huì)明確提出“落實(shí)稅收法定原則”以來，我國稅收法治建設(shè)逐漸步入了快車道。2014年黨的十八屆四中全會(huì)將制定和完善“財(cái)政稅收”法律法規(guī)作為建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)/法治經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容納入“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”任務(wù)，作為“完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系”的重要內(nèi)容。2015年《立法法》修訂將“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”單獨(dú)列為全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的絕對(duì)保留事項(xiàng)，這成為我國稅收法治史上落實(shí)稅收法定原則的里程碑事件之一。《立法法》修改對(duì)稅收基本制度進(jìn)行了明確，即稅收基本制度至少包括稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等內(nèi)容，這些內(nèi)容只能制定法律強(qiáng)調(diào)的是只能由全國人大及其常委會(huì)來行使稅收立法權(quán)，本質(zhì)上也是對(duì)央地稅收立法權(quán)的分配進(jìn)行明確，即稅收立法權(quán)只能由中央行使。

（二）落實(shí)稅收法定原則背景下央地稅收立法權(quán)分配格局的嬗變

2015年《立法法》修訂后不久，黨中央便審議通過了《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》，明確了落實(shí)稅收法定原則的時(shí)間表和路線圖，擬于2020年之前全面落實(shí)稅收法定原則，將稅收暫行條例上升為法律或者廢止。由此可見，中央提出“落實(shí)稅收法定原則”主要是將稅收立法權(quán)從國務(wù)院以及國家財(cái)稅主管部門收歸全國人大及其常委會(huì)，無意對(duì)中央與地方稅權(quán)分配進(jìn)行調(diào)整。然而，在稅收法定原則落實(shí)過程中，尤其是稅收暫行條例上升為法律的過程中，中央與地方稅權(quán)的分配也悄然發(fā)生了變化。

在環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的過程中，原國務(wù)院法制辦2015年發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》對(duì)地方（省級(jí)政府）有四項(xiàng)授權(quán)：（1）授權(quán)省級(jí)政府在中央統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)稅稅額標(biāo)準(zhǔn)上“適當(dāng)上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額”；（2）授權(quán)省級(jí)政府增加同一排放口征收環(huán)境保護(hù)稅的應(yīng)稅污染物種類數(shù)；（3）授權(quán)省級(jí)政府對(duì)污染物排放量低的納稅人在一定期限內(nèi)減半征收；（4）授權(quán)省級(jí)政府制定環(huán)境保護(hù)稅具體管理辦法。全國人大常委會(huì)發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》對(duì)授權(quán)條款進(jìn)行了修改和刪減，對(duì)前述第（1）（2）項(xiàng)的授權(quán)進(jìn)行了限制，要求省級(jí)政府報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)決定后報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案，刪除了第（3）（4）項(xiàng)授權(quán)。最終通過的《環(huán)境保護(hù)稅法》基本上肯定了草案中保留的授權(quán)條款，僅對(duì)省級(jí)政府調(diào)整稅額的權(quán)力由原來的“上浮調(diào)整”改為“幅度內(nèi)調(diào)整”。這一改動(dòng)看似不大，但實(shí)際上對(duì)中央與地方稅收立法權(quán)的分配具有重要的影響。首先，中央授權(quán)省級(jí)政府確定本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)稅的適用稅率實(shí)際上也在一定程度上賦予了地方一定的稅收立法權(quán)，地方可以根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜調(diào)整環(huán)境保護(hù)稅稅率。其次，中央授權(quán)僅僅是“幅度內(nèi)授權(quán)”，意味著地方調(diào)整環(huán)境保護(hù)稅稅率不得超越（不得低于也不得高于）中央統(tǒng)一的稅率范圍，“上浮調(diào)整”允許地方設(shè)定高于中央統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的稅率，實(shí)際上就賦予了地方設(shè)立新的環(huán)境保護(hù)稅稅率的權(quán)力，改變了中央與地方稅收立法權(quán)分配格局。最后，中央授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)而不是省級(jí)政府來決定具體適用稅率，實(shí)際上是對(duì)地方稅收立法權(quán)的歸屬的明確。

煙葉稅由暫行條例上升為法律的過程中，國稅總局2016年發(fā)布的《煙葉稅法（征求意見稿）》曾對(duì)地方（省級(jí)政府）設(shè)立了兩項(xiàng)授權(quán)：（1）授權(quán)省級(jí)政府核定煙葉收購時(shí)價(jià)外補(bǔ)貼占收購價(jià)款的具體比例；（2）授權(quán)省級(jí)政府制定煙葉稅具體實(shí)施辦法。這兩項(xiàng)授權(quán)主要是考慮到煙葉稅屬于地方稅種，煙葉生產(chǎn)銷售具有較強(qiáng)的地域特點(diǎn)，地方有結(jié)合實(shí)際制定煙葉稅具體實(shí)施辦法的需要1。但全國人大常委會(huì)公布的草案和最終通過的《煙葉稅法》都沒有采納征求意見稿的規(guī)定，廢除了全部的授權(quán)條款。因此，地方不享有任何煙葉稅稅收立法權(quán)。《車船稅法》自2011年頒布實(shí)施以來并未進(jìn)行過實(shí)質(zhì)性修改，關(guān)于地方稅收立法權(quán)的規(guī)定仍然包括省級(jí)政府在中央規(guī)定的幅度內(nèi)確定本轄區(qū)具體適用稅額和對(duì)公共交通車船等車船以及因自然災(zāi)害等納稅困難的納稅人定期減免稅的權(quán)力。城市維護(hù)建設(shè)稅由暫行條例上升為法律的過程中，財(cái)稅主管部門2018年發(fā)布的《城市維護(hù)建設(shè)稅法（征求意見稿）》以及全國人大常委會(huì)公布的草案和最后通過的《城市維護(hù)建設(shè)稅法》都刪除了暫行條例對(duì)省級(jí)政府制定實(shí)施細(xì)則的授權(quán)條款，不再保留任何對(duì)地方的城市維護(hù)建設(shè)稅稅收立法權(quán)授權(quán)。

資源稅由暫行條例上升為法律的過程中，財(cái)稅主管部門2017年發(fā)布的征求意見稿取消了暫行條例賦予省級(jí)政府的兩項(xiàng)授權(quán)（對(duì)未列舉名稱的新探明礦產(chǎn)品開征資源稅和酌定減免稅的權(quán)力），同時(shí)新增兩項(xiàng)對(duì)地方的授權(quán)，即（1）授權(quán)省級(jí)政府在中央規(guī)定的幅度內(nèi)提出本轄區(qū)資源稅具體適用稅額，由省級(jí)人大常委會(huì)決定后報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；（2）授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)決定應(yīng)稅產(chǎn)品具體計(jì)征方式，但應(yīng)由省級(jí)政府提出建議。全國人大常委會(huì)公布的草案在采納征求意見稿中授權(quán)條款的基礎(chǔ)上，增加了一處授權(quán)，即授權(quán)省級(jí)政府對(duì)納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品過程中因意外事故或者自然災(zāi)害等原因遭受重大損失以及開采共伴生礦、低品位礦、尾礦的情形決定減免稅，并報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案。最終通過的《資源稅法》基本上采納了草案的規(guī)定，并對(duì)其中兩項(xiàng)授權(quán)條款進(jìn)行了修改：一是要求省級(jí)人大常委會(huì)在對(duì)應(yīng)稅產(chǎn)品的具體計(jì)征方式作出決定后報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；二是將前述省級(jí)政府減免稅的決定權(quán)改為“由省級(jí)政府提出，同級(jí)人大常委會(huì)決定，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案”。

耕地占用稅由暫行條例上升為法律的過程中，財(cái)政部和國稅總局2017年發(fā)布的《耕地占用稅法（征求意見稿）》在暫行條例的基礎(chǔ)上增加了對(duì)地方增加了三項(xiàng)稅收立法權(quán)授權(quán)：（1）授權(quán)省級(jí)人大及其常委會(huì)制定對(duì)農(nóng)村烈士家屬、殘疾軍人以及生活困難的農(nóng)村居民減免稅的辦法；（2）授權(quán)省級(jí)人大及其常委會(huì)確定占用其他農(nóng)用地的適用稅額，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；（3）授權(quán)省級(jí)人大及其常委會(huì)制定實(shí)施辦法。其中，第（2）（3）項(xiàng)需要報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。同時(shí)，征求意見稿還將確定省內(nèi)各地適用稅額以及在幅度外提高特定地區(qū)適用稅額的權(quán)力從“省級(jí)政府”改為“省級(jí)人大及其常委會(huì)”。全國人大常委會(huì)發(fā)布的草案和最終通過的《耕地占用稅法》大幅減少了授權(quán)條款，對(duì)地方僅保留了兩項(xiàng)授權(quán)，即授權(quán)省級(jí)政府提出各地區(qū)適用稅額以及在幅度外提高特定地區(qū)適用稅額，由省級(jí)人大常委會(huì)決定后報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。需要注意的是，盡管省級(jí)政府有權(quán)在幅度外提高特定地區(qū)的耕地占用稅稅額，但仍然有最高限幅。

契稅從暫行條例上升為法律的程序與其他稅種不同之處在于，沒有財(cái)稅主管部門公布征求意見階段，而是直接由全國人大常委會(huì)公布契稅法草案向社會(huì)公開征求意見。草案和最終通過的《契稅法》將暫行條例對(duì)省級(jí)政府確定稅額的授權(quán)進(jìn)行了修改，并增加了一項(xiàng)特定情況下減免稅的授權(quán)，由省級(jí)政府在中央規(guī)定的幅度范圍內(nèi)提出本轄區(qū)適用稅額以及對(duì)因政府征收、征用以及不可抗力等情形需要減免稅的情形制定具體辦法，二者都需要報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)決定后再報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。土地增值稅由暫行條例上升為法律的過程中，財(cái)稅主管部門2019年發(fā)布的征求意見稿增加了一項(xiàng)對(duì)地方稅收立法權(quán)的授權(quán)，即授權(quán)省級(jí)政府決定特定情形下的減征或免征事項(xiàng)（集體房地產(chǎn)稅收優(yōu)惠），并報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案。這一授權(quán)主要是為了體現(xiàn)因地制宜、因城施策的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策導(dǎo)向，建立合理的國家、集體、個(gè)人土地收益分配機(jī)制，落實(shí)地方政府主體責(zé)任1。

船舶噸稅、車輛購置稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、關(guān)稅、印花稅等六個(gè)稅種的實(shí)體法中仍然沒有關(guān)于地方稅收立法權(quán)的相關(guān)條款。增值稅、消費(fèi)稅雖然尚未由暫行條例上升為法律，但從目前公布的草案來看，未來這兩個(gè)稅種的實(shí)體法中不會(huì)設(shè)置相關(guān)條款對(duì)中央與地方稅收立法權(quán)的分配進(jìn)行明確。土地增值稅的征求意見稿雖然增加了地方特定情形下減免稅的權(quán)力，但全國人大常委會(huì)至今仍未公布其草案，未來立法中是否會(huì)保留該條款仍然有待觀察。房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅這兩個(gè)稅種將被合并為房地產(chǎn)稅，但中央遲遲沒有公布與房地產(chǎn)稅立法相關(guān)的征求意見稿或者草案。因此，房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的實(shí)體法中涉及央地稅收立法權(quán)分配的條款仍然保持不變。

總體上，由中央享有的稅收立法權(quán)主要包括中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)（稅法創(chuàng)設(shè)權(quán)，稅種的設(shè)立，稅收的開征和停征，稅法解釋權(quán)，稅目稅率調(diào)整權(quán)、減稅免稅權(quán)、稅收優(yōu)惠制定權(quán)等稅法修改權(quán)，稅法廢止權(quán)，稅收基本制度立法權(quán)）。地方享有的稅收立法權(quán)則包括：（1）省級(jí)政府有權(quán)確定本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)稅、耕地占用稅、車輛的車船稅、資源稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅收的適用稅率/稅額；（2）省級(jí)政府有權(quán)實(shí)施特定的資源稅、車船稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的減免稅；（3）省級(jí)政府有權(quán)增加同一排放口征收環(huán)境保護(hù)稅的應(yīng)稅污染物種類數(shù)；（4）省級(jí)政府有權(quán)確定資源稅應(yīng)稅產(chǎn)品的具體計(jì)征方式；（5）省級(jí)政府有權(quán)制定房產(chǎn)稅實(shí)施細(xì)則；（6）民族自治地方的自治機(jī)關(guān)對(duì)屬于地方收入的企業(yè)所得稅決定減免稅。需要注意的是，地方稅收立法權(quán)中，（1）（2）（3）（4）項(xiàng)中除了（1）中車輛的稅率，（2）中車船稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的減免稅以外，其余事項(xiàng)均須省級(jí)政府提出或者確定，并由省級(jí)人大常委會(huì)決定后報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。

二、中央與地方稅收立法權(quán)分配的理論依據(jù)

中央與地方稅收立法權(quán)的分配既是中央與地方立法權(quán)劃分的一部分，同時(shí)也是中央與地方稅權(quán)分配的一部分，因此，中央與地方稅收立法權(quán)分配的理論依據(jù)需要從中央與地方立法權(quán)的劃分以及中央與地方稅權(quán)的分配兩個(gè)層面來闡發(fā)。

（一）央地稅收立法權(quán)分配的法理基礎(chǔ)：央地立法權(quán)分配

中央與地方立法權(quán)的分配是中央與地方稅收立法權(quán)分配的法理基礎(chǔ)。中央和地方關(guān)系自古以來就是中國社會(huì)中最重要的關(guān)系之一，可以說，整部中國史就是處理中央與地方關(guān)系的歷史2。中央和地方關(guān)系是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多學(xué)科研究的重要話題，不同的學(xué)科分別從不同的視角對(duì)央地關(guān)系展開了不同程度的探討，并積累了較為豐富的研究成果。在法學(xué)領(lǐng)域，對(duì)央地關(guān)系的研究大多集中在憲法學(xué)界，研究的內(nèi)容也多與我國的國家結(jié)構(gòu)形式、政治體制等較為相關(guān)?，F(xiàn)有研究對(duì)于中央與地方之間立法權(quán)是否應(yīng)當(dāng)劃分已經(jīng)沒有疑義，即均認(rèn)為中央與地方應(yīng)當(dāng)對(duì)立法權(quán)進(jìn)行劃分。中央與地方立法權(quán)劃分存在的爭論主要在于國家結(jié)構(gòu)形式與分權(quán)的關(guān)系，核心是中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系以及單一制國家體制下地方立法權(quán)的性質(zhì)。

事實(shí)上，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，都不存在絕對(duì)的集權(quán)，也不存在絕對(duì)的分權(quán)，任何一個(gè)國家在中央與地方立法權(quán)的劃分上都是集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的，只是聯(lián)邦制國家的分權(quán)占比更重，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的分權(quán)色彩；而單一制國家的集權(quán)更為顯著，體現(xiàn)出明顯的集權(quán)色彩。從我國憲法關(guān)于立法權(quán)的劃分來看，盡管我國采取了中央集權(quán)的立法權(quán)分配模式，但并沒有否認(rèn)地方的立法權(quán)。1956年，毛澤東從政治結(jié)構(gòu)的層面對(duì)中央與地方的分權(quán)進(jìn)行了討論：“我們的憲法規(guī)定，立法權(quán)集中在中央，但是在不違背中央方針的情況下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例和辦法，憲法并沒有約束?！?毛澤東關(guān)心的是中國面臨的問題而不是書本上的概念，他更關(guān)心“實(shí)”（可行且有利于中國發(fā)展的制度）而不是“名”（聯(lián)邦制或單一制）。因此，盡管蘇聯(lián)是聯(lián)邦制國家，他卻認(rèn)為其權(quán)力過于集中；相反，由許多國家組成的當(dāng)時(shí)最多也只是有共同體之萌芽的歐洲，在他眼中卻已然是一個(gè)分權(quán)的政治實(shí)體。2當(dāng)然，需要注意的是，盡管毛澤東對(duì)中央與地方分權(quán)的討論具有一定的憲法意識(shí)，但中央與地方立法權(quán)劃分的前提是地方分權(quán)不能危及中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

基于一元立法體制和二元立法體制的論爭，聯(lián)邦制國家的分權(quán)制度存在天然的合理性，而實(shí)行一元立法體制的單一制國家，地方立法權(quán)的權(quán)力來源或者性質(zhì)就存在一定的爭議。事實(shí)上，在單一制包括民主集中單一制下，中央與地方的關(guān)系既有授權(quán)、被授權(quán)的性質(zhì)又有分權(quán)的內(nèi)容。3因此，聯(lián)邦制或者單一制的國家結(jié)構(gòu)形式并不影響中央與地方立法權(quán)或者中央與地方稅收立法權(quán)的分配。更為重要的是，明確中央與地方之間立法權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。在任何一個(gè)現(xiàn)代法治國家，中央與地方的權(quán)力界定以及政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能的劃分，首先應(yīng)該通過立法的形式表現(xiàn)出來并加以定型化和制度化。4

（二）央地稅收立法權(quán)分配的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)：現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論

中央和地方關(guān)系在稅收上的體現(xiàn)主要集中于稅權(quán)在中央和地方之間的分配，而中央與地方稅權(quán)的分配則是以現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論為依據(jù)的。因此，現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論是中央與地方稅收立法權(quán)分配的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。在論證地方政府應(yīng)當(dāng)享有地方稅收立法權(quán)時(shí)，現(xiàn)有研究大都以國家或者政府職能理論、公共物品理論、財(cái)政分權(quán)理論或者財(cái)政聯(lián)邦主義理論等作為理論依據(jù)，而財(cái)政分權(quán)理論又包括用腳投票理論、最優(yōu)分權(quán)理論、受益分權(quán)理論、俱樂部理論、偏好誤識(shí)理論、奧茨分權(quán)定理等不同理論。

受益分權(quán)理論認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來劃分各級(jí)政府的職能，進(jìn)而以此為依據(jù)來分配政府財(cái)權(quán)5。國家職能理論認(rèn)為，由于存在較高的信息費(fèi)用、控制和摩擦成本，地方政府必然需要承擔(dān)一些職能6。國家職能涉及社會(huì)生活的各個(gè)層面，其紛繁龐雜的事務(wù)處理決定了政府必須分權(quán)，國家職能需要是（中央與地方）稅權(quán)分配的理論依據(jù)，（央地）稅權(quán)分配是國家職能的具體體現(xiàn)。7最優(yōu)分權(quán)理論由斯蒂格勒（Stigler）提出，他認(rèn)為中央和地方分別提供公共物品是必要的，因?yàn)椋浩湟?，與中央政府相比，地方政府更接近本轄區(qū)的居民，更加了解本轄區(qū)居民需要什么樣的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；其二，一個(gè)國家內(nèi)不同地區(qū)的人們有權(quán)通過投票來選擇自己需要的公共物品。8

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品的層次性和受益原則決定了分稅分級(jí)財(cái)政的必要性。9國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共物品的不同特點(diǎn)確定不同層級(jí)政府應(yīng)當(dāng)提供的公共物品以及所需要的資金收入和支出10，因而就需要根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦的原則在中央與地方間分配稅權(quán)。奧茨（Oates）提出的分權(quán)定理認(rèn)為，如果中央和地方在某一公共物品的提供成本上是相同的，由地方政府將一個(gè)帕累托有效的公共產(chǎn)品提供給各自的選民則比中央政府向全體選民提供相同的公共物品要有效得多。1布坎南（Buchanan）提出的俱樂部理論認(rèn)為，一個(gè)俱樂部的最佳規(guī)模就在于外部不經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的邊際成本正好等于由于新成員分擔(dān)運(yùn)轉(zhuǎn)成本所帶來的邊際節(jié)約這個(gè)點(diǎn)上。2特里西（Tresch）提出的偏好誤識(shí)理論認(rèn)為，由于存在偏好誤識(shí)，中央政府在提供公共物品的過程中存在失誤的可能性。只要在社會(huì)的信息是完全的且經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不存在不確定性的情況下，中央和地方在提供公共物品的效率上就沒有差異，但現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不具有完全的確定性，中央政府不可能了解全體居民的偏好，而地方政府則具有信息優(yōu)勢(shì)，能更加全面了解本地區(qū)居民的偏好。3蒂布特（Tiebout）提出的用腳投票理論認(rèn)為，人們偏向于在全國范圍內(nèi)尋找地方政府提供的服務(wù)與所征收的稅收之間的一種精確的組合來實(shí)現(xiàn)自身效用的最大化，當(dāng)某一地方政府提供的服務(wù)與所征收的稅收無法實(shí)現(xiàn)其效用最大化時(shí)，便會(huì)離開，即“以足投票”。4

上述財(cái)政分權(quán)理論在一定程度上都說明，中央與地方之間的稅收立法權(quán)的分配是必要的。無論是國家或者政府職能理論、公共物品理論，還是用腳投票理論、最優(yōu)分權(quán)理論、受益分權(quán)理論、“俱樂部”理論、偏好誤識(shí)理論、奧茨分權(quán)定理等財(cái)政分權(quán)理論或者財(cái)政聯(lián)邦主義理論，都說明在一定的條件下某些公共產(chǎn)品由地方政府來提供就是要比由中央政府來提供更優(yōu)越。5這些理論從不同的視角證成了中央與地方稅收立法權(quán)分配的必要性，其核心都是基于這樣一個(gè)邏輯：中央政府和地方政府都需要履行提供公共服務(wù)或者公共物品的職能，而公共物品或者公共職能根據(jù)其影響范圍可以分為地方性（區(qū)域性）公共物品和全國性公共物品，地方性公共物品主要由地方政府提供，全國性公共物品（比如國防、外交、軍事等）則由中央政府提供。地方政府為了履行提供公共物品的職能必然要求具備一定的財(cái)政基礎(chǔ)，尤其是獲取財(cái)政收入的能力，而地方稅收立法權(quán)就是地方政府獲取財(cái)政收入的重要保障。因此，現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論是中央與地方稅收立法權(quán)分配的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。

三、央地稅收立法權(quán)分配的爭論與可能

盡管稅權(quán)在中央與地方應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分配已經(jīng)形成一定的共識(shí)，由于學(xué)界對(duì)稅收立法權(quán)的內(nèi)涵仍存在不同認(rèn)識(shí)，中央與地方稅收立法權(quán)的分配仍然存在一些爭議。

（一）央地稅收立法權(quán)分配的理論分歧

中央與地方稅收立法權(quán)的分配有集權(quán)和分權(quán)兩種模式，前者強(qiáng)調(diào)稅收立法權(quán)要高度集中在于中央層面，后者則強(qiáng)調(diào)應(yīng)按照分權(quán)原則將稅收立法權(quán)在各級(jí)政府之間分配。6集權(quán)和分權(quán)問題，事實(shí)上就是關(guān)于法律規(guī)范的效力范圍以及創(chuàng)造和適用這些規(guī)范的問題。7需要注意的是，完全的集權(quán)和分權(quán)只是理想的兩極。法律共同體要有最低限度的集權(quán)和最高限度的分權(quán)，否則就會(huì)趨于瓦解。8因此，中央稅收立法權(quán)的集權(quán)模式和分權(quán)模式僅僅是偏重于集權(quán)或分權(quán)的模式。以往對(duì)中央與地方稅收立法權(quán)分配的研究也是聚焦在稅收立法權(quán)集中在中央還是分散到地方方面，或者試圖尋找集權(quán)和分權(quán)的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)集分平衡9。

理論上，地方稅的稅收立法權(quán)的分配有三種模式：（1）地方稅的稅收立法權(quán)完全分配給中央，由中央行使地方稅的稅收立法權(quán)，地方無權(quán)制定稅收法律開征新的稅種，也無權(quán)決定地方稅的開征、停征以及對(duì)稅收要素進(jìn)行調(diào)整；（2）中央和地方共同行使地方稅的稅收立法權(quán)，中央和地方如何共同行使地方稅的稅收立法權(quán)也具有明顯的國別性；（3）地方稅的稅收立法權(quán)完全分配給地方，地方有權(quán)制定地方稅稅收法律法規(guī)、有權(quán)設(shè)立新的地方稅稅種，有權(quán)決定地方稅的開征、停征以及對(duì)地方稅的稅收要素尤其是稅目稅率和稅收減免等進(jìn)行調(diào)整。將地方稅的稅收立法權(quán)完全分配給中央或者地方的模式在世界各國央地稅收立法權(quán)分配實(shí)踐中幾乎找不到，任何一個(gè)國家的地方都在一定程度上享有部分地方稅的稅收立法權(quán)。以美國為代表的稅權(quán)高度分散模式和以日本為代表的稅權(quán)適度分散模式都賦予地方政府自行立法開征稅種的權(quán)力，但地方的稅收立法權(quán)仍然受到中央政府的監(jiān)督和制約，日本中央政府對(duì)地方政府的稅收立法權(quán)還有“課稅否決權(quán)”；以法國為代表的稅權(quán)高度集中模式下，所有稅種的稅收立法權(quán)都集中在中央，但地方政府仍然有權(quán)在中央授權(quán)下開征一些零星稅種，也有權(quán)在中央立法的范圍內(nèi)對(duì)稅率進(jìn)行一定程度的調(diào)整、制定稅收減免政策。1

我國學(xué)界關(guān)于地方政府應(yīng)否具有稅收立法權(quán)還存在理論分歧。有人認(rèn)為，將地方稅的稅收立法權(quán)集中在中央，維護(hù)了統(tǒng)一稅法原則，是符合現(xiàn)實(shí)、合乎國情的選擇2，而中央與地方獨(dú)立行使稅收立法權(quán)的觀點(diǎn)是不切實(shí)際的，理由在于，稅收立法權(quán)集中在中央是生產(chǎn)資料公有制的社會(huì)主義國家實(shí)行集權(quán)制政治體制的內(nèi)在要求，中央集中稅收立法權(quán)有利于掌握經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的主動(dòng)，有利于保證全國范圍內(nèi)稅政的統(tǒng)一，由地方獨(dú)立行使稅收立法權(quán)不利于建立統(tǒng)一公平的稅收制度，也不能解決地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題。3現(xiàn)階段不宜賦予地方政府稅收立法權(quán)，理由在于目前我國地區(qū)間稅負(fù)存在較大差異，地方政府尚不具備足夠的立法經(jīng)驗(yàn)，缺乏相應(yīng)的人才儲(chǔ)備和統(tǒng)馭全局的稅收觀念4。

有人認(rèn)為，將稅收立法權(quán)分配給地方具有諸多弊端：一是會(huì)削弱中央的宏觀調(diào)控能力。地方政府擁有稅收立法權(quán)的情況下會(huì)出于維護(hù)本地稅收利益的考慮擴(kuò)大地方稅稅收規(guī)模，甚至出臺(tái)名目繁多的稅種或增加稅目；二是會(huì)加劇地區(qū)間稅收壁壘。目前我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的實(shí)際稅負(fù)高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)由于財(cái)政收入有限必然會(huì)想方設(shè)法擴(kuò)大地方稅收收入，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于財(cái)力雄厚，則更傾向于出臺(tái)各種形式的稅收優(yōu)惠政策來吸引更多的稅源，由此就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入惡性循環(huán)。地區(qū)間稅收壁壘的加劇對(duì)于全國統(tǒng)一的、公平競爭市場(chǎng)的形成具有嚴(yán)重的負(fù)面影響。5有人認(rèn)為，結(jié)合我國的具體國情來看，受中國社會(huì)很多根深蒂固的非正式制度的影響，短期內(nèi)賦予地方稅收立法權(quán)的時(shí)機(jī)尚不成熟，因?yàn)閷?duì)地方權(quán)力約束制度缺失。6

還有人認(rèn)為，對(duì)地方稅收立法權(quán)會(huì)破壞國家稅法統(tǒng)一的擔(dān)心是多余的，因?yàn)橹醒肟梢酝ㄟ^一定法律制度對(duì)地方稅種和稅率的設(shè)立和決定進(jìn)行控制7，尤其是通過憲法和稅收基本法對(duì)地方稅收立法權(quán)進(jìn)行一定的監(jiān)督和限制，進(jìn)而為國家稅法統(tǒng)一提供有效保障。8適當(dāng)給予地方在具體稅種上的立法權(quán)，不僅可以分擔(dān)中央政府的職能，還可以促進(jìn)法律實(shí)施9。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，地方政府就可以通過制定稅收法律獲得某些稅收收入作為地方政府應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警資金10。中央立法征稅需要經(jīng)過嚴(yán)格而又繁雜的立法程序和較長的時(shí)間，而地方往往在較短的時(shí)間內(nèi)就可以做到，在分級(jí)財(cái)政下，賦予地方一定的稅收立法權(quán)是地方政府相對(duì)獨(dú)立性的內(nèi)在要求。11分權(quán)通常之所以被采取就是因?yàn)樗菰S同一事項(xiàng)由不同地區(qū)加以不同規(guī)定。1地方擁有稅收立法權(quán)，不僅可以發(fā)揮地方稅的靈活性，由地方根據(jù)各地具體情況的不同，有針對(duì)性地提供本地居民所需要的公共產(chǎn)品，還可以進(jìn)一步規(guī)范地方政府收入。2

從上述關(guān)于地方是否應(yīng)該享有稅收立法權(quán)的爭論來看，反對(duì)或者支持的雙方實(shí)際上對(duì)稅收立法權(quán)的內(nèi)容存在不同的理解。反對(duì)地方擁有稅收立法權(quán)的觀點(diǎn)僅僅將稅收立法權(quán)做最狹義的理解，即稅收立法權(quán)就是制定稅法、創(chuàng)設(shè)或者開征新稅種的權(quán)力；而支持地方享有稅收立法權(quán)的觀點(diǎn)則是對(duì)稅收立法權(quán)做廣義的理解，即稅收立法權(quán)包括稅法的制定權(quán)、稅種的開征和停征權(quán)、稅法的修改權(quán)（尤其是稅率的調(diào)整、稅目的增減、稅收減免權(quán)、稅收優(yōu)惠制定權(quán)等）、稅法的廢止權(quán)等權(quán)限，支持論者也并沒有主張將稅收立法權(quán)的所有內(nèi)容全部分配給地方，而是強(qiáng)調(diào)地方擁有“一定的”或者“部分”稅收立法權(quán)。

（二）現(xiàn)行法律制度下地方稅收立法權(quán)的存在空間

從世界各國稅收立法權(quán)分配實(shí)踐以及我國央地稅收立法權(quán)分配的歷史沿革及實(shí)踐現(xiàn)狀來看，賦予地方一定的稅收立法權(quán)是不可避免的。問題在于，在我國現(xiàn)行法律制度下，是否存在地方稅收立法權(quán)的空間？有論者認(rèn)為，雖然我國憲法沒有就中央與地方稅收立法權(quán)的分配進(jìn)行規(guī)定，但稅收征管法已經(jīng)將稅收立法權(quán)明確為全國人大及其常委會(huì)的權(quán)力，在稅收法定原則下，地方國家機(jī)構(gòu)沒有稅收立法自主權(quán)3。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是對(duì)《稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則相關(guān)條款的誤解，《稅收征收管理法》第三條雖然明確規(guī)定“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅”只能依據(jù)稅收法律、行政法規(guī)執(zhí)行，即這些事項(xiàng)的稅收立法權(quán)只能由中央來明確，但該條文并沒有禁止地方行使所有的稅收立法權(quán)，“減稅、免稅”針對(duì)的實(shí)際上是各個(gè)稅種實(shí)體法中的減稅、免稅條款，即地方政府不可以增加稅種實(shí)體法中明確規(guī)定的減稅免稅情形以外的其他減稅、免稅情形；而且此處的“減稅、免稅”僅僅指稅額式的直接減免稅的稅收優(yōu)惠，并不包括稅基式、稅率式的稅收優(yōu)惠，地方仍有可能享有稅收立法權(quán)中的稅收修改權(quán)尤其是稅目稅率調(diào)整權(quán)、稅收優(yōu)惠政策制定權(quán)。

2000年《立法法》出臺(tái)后，有人認(rèn)為《立法法》第八條僅僅是明確全國人大及其常委會(huì)有權(quán)就稅收基本制度制定法律，但沒有排除其他主體對(duì)“非稅收基本制度”的立法權(quán)。只要所授予的權(quán)力只是制定一般規(guī)則的權(quán)力，這種規(guī)則應(yīng)該由地方而不應(yīng)由中央制定4。因此，國務(wù)院可就一般稅收制度進(jìn)行立法，全國人大及其常委會(huì)和國務(wù)院也可以將部分稅收事項(xiàng)中的部分稅制要素授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)或者省級(jí)政府來決定5。2015年《立法法》修訂后明確了“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”必須由全國人大及其常委會(huì)制定法律，該條款實(shí)際上已經(jīng)排除了地方政府自行立法開征新的任何稅種包括地方性稅種的權(quán)力，地方并不能行使稅收立法權(quán)開辟新的稅源和設(shè)定稅基、稅率6。因此，有人認(rèn)為，如果要賦予地方稅收立法權(quán)，必須首先對(duì)《立法法》上的稅收法定條款作適度的修正，使其能夠容納地方稅收立法權(quán)的存在。7雖然《立法法》明確規(guī)定稅收法定，沒有給地方稅收立法權(quán)提供機(jī)動(dòng)空間，但是《立法法》也是法律，只要最高立法機(jī)關(guān)自己決定改變立場(chǎng)，完全可以授權(quán)國務(wù)院或地方開征新稅種，此情形也很難說違反《立法法》8。事實(shí)上，無論是否需要修改《立法法》，現(xiàn)行法律制度下，地方政府能夠享有的稅收立法權(quán)也不可能包括稅法制定權(quán)，尤其是開征新稅種的權(quán)力，地方政府所能享有的稅收立法權(quán)只能是稅收修改權(quán)的部分內(nèi)容。

四、中央與地方稅收立法權(quán)的具體分配

既然從理論和現(xiàn)行法律制度上都可以證成地方應(yīng)當(dāng)享有一定的稅收立法權(quán)，那么，就需要明確地方應(yīng)當(dāng)在何種程度上享有哪些稅收立法權(quán)。合理的中央與地方之間稅收立法權(quán)限分配，既能夠保證中央稅收立法權(quán)居于主導(dǎo)地位，又能夠保證地方財(cái)政具有較大的獨(dú)立性和靈活性。1由于長期以來稅收立法權(quán)高度集中于中央在很大程度上導(dǎo)致了財(cái)政基層困難、地方非稅收入規(guī)模過大、地方政府債務(wù)劇增等問題，學(xué)界已經(jīng)形成了賦予地方一定稅收立法權(quán)的共識(shí)，甚至有研究者建議賦予地方政府開征地方性稅種的稅收立法權(quán)。需要注意的是，無論怎么強(qiáng)調(diào)地方稅收立法權(quán)的重要性，研究者們都不反對(duì)央地稅收立法權(quán)的集權(quán)模式，僅僅是建議將高度集權(quán)的央地稅收立法權(quán)分配模式改為“中央集權(quán)、適度分權(quán)”或者“集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合”的央地稅收立法權(quán)分配模式。中央與地方稅收立法權(quán)具體分配的主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是地方稅收立法權(quán)的內(nèi)容，二是地方稅收立法權(quán)的歸屬，即稅收立法權(quán)下放到哪一層級(jí)的地方。

（一）地方應(yīng)當(dāng)擁有哪些稅收立法權(quán)？

關(guān)于地方稅收立法權(quán)的內(nèi)容，主要的問題就是地方的稅收立法權(quán)是否應(yīng)該包括地方性稅種的設(shè)定權(quán)，尤其是是否應(yīng)當(dāng)賦予地方政府對(duì)具有地方特色的稅源開征新稅種的權(quán)力。就此問題有兩種不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為地方稅的稅收立法權(quán)中的設(shè)稅權(quán)、開征停征權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅法廢止權(quán)仍然應(yīng)當(dāng)分配給中央，地方享有的稅收立法權(quán)主要是實(shí)施辦法制定權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)等權(quán)限。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為地方應(yīng)當(dāng)擁有地方稅的全部立法權(quán)，且地方有權(quán)設(shè)立具有地方特色的地方性稅種。有研究者建議在不影響中央財(cái)力、宏觀調(diào)控能力和周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的前提下，允許地方政府經(jīng)過立法程序、報(bào)中央批準(zhǔn)或備案，開征區(qū)域性的新稅種。2在不違背國家稅法統(tǒng)一、不與中央財(cái)政爭稅源、不影響中央政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控、不妨礙全國市場(chǎng)統(tǒng)一的前提下，允許省級(jí)立法機(jī)關(guān)以地方稅收法規(guī)的形式自行設(shè)立地方性稅種，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。3不能把統(tǒng)一稅政理解為地方不能有稅收立法權(quán)，對(duì)于稅源分布僅局限于某個(gè)地區(qū)且具有地方特色的稅種，地方有權(quán)立法設(shè)立新稅種4。有些小稅種在全國范圍內(nèi)沒有普遍開征的意義，但是在部分地區(qū)還有一定的稅源，5賦予地方一定的稅收立法權(quán)允許地方開征地區(qū)性稅種，不僅有利于地方因地制宜地開辟新稅源，而且對(duì)于解決全國統(tǒng)一立法難以適應(yīng)地方實(shí)際情況的矛盾也有重要意義。允許地方通過立法對(duì)一些地域性的、較為零散的稅源課稅，不僅不影響國家稅政的統(tǒng)一實(shí)施，反而有利于保護(hù)資源屬地利益，改善地方財(cái)政狀況，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。6

筆者認(rèn)為，央地稅收立法權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持稅收立法權(quán)集中在中央，即中央稅、共享稅、地方稅的基本稅收法律必須由中央來制定，地方不得通過制定地方性法規(guī)開征新的稅種，即使是具有地方特色的地方性稅種也應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會(huì)制定法律來開征，這是稅收法定原則的應(yīng)有之義?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定，“稅種的設(shè)立”屬于全國人大及其常委會(huì)的法律保留事項(xiàng)，無論是中央稅、共享稅還是地方稅，只要是新稅種的設(shè)立只能由全國人大及其常委會(huì)以法律的形式確定。2011年國務(wù)院授權(quán)上海和重慶兩個(gè)城市試點(diǎn)房產(chǎn)稅改革，本質(zhì)上是對(duì)居民住宅開征了新的稅種，明顯有違稅收法定原則的精神，因而招致了學(xué)界的諸多批評(píng)7。我國現(xiàn)行18個(gè)稅種中，最具有地方特色的煙葉稅在上升為法律前雖然由國務(wù)院以行政法規(guī)的形式確立，但仍然屬于中央立法，而且經(jīng)過多年的實(shí)踐，由中央來對(duì)地方稅種進(jìn)行統(tǒng)一立法并不會(huì)出現(xiàn)無法在全國適用統(tǒng)一的稅制要素的困境。更值得關(guān)注的是，煙葉稅這種極具地方特色的稅種的實(shí)體法（《煙葉稅法》）完全沒有設(shè)置任何授權(quán)立法條款，既沒有授權(quán)國務(wù)院制定實(shí)施細(xì)則，也沒有授權(quán)地方人大及其常委會(huì)或者地方政府就煙葉稅的任何稅制要素進(jìn)行調(diào)整。因此，如果有必要對(duì)那些具有地方特色、較為零散的稅源開征新的稅種，應(yīng)當(dāng)按照稅收法定原則的要求由中央（全國人大及其常委會(huì)）立法來開征。

從《立法法》關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定來看，全國人大及其常委會(huì)也不可以直接授權(quán)省級(jí)政府開征新的稅種，至多只能授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)來開設(shè)新稅種。即便全國人大授權(quán)國務(wù)院開征新稅種，稅收立法權(quán)仍然是由中央來行使。這一點(diǎn)從《資源稅法》的出臺(tái)便可看出，《資源稅法》第十四條明確規(guī)定，“國務(wù)院根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，依照本法的原則，對(duì)取用地表水或者地下水的單位和個(gè)人試點(diǎn)征收水資源稅?！Y源稅試點(diǎn)實(shí)施辦法由國務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”黨中央、國務(wù)院2015年就發(fā)文明確“研究征收水資源稅”，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、水利部于2016年聯(lián)合發(fā)布《水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法》，在河北省實(shí)施水資源稅改革試點(diǎn)；2017年擴(kuò)大水資源稅試點(diǎn)改革，在北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南、四川、陜西、寧夏等9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開征水資源稅。盡管國務(wù)院沒有制定行政法規(guī)，而是由財(cái)稅主管部門制定部門規(guī)章在部分省份開征水資源稅，但從立法層次上仍然屬于中央行使立法權(quán)。

可以分配給地方的稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)僅限于稅率調(diào)整權(quán)、特定情形下的減稅免稅權(quán)。筆者不建議將稅目調(diào)整權(quán)分配給地方，理由在于，無論是稅目的增加還是減少，其本質(zhì)就是設(shè)立新的稅種或者停征某一稅種，而稅種的設(shè)立和開征、停征的權(quán)力應(yīng)當(dāng)分配給中央，以保證全國稅制和稅法的統(tǒng)一。需要注意的是，地方擁有的稅率調(diào)整權(quán)并非不受限制，地方僅能在稅收法律規(guī)定的幅度范圍內(nèi)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況來確定本轄區(qū)內(nèi)的具體適用稅率，如果允許地方在中央統(tǒng)一規(guī)定的幅度范圍外調(diào)整稅率，無異于允許地方開征該稅種的附加稅（法定幅度外提高稅率）或者部分廢止該稅種（法定幅度外調(diào)低稅率）。地方享有的特定情形下的減稅免稅權(quán)也并不意味著地方政府可以制定或者出臺(tái)新的減稅免稅規(guī)定，而是必須在稅收法律授權(quán)的范圍內(nèi)實(shí)施。例如，《車船稅法》規(guī)定省級(jí)政府可以對(duì)公共交通車船、農(nóng)村居民擁有并主要在農(nóng)村地區(qū)使用的摩托車、三輪汽車和低速載貨汽車定期減征或者免征車船稅，這就意味著省級(jí)政府定期減稅車船稅只能針對(duì)特定應(yīng)稅車船，對(duì)于非公共交通車船等不得出臺(tái)定期減征或免征車船稅的減免稅政策。

還需要強(qiáng)調(diào)的是，稅收優(yōu)惠制定權(quán)應(yīng)當(dāng)由中央獨(dú)享，不應(yīng)分配給地方。理由在于，稅收優(yōu)惠包括稅額式優(yōu)惠、稅率式優(yōu)惠、稅基式優(yōu)惠三大類，稅額式優(yōu)惠就是直接減少或免除納稅人的應(yīng)納稅額，主要體現(xiàn)為減稅、免稅以及先征后返等；稅率式優(yōu)惠就是納稅人按照低于標(biāo)準(zhǔn)稅率繳稅的優(yōu)惠；稅基式優(yōu)惠就是指通過增加稅前扣除項(xiàng)目、加計(jì)扣除、虧損結(jié)轉(zhuǎn)等方式來減少稅基從而降低納稅人的稅負(fù)。地方可以享有稅率調(diào)整權(quán)以及特定情形下的減稅免稅權(quán)，但必須在法定范圍或幅度內(nèi)行使。至于先征后返、稅基式稅收優(yōu)惠等其他形式的稅收優(yōu)惠制定權(quán)則不應(yīng)分配給地方。理由在于，此類稅收優(yōu)惠多為地方政府為了招商引資、爭奪稅源出臺(tái)的稅收政策，不僅會(huì)導(dǎo)致地方政府惡性稅收競爭，還會(huì)破壞國家稅制和稅法的統(tǒng)一，阻礙全國統(tǒng)一的、公平競爭市場(chǎng)的形成。如果地方享有稅收優(yōu)惠政策制定權(quán)，就有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的稅源不斷流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，使經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)陷入發(fā)展困境，甚至陷入“資源越多越不幸”的制度困局1。實(shí)踐中，中央針對(duì)地方政府隨意出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策的行為也三令五申要清理整頓。從我國當(dāng)前稅收立法的現(xiàn)狀來看，在全面落實(shí)稅收法定原則的要求下，現(xiàn)行各稅種的稅收實(shí)體法都明確將稅收優(yōu)惠政策的制定權(quán)授權(quán)給了國務(wù)院，而不是授權(quán)省級(jí)人大及其常委會(huì)或省級(jí)政府。因此，無論從理論還是從實(shí)踐上來看，都不應(yīng)當(dāng)將稅收優(yōu)惠政策的制定權(quán)分配給地方。

概言之，央地稅收立法權(quán)的分配必須保障中央稅收立法權(quán)的主導(dǎo)性，設(shè)稅權(quán)、稅種的開征停征、稅法解釋權(quán)、稅法廢止權(quán)、稅收優(yōu)惠政策制定權(quán)等稅收立法權(quán)必須分配給中央，地方的稅收立法權(quán)僅限于在中央制定的稅收法律、行政法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)就個(gè)別稅制要素進(jìn)行調(diào)整。

（二）誰來行使地方稅收立法權(quán)？

現(xiàn)有研究對(duì)于地方稅收立法權(quán)的歸屬形成的基本共識(shí)是將地方稅收立法權(quán)分配給省一級(jí)，但省不能再層層下放1，省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)是稅收立法權(quán)下放的終點(diǎn)2。但在將稅收立法權(quán)歸屬于省一級(jí)政府還是省級(jí)人大及其常委會(huì)時(shí)還存在不同的意見。有人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予省級(jí)政府一定的稅收立法權(quán)，由中央制定地方稅稅種的基本稅法，將地方稅種的實(shí)施辦法制定權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)等權(quán)限賦予地方。3有人認(rèn)為，解決央地稅權(quán)分配問題，關(guān)鍵是要在憲法或者基本法律層面上明確確立地方稅權(quán)，某些地方稅稅種的開征權(quán)與停征權(quán)、稅目的確定權(quán)和稅率的調(diào)整權(quán)、稅收優(yōu)惠的確定權(quán)等稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)通過法律明確授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)行使。4

本文認(rèn)為，地方稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬省級(jí)人大及其常委會(huì)，不應(yīng)歸屬于省級(jí)政府；而且從稅收法定原則的整體要求看，授權(quán)給省級(jí)人大（而不是現(xiàn)在規(guī)定的人大常委會(huì)）更為合適5。理由在于，省級(jí)人大及其常委會(huì)屬于地方立法機(jī)關(guān)，而省級(jí)政府屬于行政機(jī)關(guān)，地方稅收立法權(quán)歸屬于省級(jí)人大及其常委會(huì)不僅是《立法法》的要求，而且也是建設(shè)現(xiàn)代民主、法治國家的應(yīng)有之義。將地方稅收立法權(quán)歸屬于省級(jí)人大及其常委會(huì)，實(shí)際上就是要求省級(jí)政府的行為受到代表地方民意的地方立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，只有這樣才能防止地方稅收立法權(quán)旁落，也才能有效保護(hù)地方居民的合法權(quán)益6。從我國現(xiàn)行稅收立法的趨勢(shì)來看，稅收暫行條例上升為法律后，無一例外都將地方稅收立法權(quán)分配給了省級(jí)人大及其常委會(huì)，省級(jí)政府僅僅有權(quán)就稅額或稅率的確定以及特定事項(xiàng)的減稅免稅向省級(jí)人大及其常委會(huì)提出，由省級(jí)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)后報(bào)全國人大常委會(huì)及國務(wù)院備案。

五、結(jié) 語

中央與地方稅收立法權(quán)的分配關(guān)系到我國地方稅體系的建設(shè)和現(xiàn)代稅收制度的建立。無論是從理論還是實(shí)踐來看，賦予地方一定的稅收立法權(quán)都十分必要。央地稅收立法權(quán)的分配必須保障中央稅收立法權(quán)的主導(dǎo)性，設(shè)稅權(quán)、稅種的開征停征、稅法解釋權(quán)、稅法廢止權(quán)、稅收優(yōu)惠政策制定權(quán)等稅收立法權(quán)必須分配給中央，地方的稅收立法權(quán)僅限于在中央制定的稅收法律、行政法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)就個(gè)別稅制要素進(jìn)行調(diào)整。此外，地方享有稅收立法權(quán)并不意味著各級(jí)地方都擁有稅收立法權(quán)，地方稅收立法權(quán)應(yīng)限于省一級(jí)地方，且地方稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由省一級(jí)人大及其常委會(huì)行使，省一級(jí)政府只能在授權(quán)的范圍內(nèi)提出稅收立法建議。央地稅收立法權(quán)分配作為央地稅權(quán)分配的重要組成部分，亟待在未來起草《稅法總則》乃至《稅法典》時(shí)予以體現(xiàn)，希望本文的研究對(duì)此有所助益。

責(zé)任編輯：張昌輝

*收稿日期：2023-03-05；修回日期：2023-06-05

作者簡介：郭昌盛（1991-），男，山西平遙人，法學(xué)博士，編輯、助理研究員，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法與社會(huì)法理論、財(cái)稅法。

1 國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國發(fā)［1993］85號(hào)，簡稱“分稅制決定”）。

2 國務(wù)院《關(guān)于取消集市交易稅牲畜交易稅燒油特別稅獎(jiǎng)金稅工資調(diào)節(jié)稅和將屠宰稅筵席稅下放給地方管理的通知》（國發(fā)［1994］7號(hào)，以下簡稱“7號(hào)文”）。

3 國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)依法治稅嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的通知》（國發(fā)［1998］4號(hào)）。

4 國務(wù)院《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國發(fā)［2000］2號(hào)）。

5 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于對(duì)部分地區(qū)違規(guī)制定先征后返等減免稅政策問題的通報(bào)》（國辦發(fā)［2002］5號(hào)）。

1 喬曉陽主編：《立法法講話》，中國民主法制出版社2000年版，第75頁。

2 李升：《地方稅體系：理論依據(jù)、現(xiàn)狀分析、完善思路》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2012年第6期。

3 國務(wù)院《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)［2014］62號(hào)，簡稱“62號(hào)文”）。

4 國務(wù)院《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國發(fā)［2015］25號(hào)，簡稱“25號(hào)文”）。

5 葉姍：《地方政府稅收減免承諾的效力瑕疵》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第6期。

1 財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于《中華人民共和國煙葉稅法》（征求意見稿）的說明（2016）。

1 財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于《中華人民共和國土地增值稅法（征求意見稿）》的說明（2019）。

2 辛向陽：《大國諸侯：中國中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國社會(huì)出版社2008年版，第22頁。

1 《毛澤東選集》第五卷，人民出版社1977年版，第276頁。

2 蘇力：《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。

3 崔卓蘭、趙靜波：《中央與地方立法權(quán)力關(guān)系的變遷》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。

4 封麗霞：《中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)：“重要程度”還是“影響范圍”？》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第5期。

5 ［美］阿圖?？怂固怪?，張愚山譯：《公共財(cái)政學(xué)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1983年版，第25-27頁。

6 V.Tanzi，F(xiàn)iscal Federalism and Decentralization：A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects，M.Bruno，B.Pleskovic eds.，Annual World Bank Conference on Development Economics，World Bank，1995，pp.295-316.

7 參見傅子恒：《發(fā)達(dá)國家稅權(quán)劃分模式與完善我國分權(quán)制之淺見》，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2010年第12期。

8 George Stigler，Tenable Range of Functions of Local Authorities，in Federal Expenditure Police for Economic Growth and Stability，Joint Economic Committee Subcommittee on Fiscal Policy，1957，pp.213-219.

9 江明融：《公共產(chǎn)品視角下的我國稅權(quán)治理機(jī)制研究》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第9期。

10 張守文：《稅法原理》，北京大學(xué)出版社2012年版，第74頁。

1 Wallace E. Oates，F(xiàn)iscal Federalism，Harcourt Brace Jovanovich，1972，p.35.

2 James M. Buchanan，An Economic Theory of Clubs，Economica，vol.32，no.125（1965），pp.1-4.

3 Richard W.Tresch，Public Finance：A Normative Theory，Business publications，1981，pp.574-576.

4 Tiebout C M，A Pure Theory of Local Expenditure，Journal of Public Economy，vol.64，1956，pp.416-424.

5 平新喬：《財(cái)政原理與比較財(cái)政制度》，上海三聯(lián)書店出版社1997年版，第356-357頁。

6 張守文：《稅法原理）》，北京大學(xué)出版社2012年版，第67頁。

7 ［奧］凱爾森著，沈宗靈譯：《法與國家的一般理論》，商務(wù)印書館2013年版，第429頁。

8 ［奧］凱爾森著，沈宗靈譯：《法與國家的一般理論》，商務(wù)印書館2013年版，第432頁。

9 王滬寧：《集分平衡：中央與地方的協(xié)同關(guān)系》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》1991年第2期。

1 朱大旗：《“分稅制”財(cái)政體制下中國地方稅權(quán)問題的研究》，《安徽大學(xué)法律評(píng)論》2007年第2輯。

2 趙長慶：《論稅權(quán)》，《政法論壇》1998年第1期。

3 張繼民：《關(guān)于合理劃分中央稅權(quán)與地方稅權(quán)的思考》，《河南稅務(wù)》1997年第7期。

4 水治文：《厘清我國稅權(quán)劃分的思路》，《中國財(cái)政》2008年第6期。

5 任軍：《論中央與地方稅權(quán)的合理劃分——兼評(píng)稅權(quán)劃分研究的幾個(gè)觀點(diǎn)》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2002年第12期。

6 魏少婷：《論稅權(quán)劃分中的正式制度和非正式制度》，《揚(yáng)州稅務(wù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期。

7 王佳慧：《俄羅斯稅權(quán)劃分法律制度評(píng)介——兼談對(duì)我國分稅制改革的啟示》，《俄羅斯中亞東歐研究》2009年第4期。

8 楊志勇：《地方稅體系構(gòu)建的基本理論分析》，《稅務(wù)研究》2007年第7期。

9 劉麗、張彬：《美國政府間事權(quán)、稅權(quán)的劃分及法律平衡機(jī)制》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第6期。

10 邢?？?、成吉：《強(qiáng)化地方政府稅權(quán)的對(duì)策探討》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第3期。

11 楊志勇：《地方稅體系構(gòu)建的基本理論分析》，《稅務(wù)研究》2007年第7期。

1 ［奧］凱爾森著，沈宗靈譯：《法與國家的一般理論》，商務(wù)印書館2013年版，第436頁。

2 楊志勇：《地方稅體系構(gòu)建的基本理論分析》，《稅務(wù)研究》2007年第7期。

3 徐鍵：《分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)》，《法學(xué)研究》2012年第3期。

4 ［英］哈耶克著，王明毅等譯：《通往奴役之路》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第89頁。

5 金鑫：《關(guān)于進(jìn)一步深化稅制改革的若干問題》，《稅務(wù)研究》2000年第12期。

6 涂云新：《中央與地方財(cái)政劃分的憲法治理難題》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第6期。

7 苗連營：《稅收法定視域中的地方稅收立法權(quán)》，《中國法學(xué)》2016年第4期。

8 熊偉：《稅收法定原則與地方財(cái)政自主——關(guān)于地方稅縱向授權(quán)立法的斷想》，《中國法律評(píng)論》2016年第1期。

1 封麗霞：《中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)：“重要程度”還是“影響范圍”？》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第5期。

2 李文毫、代士林：《芻議房產(chǎn)稅稅權(quán)劃分的國際借鑒》，《財(cái)會(huì)研究》2010年第2期。

3 王怡：《關(guān)于稅權(quán)劃分的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2000年第6期。

4 馬培祥：《分稅制下中央稅與地方稅稅種、稅權(quán)劃分的幾個(gè)問題》，《吉林財(cái)專學(xué)報(bào)》1995年第1期。

5 中國稅務(wù)學(xué)會(huì)“稅權(quán)劃分問題”課題組：《關(guān)于稅權(quán)劃分問題的研究報(bào)告》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2001年第1期。

6 陳少英：《可持續(xù)的地方稅體系之構(gòu)建—以稅權(quán)配置為視角》，《清華法學(xué)》2014年第5期。

7 具體可見張守文：《關(guān)于房產(chǎn)稅立法的三大基本問題》，《稅務(wù)研究》2012年第11期；陽建勛：《稅收調(diào)控房地產(chǎn)的正當(dāng)性及其必要限度——房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的稅法原則反思》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2012年第3期。

1 張千帆：《中央與地方關(guān)系法治化的制度基礎(chǔ)》，《江海學(xué)刊》2012年第2期。

1 參見謝旭人：《關(guān)于中央與地方事權(quán)劃分若干問題的思考》，《財(cái)政研究》1995年第1期；齊志宏：《合理劃分中央與地方的稅收權(quán)限》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2002年第4期；蔡紅英：《地方各級(jí)政府間稅權(quán)劃分的理論分析及制度安排》，《稅務(wù)研究》2008年第4期；李升：《地方稅體系：理論依據(jù)、現(xiàn)狀分析、完善思路》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2012年第6期；許善達(dá)等：《關(guān)于稅權(quán)劃分問題的研究》，《稅務(wù)研究》2001年第3期；陳少英：《可持續(xù)的地方稅體系之構(gòu)建—以稅權(quán)配置為視角》，《清華法學(xué)》2014年第5期；熊偉：《稅收法定原則與地方財(cái)政自主——關(guān)于地方稅縱向授權(quán)立法的斷想》，《中國法律評(píng)論》2016年第1期。

2 崔威：《稅收立法高度集權(quán)模式的起源》，《中外法學(xué)》2012年第4期。

3 蔡紅英：《地方各級(jí)政府間稅權(quán)劃分的理論分析及制度安排》，《稅務(wù)研究》2008年第4期。

4 姜孟亞：《我國地方稅權(quán)的確立及其運(yùn)行機(jī)制研究》，《法學(xué)家》2010年第3期。

5 張守文：《我國環(huán)境稅立法的“三維”審視》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第3期。

6 劉劍文：《地方稅立法的縱向授權(quán)機(jī)制設(shè)計(jì)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第5期。