從制度非均衡到制度均衡：環(huán)境信息公開制度的歷史嬗遞與創(chuàng)新進(jìn)路

劉 嬌，柴雪麗，張曉杰

（1.中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽 110035；2.東北大學(xué)，遼寧 沈陽 110169）

一、引 言

為有效遏制環(huán)境污染和生態(tài)破壞，中國共產(chǎn)黨高度重視生態(tài)文明建設(shè)，并將其納入“五位一體”總體布局之中。生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分，也是新時代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大問題，關(guān)乎人民福祉及民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。改革與創(chuàng)新環(huán)境信息公開制度作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，有利于切實(shí)推進(jìn)國家環(huán)境治理體系和環(huán)境治理能力現(xiàn)代化，對破解中國環(huán)境道路前進(jìn)中存在的環(huán)境問題政治成本增長、環(huán)境污染群體性事件頻發(fā)等難題具有重大現(xiàn)實(shí)意義。然而，當(dāng)前中國環(huán)境信息公開制度還存在諸多困境，嚴(yán)重阻礙了生態(tài)文明建設(shè)和現(xiàn)代化環(huán)境治理體系構(gòu)建的進(jìn)程。

學(xué)界針對中國環(huán)境信息公開制度提出了一系列改革創(chuàng)新的政策建議，主要包括：擴(kuò)大環(huán)境信息公開范圍［1］、加強(qiáng)環(huán)境信息公開程序制度的規(guī)范性［2］、健全環(huán)境信息公開責(zé)任追究機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)制度［3］、完善環(huán)境信息公開的激勵機(jī)制［4］、促進(jìn)公眾參與環(huán)境信息公開的績效評估［5］等。既有研究主要是從制度供給的單一視角分析環(huán)境信息公開制度，缺乏制度需求的考量，由此導(dǎo)致相關(guān)對策建議呈現(xiàn)“眉毛胡子一把抓”，缺乏現(xiàn)實(shí)性和優(yōu)先級排序?；诖?，本研究運(yùn)用制度均衡理論，從環(huán)境信息公開主體、范圍、時限與方式三個方面構(gòu)建環(huán)境信息公開制度供需均衡的分析框架，從制度供給和制度需求的雙向維度分析中國環(huán)境信息公開制度供需均衡的樣態(tài)，并以制度需求為導(dǎo)向，提出中國環(huán)境信息公開制度改革創(chuàng)新的具體路徑。

二、中國環(huán)境信息公開制度供需均衡的分析框架構(gòu)建

環(huán)境信息公開制度作為一項(xiàng)重要的環(huán)境管理制度，主要包括三個有機(jī)構(gòu)成要素：環(huán)境信息公開主體、環(huán)境信息公開范圍、環(huán)境信息公開時限與方式。因此本研究從這三個方面具體闡析中國環(huán)境信息公開的制度供給、制度需求以及制度均衡。

環(huán)境信息公開制度均衡是指在制度需求和制度供給的影響因素既定的情況下，環(huán)境信息公開制度安排的供給等于或適應(yīng)制度安排的需求。本研究將環(huán)境信息公開制度均衡劃分為三個維度：供需數(shù)量均衡、供需結(jié)構(gòu)均衡和供需內(nèi)容均衡。其中，數(shù)量均衡是指環(huán)境信息公開制度需求落點(diǎn)數(shù)量等于或近似于其供給數(shù)量；結(jié)構(gòu)均衡是指環(huán)境信息公開制度供給子系統(tǒng)內(nèi)環(huán)境信息公開主體、范圍、時限與方式相關(guān)制度供給比例結(jié)構(gòu)與其相對應(yīng)的制度需求比例結(jié)構(gòu)相同或相近；內(nèi)容均衡是指環(huán)境信息公開制度的供給內(nèi)容適應(yīng)與之相對應(yīng)的具體制度需求落點(diǎn)。基于制度均衡理論及環(huán)境信息公開制度的具體構(gòu)成要素，本研究構(gòu)建了中國環(huán)境信息公開制度供需均衡的分析框架（圖1所示）。

圖1 中國環(huán)境信息公開制度供需均衡的分析框架

三、中國環(huán)境信息公開制度供需歷史嬗遞

（一）中國環(huán)境信息公開制度供給的歷史嬗遞

環(huán)境信息公開制度是信息公開制度的下位制度及重要組成部分，本文運(yùn)用政策內(nèi)容分析方法，通過對信息公開及環(huán)境信息公開相關(guān)的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、司法解釋、其他規(guī)范性文件等的搜集、整理和分析，系統(tǒng)梳理中國環(huán)境信息公開制度供給的歷史發(fā)展脈絡(luò)。本研究所查詢的政策法規(guī)資料來源于北大法寶法律檢索數(shù)據(jù)庫、中國知網(wǎng)法律知識資源總庫、中國政府網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，以1949 年至2019 年為查詢的時間區(qū)間，在上述數(shù)據(jù)庫中以“環(huán)境信息公開”為搜索關(guān)鍵詞，共獲得50 部政策法規(guī)文本作為本研究的有效樣本。通過對政策法規(guī)的分析，可以發(fā)現(xiàn)，中國環(huán)境信息公開制度供給的歷史嬗遞大致可以劃分為三個階段：萌芽、初創(chuàng)及確立、穩(wěn)步發(fā)展。

1.改革開放到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立前：環(huán)境信息公開制度的萌芽。1978 年改革開放以來，為加強(qiáng)民主建設(shè)，黨和政府開始高度重視政府信息公開問題。1987 年，黨的十三大報告提出：“提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道?！?988年6月1日，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》開始實(shí)施，該法首次將村務(wù)公開作為一項(xiàng)法律制度固定下來；同年，中共中央書記處會議提出了“建立制度，辦事公開，消除工作人員的隨意性”“為群眾辦事的規(guī)章、程序、結(jié)果和期限，應(yīng)向群眾公布”［6］。1989 年政府工作報告中明確提出：“要積極推行公開辦事制度，公開辦事結(jié)果。要增加政務(wù)活動的透明度?！保?］同年頒布的《中華人民共和國傳染病防治法》也規(guī)定了“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)及時地如實(shí)通報和公布疫情”。此階段信息公開制度開始萌芽，但存在信息的公布權(quán)力過于集中等問題。

2.社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和發(fā)展時期：環(huán)境信息公開制度的初創(chuàng)及確立。1992 年，黨的十四大正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，我國進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)時期，黨和政府更加關(guān)注“信息公開”“信息引導(dǎo)”，這也是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。

具體到環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)境信息公開的相關(guān)規(guī)定始于2000 年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》，該法第二十條規(guī)定，“在大氣受到嚴(yán)重污染，危害人體健康和安全的緊急情況下，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時向當(dāng)?shù)鼐用窆妗薄?003年1月施行的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第十七條規(guī)定，政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)“根據(jù)企業(yè)污染物的排放情況，在當(dāng)?shù)刂饕襟w上定期公布污染物超標(biāo)排放或者污染物排放總量超過規(guī)定限額的污染嚴(yán)重企業(yè)的名單”。《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》有關(guān)環(huán)境信息公開的具體規(guī)定成為環(huán)境信息公開制度建立的前奏。2003 年，國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)行政主管部門政務(wù)公開管理辦法》，規(guī)定了政務(wù)公開應(yīng)遵循的原則、內(nèi)容和形式、程序和要求、組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督檢查等。2005年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，要求實(shí)行環(huán)境質(zhì)量公告制度。2008 年5 月1 日，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國環(huán)境信息公開制度的正式確立。

3.全面建成小康社會時期：環(huán)境信息公開制度的穩(wěn)步發(fā)展。2012 年，黨的十八大報告首次正式提出全面建成小康社會，并提出為繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，應(yīng)“擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開”。此后，我國進(jìn)入全面建成小康社會新時期，信息公開制度得以穩(wěn)步發(fā)展。

具體到環(huán)境領(lǐng)域，在此時期，中國環(huán)境信息公開制度也步入穩(wěn)定發(fā)展階段，并相繼有環(huán)境基本法、環(huán)境單行法、行政法規(guī)、其他規(guī)范性文件等對環(huán)境信息公開作出進(jìn)一步補(bǔ)充規(guī)定。2012 年，環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)信息公開工作的通知》，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境核查與審批信息公開、環(huán)境監(jiān)測信息公開、重特大突發(fā)環(huán)境事件信息公開的具體規(guī)定，并要求各級環(huán)保部門建立環(huán)境信息公開的有效方式、切實(shí)提高環(huán)境信息公開能力。2015 年1 月1 日實(shí)施的新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五章對環(huán)境信息公開作出專門規(guī)定，至此環(huán)境信息公開制度正式上升為法律，同時環(huán)境保護(hù)部也于2015 年1 月1 日頒布實(shí)施了《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》，對企業(yè)和事業(yè)單位的環(huán)境信息公開作出進(jìn)一步規(guī)定。

（二）中國環(huán)境信息公開制度需求的歷史嬗遞

本文首先以“政府信息公開制度”和“環(huán)境信息公開”為關(guān)鍵詞，以1949年至2019年為查詢的時間區(qū)間，從中國知網(wǎng)的期刊、會議和報紙三個數(shù)據(jù)庫檢索并下載808 篇與中國環(huán)境信息公開制度相關(guān)的文獻(xiàn)資料，通過文獻(xiàn)資料進(jìn)行編碼，最終提取566 條中國環(huán)境信息公開制度改革的政策建議條目作為制度需求分析的基本資料，提取的具體政策建議條目作為測量制度需求落點(diǎn)的指標(biāo)，將具體政策建議條目的頻數(shù)（即在文獻(xiàn)中出現(xiàn)的次數(shù)）作為制度需求強(qiáng)度的測量指標(biāo)，最后，根據(jù)具體需求落點(diǎn)與需求強(qiáng)度的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，從信息公開主體、范圍、時限與方式三個方面分析中國環(huán)境信息公開制度需求的歷史嬗遞。

1.環(huán)境信息公開主體相關(guān)制度需求的歷史嬗遞。在環(huán)境信息公開主體的制度需求落點(diǎn)及需求強(qiáng)度方面，制度需求強(qiáng)度總計(jì)為192，其中需求強(qiáng)度最高的需求落點(diǎn)為建立健全環(huán)境信息公開考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，需求強(qiáng)度為103，占總需求強(qiáng)度的53.6%。環(huán)境信息公開主體相關(guān)制度需求的歷史發(fā)展大致可以劃分為三個階段：初步提出、顯著增強(qiáng)、平穩(wěn)發(fā)展。

第一階段為2003 年至2009 年，其間，環(huán)境信息公開制度初步確立，公眾對于環(huán)境信息公開主體相關(guān)制度的需求也處于初步提出階段，此時需求強(qiáng)度最高的制度落點(diǎn)是建立健全環(huán)境信息公開考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，其次為完善環(huán)境信息公開的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與管理機(jī)制，再次為明確并擴(kuò)大環(huán)境信息公開義務(wù)主體。第二階段為2010年至2013年，中國環(huán)境信息公開制度開始進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展時期，黨的若干會議均強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)信息公開，而公眾對相關(guān)制度的需求也日益增多，步入顯著增強(qiáng)階段。這一階段，需求強(qiáng)度最高的制度落點(diǎn)依然是建立健全環(huán)境信息公開考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，且較之第一階段其需求強(qiáng)度明顯增強(qiáng)，其次是明確并擴(kuò)大環(huán)境信息公開義務(wù)主體，再次則為完善環(huán)境信息公開的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與管理機(jī)制、建立健全環(huán)境信息公開激勵機(jī)制。第三階段為2013年至2019年，全面建成小康社會進(jìn)入決勝階段，中國共產(chǎn)黨高度重視深化政務(wù)公開，環(huán)境信息公開制度得以持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，公眾對其制度需求也呈現(xiàn)出平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢。此階段的制度需求強(qiáng)度排序與第一階段相同，且明確并擴(kuò)大環(huán)境信息公開義務(wù)主體和建立健全環(huán)境信息公開激勵機(jī)制兩項(xiàng)制度需求落點(diǎn)由第二階段的較高需求強(qiáng)度降低到與第一階段相近的較低強(qiáng)度。

2.環(huán)境信息公開范圍相關(guān)制度需求的歷史嬗遞。在環(huán)境信息公開范圍的制度需求落點(diǎn)及需求強(qiáng)度方面，制度需求強(qiáng)度總計(jì)為144，其中需求強(qiáng)度最高的需求落點(diǎn)為明確并擴(kuò)大環(huán)境信息公開范圍與公開程度，其強(qiáng)度為118，占總需求強(qiáng)度的81.9%。由于環(huán)境信息公開范圍的制度需求落點(diǎn)只有兩項(xiàng)，且兩項(xiàng)的制度需求強(qiáng)度相差較多（118>26），由此導(dǎo)致環(huán)境信息公開范圍相關(guān)制度需求的歷史發(fā)展未呈現(xiàn)明顯的階段特征。

3.環(huán)境信息公開時限與方式相關(guān)制度需求的歷史嬗遞。在環(huán)境信息公開時限與方式的制度需求落點(diǎn)及需求強(qiáng)度方面，制度需求強(qiáng)度總計(jì)為84，其中需求強(qiáng)度最高的需求落點(diǎn)為豐富環(huán)境信息公開方式，占總需求強(qiáng)度的52.3%。環(huán)境信息公開時限與方式相關(guān)制度需求的歷史發(fā)展大致可以劃分為兩個階段：初步提出、顯著增強(qiáng)。

第一階段為2001年至2010年，隨著環(huán)境信息公開制度的初創(chuàng)及確立，公眾對于制度公開時限與方式也初步提出了更確切的需求，在這一階段，豐富環(huán)境信息公開方式、健全環(huán)境信息公開平臺并列為需求強(qiáng)度最高的制度落點(diǎn)。第二階段為2011年至2019年，在黨的方針政策指導(dǎo)下，環(huán)境信息公開制度穩(wěn)步發(fā)展，公眾對信息公開時限與方式的關(guān)注增多，呈現(xiàn)顯著增強(qiáng)的發(fā)展態(tài)勢。此階段需求強(qiáng)度最高的制度落點(diǎn)是豐富環(huán)境信息公開方式，且其強(qiáng)度較第一階段提高了2.5 倍；其次為健全環(huán)境信息公開平臺，其需求強(qiáng)度較第一階段有微弱提升。在此階段，社會公眾對增強(qiáng)環(huán)境信息公開的時效性和完整性、健全環(huán)境信息公開程序呈現(xiàn)新的制度需求。

四、中國環(huán)境信息公開制度供需均衡分析

（一）制度均衡的測量方法

本文借鑒張倩倩和李百吉對能源供需結(jié)構(gòu)均衡度的等級劃分方法［8］，從制度供需均衡類型、制度供需均衡度等級、制度供需均衡度等級劃分方法與劃分標(biāo)準(zhǔn)三個方面切入，構(gòu)建了中國環(huán)境信息公開制度供需均衡分析的“三維四級”方法論框架（見表1），從三個維度測量與分析中國環(huán)境信息公開制度供需均衡的樣態(tài)。其中“三維”是指制度供需均衡的三個類型，包括數(shù)量均衡、結(jié)構(gòu)均衡和內(nèi)容均衡。數(shù)量均衡的測量方法為制度安排的供給數(shù)量/制度安排的需求數(shù)量；結(jié)構(gòu)均衡的測量方法為制度供給結(jié)構(gòu)/制度需求結(jié)構(gòu)；內(nèi)容均衡的測量方法為制度供給后相同制度需求落點(diǎn)出現(xiàn)的時間間隔。研究對中國環(huán)境信息公開制度供需數(shù)量均衡、結(jié)構(gòu)均衡和內(nèi)容均衡進(jìn)行了等級劃分，分別為優(yōu)質(zhì)均衡、基本均衡、輕度失衡、嚴(yán)重失衡，即“四級”，其中優(yōu)質(zhì)均衡和基本均衡是制度供需均衡狀態(tài)，而輕度失衡和嚴(yán)重失衡則是制度供需非均衡狀態(tài)。

表1 環(huán)境信息公開制度供需均衡分析的“三維四級”方法論框架

（二）中國環(huán)境信息公開制度供需數(shù)量均衡分析

中國環(huán)境信息公開的制度需求最早產(chǎn)生于1999年，有關(guān)環(huán)境信息公開的制度需求落點(diǎn)總計(jì)為566 條，其中354 條已于制度需求滯后期內(nèi)產(chǎn)生了相應(yīng)的制度供給，212 條至今尚未有相關(guān)的制度供給，制度安排的供給數(shù)量與制度安排的需求數(shù)量之比率為0.63，按照均衡度等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境信息公開制度的總體供需數(shù)量均衡度為基本均衡，但處于基本均衡的下限。

按照制度供給主體、范圍、時限與方式來劃分，環(huán)境信息公開主體相關(guān)制度安排的供給數(shù)量與需求數(shù)量之比率為0.61，供需數(shù)量均衡度為基本均衡，且低于總體供需數(shù)量均衡度；環(huán)境信息公開范圍的制度供給對制度需求的滿足率為0.71，供需數(shù)量均衡度為基本均衡；環(huán)境信息公開時限與方式的制度供給對制度需求的滿足率為0.81，供需數(shù)量均衡度為優(yōu)質(zhì)均衡，但處于優(yōu)質(zhì)均衡的下限。由此可見，環(huán)境信息公開制度總體供需數(shù)量實(shí)現(xiàn)了基本均衡，局部制度安排供需數(shù)量則是優(yōu)質(zhì)均衡與基本均衡并存。

（三）中國環(huán)境信息公開制度供需結(jié)構(gòu)均衡分析

由中國環(huán)境信息公開制度供需結(jié)構(gòu)均衡分析結(jié)果（見表2）可知，環(huán)境信息公開主體、公開范圍、公開時限與方式相關(guān)制度供給結(jié)構(gòu)和制度需求結(jié)構(gòu)的比率分別為0.98、1.13、1.30，表明環(huán)境信息公開主體、范圍、時限和方式的制度供需結(jié)構(gòu)均衡度分別為優(yōu)質(zhì)均衡、基本均衡、基本均衡，其中環(huán)境信息公開范圍的制度供需結(jié)構(gòu)均衡度處于基本均衡的下限，而環(huán)境信息公開時限與方式的制度供需結(jié)構(gòu)均衡度處于基本均衡的上限。

表2 中國環(huán)境信息公開制度供需結(jié)構(gòu)均衡分析結(jié)果

（四）中國環(huán)境信息公開制度供需內(nèi)容均衡分析

由中國環(huán)境信息公開制度供需內(nèi)容均衡分析結(jié)果（見表3）可知，在環(huán)境信息公開主體方面，其中的建立健全環(huán)境信息公開激勵機(jī)制，由于制度供給不斷適應(yīng)新的制度需求，且最近一次制度供給后相同制度需求落點(diǎn)再次出現(xiàn)的時間為四年，因此，該項(xiàng)制度安排供需內(nèi)容的均衡度呈現(xiàn)出嚴(yán)重失衡到輕度失衡的轉(zhuǎn)變；其余四項(xiàng)制度需求落點(diǎn)雖然相繼有若干制度供給，但由于制度供給之后三年內(nèi)又出現(xiàn)相同制度需求，因此這四項(xiàng)制度安排的歷史發(fā)展處于制度供需內(nèi)容的嚴(yán)重失衡狀態(tài)，表明制度供給內(nèi)容與制度需求內(nèi)容的嚴(yán)重不適應(yīng)。在環(huán)境信息公開范圍方面，兩項(xiàng)制度需求落點(diǎn)均在制度需求滯后期內(nèi)產(chǎn)生一系列相應(yīng)制度供給，但由于制度供給后三年內(nèi)又出現(xiàn)相同或相似制度需求，因此，這兩項(xiàng)制度安排的歷史發(fā)展一直處于制度供需內(nèi)容的嚴(yán)重失衡狀態(tài)。在環(huán)境信息公開時限與方式方面，由于建立健全環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫這一制度需求落點(diǎn)相應(yīng)的制度供給（2014 年）后再未出現(xiàn)類似制度需求，因此該項(xiàng)制度安排實(shí)現(xiàn)了制度供需內(nèi)容的基本均衡；增強(qiáng)環(huán)境信息公開的時效性和完整性、健全環(huán)境信息公開程序兩項(xiàng)制度需求落點(diǎn)在制度需求滯后期內(nèi)產(chǎn)生相應(yīng)制度供給，且制度供給時間與相同制度需求再次出現(xiàn)時間間隔分別為三年和四年，因此這兩項(xiàng)制度安排的供需內(nèi)容處于輕度失衡的歷史發(fā)展?fàn)顟B(tài)，由于最近一次制度供給時間為2019 年，因此無法判斷這兩項(xiàng)制度安排目前所處的均衡狀態(tài)；豐富環(huán)境信息公開方式和健全環(huán)境信息公開平臺這兩項(xiàng)制度需求落點(diǎn)滯后期內(nèi)雖然相繼有若干制度供給，但由于制度供給后三年內(nèi)又出現(xiàn)相似制度需求，因此這兩項(xiàng)制度安排的歷史發(fā)展處于制度供需內(nèi)容的嚴(yán)重失衡狀態(tài)。

表3 中國環(huán)境信息公開主體、范圍、時限與方式相關(guān)制度供需內(nèi)容均衡分析結(jié)果

五、中國環(huán)境信息公開制度需求的現(xiàn)狀

（一）問卷設(shè)計(jì)與調(diào)查實(shí)施

根據(jù)前文獲取的中國環(huán)境信息公開制度的需求落點(diǎn)、需求強(qiáng)度統(tǒng)計(jì)結(jié)果以及制度供需均衡分析結(jié)果，選擇近20 年內(nèi)制度需求強(qiáng)度較高且處于制度供需內(nèi)容嚴(yán)重失衡狀態(tài)的制度需求落點(diǎn)作為問卷題項(xiàng)編制的基礎(chǔ)，以此測量社會公眾對中國環(huán)境信息公開制度的需求內(nèi)容現(xiàn)狀，同時運(yùn)用制度需求優(yōu)先序調(diào)查法來測量社會公眾對環(huán)境信息公開制度的需求強(qiáng)度現(xiàn)狀。制度需求優(yōu)先序調(diào)查法是將制度安排的具體需求指向和需求落點(diǎn)編制成問卷題項(xiàng)，要求被調(diào)查者根據(jù)自身實(shí)際需求在問卷題項(xiàng)中選出最需要的幾項(xiàng)，并按照需求強(qiáng)度排序，其中排序第一位為被調(diào)查者認(rèn)為的第一需求制度，排序第二位為被調(diào)查者認(rèn)為的第二需求制度，以此類推，之后統(tǒng)計(jì)問卷題項(xiàng)在各位次上出現(xiàn)的頻次，在第一位次上出現(xiàn)次數(shù)最多的題項(xiàng)即為人們最需要的制度安排。

本研究調(diào)查問卷的發(fā)放對象為中國大陸31 個省級行政單位轄區(qū)內(nèi)的中國居民。根據(jù)總?cè)丝谝?guī)模、99%的置信水平、5%的誤差幅度和50%的響應(yīng)分布以及可能存在的無效問卷等情況，最終確定問卷發(fā)放數(shù)量為2100 份。在正式問卷發(fā)放過程中，采用方便抽樣方法和網(wǎng)絡(luò)問卷發(fā)放形式，正式問卷調(diào)查共計(jì)20 天，回收問卷2145 份，其中有效問卷1751 份，有效問卷回收率為81.63%。

（二）樣本人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征

本研究采用SPSS21.0統(tǒng)計(jì)軟件對問卷樣本人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析。從被調(diào)查者的性別來看，男性占比50.20%，女性占比49.80%，與第六次全國人口普查的性別占比大致相同。在被調(diào)查者的年齡結(jié)構(gòu)方面，18—35歲的青年人占比最高，為47.97%；36—55歲的中年人占比其次，為46.43%；65 歲以上的老年人僅占比2.40%。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)來看，初中及以下的被調(diào)查者占比為5.25%，多數(shù)被調(diào)查者的學(xué)歷層次是大學(xué)本科或研究生學(xué)歷，占比為69.21%，表明網(wǎng)絡(luò)問卷面向群體的受教育水平較高。從職業(yè)結(jié)構(gòu)來看，調(diào)查對象所涉及的行業(yè)分布較廣，其中國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員占比最高（31.87%），其次是企業(yè)管理人員（12.85%）。

（三）中國環(huán)境信息公開制度需求現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果

由環(huán)境信息公開制度需求內(nèi)容及其需求強(qiáng)度現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)結(jié)果（見表4）可知，社會公眾需求強(qiáng)度最高的制度需求落點(diǎn)是不斷拓寬環(huán)境信息公開渠道，其相對需求強(qiáng)度為71.16%，表明71.16%的被調(diào)查者將其列為環(huán)境信息公開制度最需要的改革措施；其次為建立健全環(huán)境信息公開平臺，其相對需求強(qiáng)度為67.96%；而進(jìn)一步明確和擴(kuò)大政府環(huán)境信息、企業(yè)環(huán)境信息和產(chǎn)品環(huán)境信息的公開范圍與公開程度，建立健全環(huán)境信息公開責(zé)任追究制度，其相對需求強(qiáng)度則分別為49.00%、48.37%。

表4 環(huán)境信息公開制度需求內(nèi)容與需求強(qiáng)度現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)

六、中國環(huán)境信息公開制度的創(chuàng)新進(jìn)路

本文以制度需求為導(dǎo)向，基于中國環(huán)境信息公開制度的需求內(nèi)容及需求強(qiáng)度現(xiàn)狀，以相對需求強(qiáng)度排序前四位的制度需求落點(diǎn)為依據(jù)，根據(jù)制度需求的迫切性進(jìn)行制度改革的優(yōu)先級排序，為破解中國環(huán)境信息公開制度改革創(chuàng)新困境、從制度非均衡走向制度均衡提供可行的對策建議。

（一）第一優(yōu)先級：不斷拓寬環(huán)境信息公開渠道

政府有關(guān)部門應(yīng)不斷拓寬環(huán)境信息公開渠道，促進(jìn)信息公開渠道的多元化發(fā)展。首先應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和媒介平臺信息傳播的效能。通過廣播、電視、雜志、報紙、社區(qū)宣傳標(biāo)語和宣傳欄等進(jìn)行環(huán)境信息公開，以滿足公眾對環(huán)境信息公開的需求，切實(shí)保障其環(huán)境知情權(quán)。其次應(yīng)重視發(fā)揮新媒體的作用。在環(huán)境信息公開過程中，應(yīng)利用各級政府門戶網(wǎng)站、微信微博公眾號、抖音短視頻、快遞信封廣告、手機(jī)短信、數(shù)字電視、數(shù)字報紙等多種渠道，公開社會公眾廣泛關(guān)注、感興趣或利益相關(guān)的環(huán)境信息，為公眾創(chuàng)造更為方便快捷的信息獲取途徑。

（二）第二優(yōu)先級：建立健全環(huán)境信息公開平臺

首先，建立健全門類齊全的環(huán)境信息公開平臺，一是健全政府環(huán)境信息公開平臺，將政府門戶網(wǎng)站信息公開平臺與線下信息查閱平臺統(tǒng)一起來，及時發(fā)布環(huán)境公報、環(huán)境管理工作動態(tài)等信息；二是建立健全企業(yè)環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布平臺，促進(jìn)污染源企業(yè)及時發(fā)布污染物自行監(jiān)測信息；三是建立健全公眾參與環(huán)境信息溝通平臺，促進(jìn)政民環(huán)境信息的有效溝通及信息反饋效用的最大化。其次，建立統(tǒng)一的環(huán)境信息公開平臺建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。目前，中國各級政府的環(huán)境信息公開平臺建設(shè)工作由不同部門負(fù)責(zé)，在平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范方面存在不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)等問題，因此應(yīng)出臺統(tǒng)一的環(huán)境信息公開平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動環(huán)境信息公開平臺建設(shè)的制度化與規(guī)范化，為環(huán)境信息互通網(wǎng)絡(luò)的建立奠定良好的平臺基礎(chǔ)。

（三）第三優(yōu)先級：明確并擴(kuò)大環(huán)境信息的公開范圍與公開程度

首先，明確并擴(kuò)大環(huán)境信息公開范圍。環(huán)境信息公開相關(guān)法規(guī)關(guān)于環(huán)境信息公開范圍的規(guī)定存在部分條文界定不清或存在歧義、信息公開保密界限劃定模糊等問題。因此，應(yīng)將具有歧義的政策法規(guī)條文進(jìn)行修改，明確規(guī)定環(huán)境信息必須公開的內(nèi)容，針對不可公開的環(huán)境信息，應(yīng)當(dāng)建立動態(tài)化的環(huán)境信息公開負(fù)面清單。此外，應(yīng)擴(kuò)大環(huán)境信息主動公開的范圍，將不屬于環(huán)境信息公開負(fù)面清單的相關(guān)事項(xiàng)盡量納入環(huán)境信息主動公開的范圍。其次，明確并擴(kuò)大環(huán)境信息公開程度。要進(jìn)一步明確和擴(kuò)大政府環(huán)境信息、企業(yè)環(huán)境信息和產(chǎn)品環(huán)境信息的公開程度，通過舉辦民主座談會、專家座談會等分析社會公眾的環(huán)境信息公開需求，制定并動態(tài)調(diào)整各類環(huán)境信息公開程度標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定違反標(biāo)準(zhǔn)的懲戒措施。

（四）第四優(yōu)先級：建立健全環(huán)境信息公開責(zé)任追究制度

應(yīng)構(gòu)建明責(zé)—履責(zé)—追責(zé)—問責(zé)全鏈條的環(huán)境信息公開責(zé)任追究制度，并對環(huán)境信息公開責(zé)任追究的主體、事項(xiàng)、程序和處置等作出詳細(xì)規(guī)定。首先，明確規(guī)定環(huán)境信息公開過錯責(zé)任的追究主體及其具體職責(zé)；其次，以正面清單形式明確列舉環(huán)境信息公開責(zé)任追究的事項(xiàng)范圍，主要包括：不主動履行公開義務(wù)的情形、公開流于形式的情況、不及時受理依申請公開的情形、過度公開而違反國家保密法規(guī)的情況等；再次，不斷完善環(huán)境信息公開責(zé)任追究程序，包括立案、調(diào)查、決定、通知及執(zhí)行等，以完善的程序確保責(zé)任追究不掛空擋、不走過場；最后，在責(zé)任追究的處置方面，針對政府環(huán)境信息公開的重大違規(guī)過錯行為，應(yīng)規(guī)定終身責(zé)任追究制度，針對企事業(yè)單位環(huán)境信息公開的違規(guī)過錯行為，要根據(jù)責(zé)任人在環(huán)境信息公開過程中造成后果的嚴(yán)重程度，確定其被追責(zé)的時效。

七、結(jié) 語

改革與創(chuàng)新環(huán)境信息公開制度有利于完善生態(tài)文明建設(shè)制度體系，促進(jìn)“生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步”，推進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文基于制度均衡理論，從環(huán)境信息公開主體、范圍、時限與方式三個維度測量與闡析中國環(huán)境信息公開制度供需的歷史嬗遞與現(xiàn)狀；構(gòu)建制度均衡測量的“三維四級”方法論框架，深入分析中國環(huán)境信息公開制度的供需均衡樣態(tài)。遵循從制度非均衡走向制度均衡的進(jìn)路，應(yīng)當(dāng)根據(jù)制度需求強(qiáng)度進(jìn)行制度改革的優(yōu)先級排序并確定改革的行動路線，以此才能有效破解中國環(huán)境信息公開制度改革面臨的困境。

由于制度變遷過程就是制度“不均衡—均衡—不均衡……”循環(huán)往復(fù)的過程，因此環(huán)境信息公開制度的持續(xù)完善必然需要制度供給不斷滿足日益增長的多元化與深層次化的制度需求。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)并未提供制度需求的測量方法，本研究創(chuàng)新性地運(yùn)用學(xué)術(shù)探究法和媒介內(nèi)容分析法，從制度需求內(nèi)容和制度需求強(qiáng)度兩個方面來測量環(huán)境信息公開制度需求，這在一定程度上解決了制度需求測量的方法論難題，但其測量的信度和效度尚待更多的實(shí)證檢驗(yàn)。未來我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索與檢驗(yàn)制度需求的動態(tài)測量技術(shù)與方法，更加精準(zhǔn)、適時、有效地測量環(huán)境信息公開制度需求，從而為制度創(chuàng)新供給提供需求引擎。