國企混合所有制改革背景下的產(chǎn)權(quán)交易的發(fā)展及其問題研究

◎萬秉燭 凌云 石良 （合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心，合肥 230092）

一、引言

國企混合所有制改革（以下簡稱“國企混改”）是我國自改革開放以來經(jīng)濟體制改革中的重要舉措，是當前新經(jīng)濟新常態(tài)背景下不可忽視的重要一環(huán)。產(chǎn)權(quán)交易作為國企混改中重要實現(xiàn)形式和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是防范國有資產(chǎn)流失的條件保障，產(chǎn)權(quán)交易的質(zhì)量同步影響著國企混改的成效[1]。國企混改自身存在的相關(guān)問題與產(chǎn)權(quán)交易中的障礙相互牽掣，分析問題并打破其中障礙對國企混改具有不可替代的現(xiàn)實意義。因此，分析認識國企混改背景下產(chǎn)權(quán)交易中的問題成了無可回避的關(guān)注點。

二、發(fā)展綜述

（一）國企混改發(fā)展

2013年，黨的十八屆三中全會提出的“要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，指明了深化國企改革的方向為發(fā)展混合所有制，拉開了國企混改的序幕。自此以來，隨著國務(wù)院及各部委各項文件的發(fā)布，逐步確立了以《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》為綱領(lǐng)的“1+N”政策體系和頂層設(shè)計，為各層面國企改革奠定了完備的政策理論基礎(chǔ)。深化國有企業(yè)混合所有制改革總體上可以增強國有企業(yè)的資本活力，健全國有企業(yè)管理體制和經(jīng)營體制，對于促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展具有重要意義。

2012-2021年我國產(chǎn)權(quán)交易市場交易額變化圖

2020年，第十三屆全國人大三次會議提出實施國企改革三年行動，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，宣告國企改革三年行動正式拉開帷幕。截至2021年年底，我國國有企業(yè)公司制改革基本完成，中央黨政機關(guān)和直屬事業(yè)單位所管理企業(yè)中公司制企業(yè)占比97.7%，地方國有企業(yè)中公司制企業(yè)占比99.9%，實現(xiàn)了歷史性突破①。2022年國企改革三年行動高質(zhì)量收官，然而國企改革只有“進行時”，黨的二十大報告強調(diào)，“深化國資國企改革，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，提升企業(yè)核心競爭力”，新一輪國企改革深化提升行動正在路上，這一背景下更要堅決防范化解其重要環(huán)節(jié)—產(chǎn)權(quán)交易中的重大問題風險，保質(zhì)保量交出滿意“答卷”。

（二）國企混改背景下產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展

產(chǎn)權(quán)交易的概念衍生于19世紀至20世紀間資本主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，1937年，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者羅納德·哈里·科斯在其論文《企業(yè)的性質(zhì)》中就“交易費用”進行闡述，標志著產(chǎn)權(quán)理論的產(chǎn)生。之后學(xué)者就產(chǎn)權(quán)作出深層論述：產(chǎn)權(quán)是人的使用與物的效用，是彼此認同的關(guān)系[3]。

這些理論表明產(chǎn)權(quán)可以在某種市場環(huán)境下進行交易，而自改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的輝煌成就,包括產(chǎn)權(quán)交易市場在內(nèi)的中國資本市場實現(xiàn)了從探索起步到繁榮發(fā)展的重大跨越，如圖所示為2012—2021年我國產(chǎn)權(quán)交易市場交易額變化趨勢②，自2017年以后，我國產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)模邁入連續(xù)增長模式，并于2018年開始邁入10萬億元大關(guān)。

我國產(chǎn)權(quán)交易市場的設(shè)立與發(fā)展，意為服務(wù)國企混合所有制改革，防范國有資產(chǎn)流失，保障國有資產(chǎn)保值增值，為國有產(chǎn)權(quán)交易中各方主體提供一個公開、公平、公正的市場化流轉(zhuǎn)平臺，推動“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革[4]。隨著產(chǎn)權(quán)交易市場化進程的推進、國企混改的不斷深化，產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)模與國企混改進程的關(guān)聯(lián)愈加密切，穩(wěn)步推進國有企業(yè)股份制改革、企業(yè)調(diào)整重組、國有資產(chǎn)處置等事項是國企混改的重要步驟，在這其中產(chǎn)權(quán)交易市場則扮演了重要的“平臺角色”；特別是自國企三年改革行動開始后，國資三項③交易呈現(xiàn)良好態(tài)勢：2021年，國資三項總成交金額約7036.21億元，較上年增長約14.4%，總成交數(shù)量約41700宗，較上年增長約42.81%；2022年，國資三項總成交金額約7134.96億元，較上年增長約1.4%，總成交數(shù)量約38349宗。

國企混改背景下產(chǎn)權(quán)交易市場蓬勃發(fā)展，而產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)也適時抓住時機，通過不斷完善市場化服務(wù)水平，提升平臺意識，以多重方式引入社會資本，助力國企三年改革行動邁入下半場：2021年全年，全國產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)完成各類所有制企業(yè)混改項目1594宗，交易金額達2755億元，合計引入社會資本1074.7億元；其中以股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式引入社會資本729.7億元，以增資方式引入社會資本345億元[5]。

三、問題分析

國企混改背景下產(chǎn)權(quán)交易市場蓬勃發(fā)展，2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，更要繃緊防范化解相關(guān)問題這根弦。相關(guān)文獻已從宏觀角度分析了產(chǎn)權(quán)交易存在專項立法缺失、交易機構(gòu)制約、交易平臺缺乏創(chuàng)新等問題[6]；本文另辟蹊徑，立足產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)視角，以解決問題、跨越障礙為目的，按交易“前—中—后”的時間線歸納總結(jié)了各階段所存在的問題。

（一）交易前:標的權(quán)屬不明、范圍界定不清

國企混改背景下，原則上其產(chǎn)權(quán)交易的標的應(yīng)是權(quán)屬無爭議、范圍界定清晰的；但在實踐中發(fā)現(xiàn)，因國企混改導(dǎo)致的機構(gòu)注銷，權(quán)屬變更不及時，資產(chǎn)管理不規(guī)范等歷史原因，產(chǎn)權(quán)交易的標的存在權(quán)屬不明、范圍界定不清等特殊情形。這些情況會阻礙產(chǎn)權(quán)交易的順利推進，同時會給國企混改后續(xù)進程的推進帶來不利影響。例如，某開發(fā)有限公司（國有100%控股，國有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓方）擬轉(zhuǎn)讓其子公司60%的股權(quán)，但在轉(zhuǎn)讓前，轉(zhuǎn)讓方準備以其在該市已開發(fā)的某地塊項目作為資產(chǎn)先行注入該子公司，而后轉(zhuǎn)讓上述股權(quán)；而轉(zhuǎn)讓方尚未取得擬注入其子公司土地及房屋的產(chǎn)權(quán)證，并且其在開發(fā)上述土地及房屋時，存在銀行欠款和拖欠部分工程款的情形。一旦債權(quán)人向其主張權(quán)利，而轉(zhuǎn)讓方又無法償還債務(wù)，則注入其子公司的資產(chǎn)就會有被債權(quán)人追償?shù)姆娠L險。

產(chǎn)權(quán)交易應(yīng)當在交易前進行審計、評估、法律認證等程序，在此過程中涉及機構(gòu)、人員較多，操作規(guī)范性不一致，極易出現(xiàn)瑕疵。如因評估機構(gòu)疏忽或主觀原因?qū)е略u估結(jié)果與實際不符，出現(xiàn)標的物缺失或虛增現(xiàn)象。同時，產(chǎn)權(quán)交易應(yīng)當遵循相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在交易前履行相關(guān)審批、備案手續(xù)，這一層面也易因疏忽大意或人員經(jīng)驗不足，出現(xiàn)未經(jīng)相關(guān)部門審批直接交易，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

（二）交易中：信息不對稱，項目難成交

從實際交易過程中來看，不同于傳統(tǒng)交易市場，產(chǎn)權(quán)交易的各意向方獲取信息的效率截然不同，會出現(xiàn)信息不對稱的風險，無法保證有合適的意向方參與交易，易出現(xiàn)項目多次掛牌未成交情形，造成前期投入的人力、物力資源浪費。同時，各意向方因利益糾葛，在交易過程會中出現(xiàn)惡意抬價、串通壓價等行為，給產(chǎn)權(quán)交易的正常實施帶來阻礙。以某集團（國有100%控股）為例，曾打包出售旗下三個房地產(chǎn)全資子公司的股權(quán)和債權(quán)，掛牌總價合計高達72.6億元，第一次轉(zhuǎn)讓無果。隨后再次將上述三家公司打包掛牌，掛牌價為67.8億元，較上一次折價6.6%，不料第二次掛牌轉(zhuǎn)讓再度失敗，不得不第三次轉(zhuǎn)讓。

究其原因，一方面交易公告信息難以被所有的意向方所接觸。另一方面即便各意向方了解到公告信息，也可能因短時間無法獲取足夠多信息，或因相關(guān)資格設(shè)置明顯指向性條件，導(dǎo)致部分意向方望而卻步，無法適時決策。

（三）交易后：主體觀念差異，合同難履行

因國企混改的特殊性，產(chǎn)權(quán)交易涉及公有制和非公有制主體，各方主體在體制機制、信用觀念等方面存在差異，交易雙方在合同簽訂階段，可能會無法達成一致意見，導(dǎo)致交易暫停或終止，給各方均帶來一定的損失。即便交易能夠達成，在合同履約階段，也可能因標的流失、資金短缺等情況導(dǎo)致合同履約出現(xiàn)一系列問題。以某酒店股權(quán)轉(zhuǎn)讓為例，甲公司將其持有的酒店股權(quán)在產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)掛牌交易，經(jīng)對外征詢，乙公司成為唯一受讓人，但合同簽訂后，因乙公司資金鏈斷裂，最終無法履約，該項目交易未果。

而交易后履約出現(xiàn)事項或合同糾紛時，這些事宜可通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟等方式解決，如若成功協(xié)商繼續(xù)履約，但交易時間卻有所延長，其耽誤的時間成本無法衡量；另一方面因如果協(xié)商不成功，需要仲裁或訴訟明確責任，會導(dǎo)致交易標的處于糾紛中，未厘清責任的前提下，無法再次實施交易，導(dǎo)致交易不得不中止。

四、建議措施

相關(guān)學(xué)者從一體化信息平臺搭建、專項立法、信用懲戒等方面提出的政策建議，對于解決上述問題也有較好的參考意義[7]。筆者立足產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)交易中的經(jīng)驗做法，總結(jié)分享如下建議措施，以期從交易層面減少產(chǎn)權(quán)交易操作問題，助力國企混改“沖刺”。

（一）落實盡調(diào)制度，確保標的權(quán)屬清晰

對于產(chǎn)權(quán)交易項目，實行交易前盡職調(diào)查審核機制。非實物標的，通過與權(quán)屬方問詢，結(jié)合審核評估報告、審計報告、法律意見書等三方報告，重點關(guān)注特殊披露事項，比對各報告中與實際所存出入之處；實物標的，在審核各項報告材料的基礎(chǔ)上，實行現(xiàn)場踏勘或視頻確認等方式，充分了解標的權(quán)屬、現(xiàn)狀、瑕疵。

交易正式實施前，還應(yīng)進行合規(guī)性、合理性審核：對于缺失相關(guān)審批、備案手續(xù)的及時補足手續(xù)再行交易；對于交易文件，通過文件會審的形式多道把關(guān)，將不合理條款終結(jié)于交易掛牌前，杜絕“暗箱操作”。

這對產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)從業(yè)者提出更高要求，既要求從業(yè)者成為“一專多精”的人才，在產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)專業(yè)知識的基礎(chǔ)上，同時應(yīng)精通資產(chǎn)評估、審計、法律等知識；也要求從業(yè)者提升自身責任意識，避免交易前盡職調(diào)查審核流于形式。

（二）公開信息披露，減少溝通成本

產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)是交易雙方聯(lián)系的紐帶，理應(yīng)構(gòu)筑起交易雙方信任的基礎(chǔ)。一方面，交易公告文件是意向方了解標的信息的最直接渠道，通過前期對交易的盡職調(diào)查，交易公告文件中對標的信息要做到“應(yīng)披露盡披露”，打破信息不對稱的阻礙；另一方面，交易成交后及時跟蹤交易雙方的后續(xù)履約情況，對于交易雙方意見不一時，通過組織交易雙方座談等平等溝通方式，暢通雙方溝通渠道，力爭解決因溝通不暢導(dǎo)致的交易停滯問題。

以合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心為例，為拓寬意向方項目獲取公告信息的渠道，對于實物標的，通過現(xiàn)場張貼項目公告二維碼的方式，方便意向方實地踏勘時獲取項目公告信息；同時，對于緊急重大交易項目、多次未成交項目以及潛在意向方極少的項目，在網(wǎng)站首頁醒目位置，進行項目信息推介，主動拓寬信息受眾面。

（三）完善懲戒機制，保證合同按約履行

對以往交易后常見的問題，特別是在相關(guān)規(guī)定不明晰的情況下，在交易文件中作出專門規(guī)定,對產(chǎn)權(quán)交易后會出現(xiàn)的常見特殊情形做出明確規(guī)定。比如細化對無故放棄成交資格的處理，如何處理和處罰放棄的成交方，包括沒收履約保證金等；提供虛假材料、騙取成交資格如何處理；對相互串通，采取不正當手段影響和干擾其他意向方參與交易活動行為如何處理等等，統(tǒng)一在交易公告文件中予以公開,給各意向方警醒的同時，也真正做到高質(zhì)量交易。

完善交易規(guī)則的前提下，交易機構(gòu)更有義務(wù)引導(dǎo)有關(guān)各方提高信用意識，加強履約踐諾意識、規(guī)范簽約履約行為；也有義務(wù)鼓勵使用合同示范文本，提前公示合同雙方責任、義務(wù)，在公開透明的環(huán)境下推進履約行為。

（四）推動深度融合，建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易生態(tài)圈

產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)可以探索建立一體化的中介機構(gòu)服務(wù)庫，將精通產(chǎn)權(quán)業(yè)務(wù)的律所、會計師事務(wù)所、評估機構(gòu)、銀行等機構(gòu)納入其中，建設(shè)資源共享的產(chǎn)權(quán)交易生態(tài)圈。一方面可以為交易前標的的評估、審計、審查等提供更為專業(yè)化的服務(wù)，以期解決交易前因?qū)I(yè)性原因?qū)е碌膯栴}；另一方面銀行等金融機構(gòu)可以在交易后為資金短缺的成交方提供專業(yè)的融資渠道，以期解決因資金短缺而導(dǎo)致的合同履約不暢的問題。

產(chǎn)權(quán)交易生態(tài)圈的建設(shè)，需要產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)擦亮雙眼，篩選優(yōu)秀、盡責的中介服務(wù)機構(gòu)；同時服務(wù)庫的建立不是一勞永逸的，而是優(yōu)勝劣汰，既要入庫后的各機構(gòu)秉持責任心與專業(yè)性，保障服務(wù)質(zhì)量，也要保持開放的心態(tài)，歡迎更多優(yōu)秀的機構(gòu)加入。

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，也為建立一體化的產(chǎn)權(quán)交易生態(tài)圈提供了可能性，而這之后的規(guī)則完善、公平競爭、內(nèi)部監(jiān)管等細則，也是未來值得深入研究的方向。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院披露的2021年度中央企業(yè)經(jīng)濟運行情況及國企改革三年行動進展成效。

②數(shù)據(jù)來源于歷年《中國產(chǎn)權(quán)市場年鑒》《中國產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展報告》、智研咨詢整理。

③國資三項：指《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》中所稱的企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資、企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓三種國有資產(chǎn)交易行為；相關(guān)數(shù)據(jù)來源：全國產(chǎn)權(quán)行業(yè)信息化綜合服務(wù)平臺（https://www.cspea.com.cn/）。