張謇與民國(guó)初年兩淮鹽政事權(quán)統(tǒng)一改革
——從一則“通令”談起

王紅花

（鹽城中國(guó)海鹽博物館，江蘇鹽城，224000）

張謇作為清末民初重要的政治人物，在辛亥革命前后的政壇頗為活躍。研究其從政期間的種種施政措施及最終結(jié)局，有助于對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)政局更為細(xì)致而深入地認(rèn)識(shí)。筆者從檔案“通令”出發(fā)，梳理張謇主持鹽政事權(quán)統(tǒng)一改革的過(guò)程，再現(xiàn)民國(guó)初年兩淮鹽政的實(shí)際情況，為了解民初政治提供新的視角。

一、通令的內(nèi)容及背景

南京博物院珍藏有一則錫金軍政分府府令［1］，縱24.2厘米、橫75厘米。該府令轉(zhuǎn)發(fā)了一則代理江蘇都督通令，為研究張謇及民國(guó)元年兩淮鹽政的重要檔案。通令全文內(nèi)容如下：

代理江蘇都督莊 為

通令事正月二十九日準(zhǔn)

實(shí)業(yè)部總長(zhǎng)兼江蘇兩淮鹽政總理張 移開(kāi)照得臨時(shí)政府未立之先，光復(fù)州縣各自為政，現(xiàn)在政府業(yè)經(jīng)成立，自應(yīng)明定權(quán)限，以維秩序。本總長(zhǎng)既承公推，兼理鹽政。凡鹽務(wù)一切事宜，理應(yīng)統(tǒng)歸本總理主持一切，以一事權(quán)。乃淮南北近場(chǎng)各州縣之軍政分府暨地方民政長(zhǎng)有援據(jù)者議會(huì)議案，自行委任各場(chǎng)長(zhǎng)之事。不知此案發(fā)生之時(shí)，政府尚未成立。現(xiàn)就事實(shí)推究，鹽政仍未便統(tǒng)于民政之內(nèi)。亟應(yīng)劃清界限，以免紛擾，有妨鹺政。相應(yīng)移請(qǐng)貴都督通飭近場(chǎng)各軍政分府各司令暨各民政長(zhǎng)，以后關(guān)于鹽務(wù)用人行政以及亭場(chǎng)草蕩糾紛等事，統(tǒng)由本處辦理。為此合移貴都督，請(qǐng)煩查照，迅與通知。并希見(jiàn)后施行等因，合行通令該軍政分府一體遵照辦理。此令

中華民國(guó)元年二月二號(hào)

通令鈐“中華民國(guó)軍政府江蘇都督印”。左上角有“第三十七號(hào)”字樣，應(yīng)為通令的編號(hào)。右邊有“二月六日到”“第一百六十六號(hào)”“司令部文牘科”字樣，應(yīng)為通令到達(dá)錫金軍政分府司令部文牘科的日期和編號(hào)，由文牘科記錄在案。通令中“莊”，指莊蘊(yùn)寬，曾任清朝梧州府知府、太平思順兵備道兼廣西龍州邊防督辦等職。辛亥武漢首義后，各地紛紛響應(yīng)獨(dú)立。蘇州于1911年11月6日宣告獨(dú)立，成立江蘇都督府，原江蘇巡撫程德全被推舉為江蘇都督。1912年1月1日，中華民國(guó)臨時(shí)政府在南京成立，程德全改任臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部總長(zhǎng)，莊蘊(yùn)寬接替程德全任代理江蘇都督。

通令中“張”，即指張謇（1853—1926）。獨(dú)立后的江蘇境內(nèi)并不太平，匪徒蜂起，干戈屢興。為了重建秩序，首要解決的便是軍餉問(wèn)題。而財(cái)政收入中，以兩淮鹽稅為歲入大宗，因此設(shè)立管理機(jī)關(guān)就成為當(dāng)務(wù)之急?！爱a(chǎn)鹽之區(qū)，江北有通、泰、海，江南有舊為浙場(chǎng)之松江，必先統(tǒng)籌，乃能分布。非就全省設(shè)立機(jī)關(guān)，實(shí)無(wú)兼籌并顧之策?！比诉x問(wèn)題，則非張謇莫屬?！凹疚蹋◤堝溃┫騺?lái)主持公道，必能延攬通才，規(guī)劃一切，諒尊處必表同情。敝處已發(fā)照會(huì)，請(qǐng)徑電蘇州臨時(shí)議會(huì)，協(xié)勸季翁就職。盼甚盼甚。”［2］

《錫金軍政分府府令》，南京博物院藏

張謇諳熟鹽事，曾任通州呂四場(chǎng)同仁泰鹽業(yè)公司總理十年，博采浙、魯、松、海及日本制鹽法，洞悉兩淮鹽務(wù)利弊，“大場(chǎng)之中，以兩淮為最；以全國(guó)鹽法之弊論，亦以兩淮為最”。［3］他積極倡導(dǎo)兩淮鹽務(wù)改革，1901年撰寫(xiě)《變法平議》，高舉鹽政改革的大旗，提出“就場(chǎng)征稅”，即在產(chǎn)鹽之區(qū)直接征稅，一稅之后，聽(tīng)商自由買(mǎi)賣(mài)；1904年又發(fā)表《衛(wèi)國(guó)恤民化梟彌盜均宜變鹽法議》，再次提出就場(chǎng)征稅，取消專(zhuān)商制，破除引岸界限（引岸，即鹽商專(zhuān)賣(mài)之地點(diǎn)），允許自由販運(yùn)；1910年，提交《豫備資政院建議通改各省鹽法草案》，系統(tǒng)提出鹽政改革七大綱領(lǐng)，主要包括設(shè)廠聚制（鹽），就場(chǎng)征稅，聚合場(chǎng)、運(yùn)商之財(cái)力以設(shè)廠，破除場(chǎng)、運(yùn)商界限以任稅，去除官定鹽價(jià)，革除丁籍限制，消除引岸規(guī)定等。［4］加之其社會(huì)地位和聲望，由他擔(dān)綱兩淮鹽政可謂情理之中。不過(guò)，他提出的就場(chǎng)抽稅及廢止專(zhuān)商引岸制度的主張?jiān)獾郊鹊美嬲叩膹?qiáng)烈反對(duì)。為了穩(wěn)定兩淮鹽政的大局，緩和與各鹽商的關(guān)系，1911年11月29日張謇在《致各鹽商電》中回應(yīng)道：“一切辦法俟日內(nèi)程都督回蘇商議，請(qǐng)先告慰各商。”［5］張謇正式擔(dān)任兩淮鹽政總理是在12月19日，其初衷是為了保境安民，“欲江寧之回復(fù)秩序，須設(shè)置民事；欲設(shè)置民事，須客軍出發(fā)；欲客軍出發(fā)，須財(cái)政先得數(shù)十萬(wàn)。財(cái)政之大者在鹽，為鄉(xiāng)里計(jì)，不得不任鹽事”。［6］

二、鹽政改革的省內(nèi)紛爭(zhēng)

張謇上任后，首先從各商會(huì)處籌款20萬(wàn)元，以資客軍離寧。中華民國(guó)臨時(shí)政府成立后，張謇任實(shí)業(yè)部總長(zhǎng)。他在日記中寫(xiě)道：“時(shí)局未定，秩序未復(fù)，無(wú)從言實(shí)業(yè)也。”［7］1912年2月12日張謇辭去實(shí)業(yè)部總長(zhǎng)一職。他對(duì)中國(guó)鹽政情有獨(dú)鐘，期待施展抱負(fù)。后在上海正式設(shè)鹽政總局，開(kāi)辦鹽政。

通令中“凡鹽務(wù)一切事宜，理應(yīng)統(tǒng)歸本總理主持一切，以一事權(quán)”，即張謇鹽政改革的核心思想——統(tǒng)一事權(quán)，要求無(wú)論淮鹽生產(chǎn)領(lǐng)域，還是淮鹽運(yùn)銷(xiāo)環(huán)節(jié)，都應(yīng)由兩淮鹽政總理主持，以一事權(quán)而專(zhuān)責(zé)成。否則，政出多門(mén)，商人無(wú)所適從，鹽課無(wú)從保證。張謇開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地明確要求事權(quán)的劃分，可謂切中兩淮鹽政管理的肯綮。他在其后致孫中山、袁世凱等電中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)了此點(diǎn)。代理江蘇都督莊蘊(yùn)寬頒發(fā)通令，錫金軍政分府轉(zhuǎn)發(fā)，均表示對(duì)通令內(nèi)容的認(rèn)可和支持。

但也有些不和諧的聲音。如在松江鹽務(wù)中，張謇堅(jiān)持認(rèn)為“鹽務(wù)改良須有統(tǒng)一之政令，方足以收實(shí)效。……至另行組織正當(dāng)機(jī)關(guān)，本總所設(shè)之松鹽局，并無(wú)不正當(dāng)之理由”。松江軍政分府總司令鈕永建針?shù)h相對(duì)：“松鹽局尚為浙商游說(shuō)，借統(tǒng)一為名，強(qiáng)行專(zhuān)制?！辈⑴d師問(wèn)罪：“今梟販橫行，浙鹽遍地。轉(zhuǎn)瞬松產(chǎn)日旺，土客相爭(zhēng)，變端岌岌，公何以處之？”最后他認(rèn)為“昨蘇都督電囑本司令與貴總理協(xié)商，今如來(lái)電，似無(wú)協(xié)商之地。本司令為地方治安計(jì)，容有不敢憚煩者，恕不瀆商?！保?］雙方各執(zhí)一詞，不歡而散。

民國(guó)初年，百?gòu)U待興，非財(cái)莫舉，而兩淮鹽稅甲天下，引起各方勢(shì)力的覬覦和角逐。為國(guó)計(jì)民生謀，鹽政事權(quán)統(tǒng)一改革尤為必要和關(guān)鍵。但政體轉(zhuǎn)型，政權(quán)更迭，政局不穩(wěn)，勢(shì)必阻礙事權(quán)統(tǒng)一改革的步伐。

三、鹽政改革的外省阻礙

相對(duì)于省內(nèi)，省外在鹽政改革上更是難于協(xié)作，甚至大加阻擾?；贷}運(yùn)銷(xiāo)引岸——湘鄂西皖四岸一直未有改觀。張謇任職之初，曾經(jīng)通電四岸都督，聲明一切暫循舊章；其所收課厘加價(jià)、復(fù)價(jià)，如何撥用，一仍其舊，以維持現(xiàn)狀。結(jié)果各地都督為各自財(cái)政和軍餉計(jì)，皆有異議。對(duì)一直以來(lái)在岸扣收的鹽厘加價(jià)等款，凡應(yīng)解蘇省各局所及運(yùn)庫(kù)者，均不照章案解。兩淮委任督銷(xiāo)，各岸也不承認(rèn)，更無(wú)稽核之權(quán)。［9］顯而易見(jiàn)，兩淮鹽政在四岸根本無(wú)法推行。不僅如此，軍人干涉鹽政時(shí)有發(fā)生。如鄂軍政府則派梅委員，在揚(yáng)州設(shè)立榷運(yùn)淮鹽公所，凡鄂岸鹽商啟運(yùn)之先，應(yīng)在該公所報(bào)明花名及鹽斤數(shù)目，并由該公所繕發(fā)護(hù)照［10］；皖省大通、蕪湖、五河等處，常扣鹽船，不給鹽價(jià)。［11］諸如此類(lèi)，不一而足。

運(yùn)輸方面也是亂象叢生。京漢鐵路開(kāi)通后，有長(zhǎng)蘆鹽私運(yùn)至鄂，并轉(zhuǎn)運(yùn)至湘，侵銷(xiāo)淮鹽引岸者，還有湘人在長(zhǎng)蘆購(gòu)鹽，輪運(yùn)湘岸者等，無(wú)一不是對(duì)兩淮鹽政管理的無(wú)視和挑戰(zhàn)。張謇總結(jié)：“兩淮鹽務(wù)，日言統(tǒng)一，而紛歧愈甚。皖、贛本可就范，聞湘人之風(fēng)而悔議。雖鄂省以黎宋卿之力持，亦差得半主而已。余無(wú)足言?！保?2］面對(duì)銷(xiāo)岸如此亂局，再加以四岸鹽稅償還外債和賠款［13］，以及挪用作軍餉等事宜，張謇心有余而力不足。他曾寄希望于袁世凱號(hào)令全國(guó)，一呼百應(yīng)，進(jìn)而推進(jìn)兩淮鹽政改革，興利除弊，但事權(quán)統(tǒng)一遙遙無(wú)期，希望終化為泡影。

辛亥革命后，各地相繼獨(dú)立，政權(quán)林立，紛爭(zhēng)不斷，軍用浩繁。新成立的民國(guó)中央政府立足未穩(wěn)，左支右絀，內(nèi)外交困，尚無(wú)實(shí)力一統(tǒng)全國(guó)，對(duì)地方的約束力十分薄弱。在此背景下，張謇在淮鹽運(yùn)銷(xiāo)引岸力推事權(quán)統(tǒng)一的鹽政改革注定碰壁。

四、張謇辭職

張謇統(tǒng)一事權(quán)的構(gòu)想始終無(wú)法在江蘇以外落地，兩淮鹽政有名無(wú)實(shí)，令其無(wú)心戀棧。1912年10月16日，因四岸截鹽資軍餉，法盡破裂，支持蘇省各軍維持秩序者，僅江蘇兩淮之收入而已，張謇電陳鹽政破裂，請(qǐng)撤銷(xiāo)鹽政。10月27日,再次電辭鹽政。僅隔一日，10月29日，第三次電辭鹽政。［14］可見(jiàn)張謇的無(wú)奈和決絕。他疲于紙上談“鹽”，唯有毅然辭職?！皟苫匆幌?，固以早得息肩為幸。即將來(lái)全國(guó)鹽務(wù)，亦求勿以鄙人為念?！保?5］11月22日，國(guó)務(wù)院電許辭職。11月24日，正式離職。

自1912年2月起，至交卸前一日止，張謇任兩淮鹽政總理不足11個(gè)月。在任期間，四岸銷(xiāo)鹽收入，“除西岸提解六萬(wàn)兩外，其余絲毫未經(jīng)解到”。運(yùn)輸方面“淮南綱、食各岸，共運(yùn)鹽四十八萬(wàn)九千余引，比較完全時(shí)代歲約銷(xiāo)鹽五十八九萬(wàn)引，大致不相上下”。收入方面，“統(tǒng)收各商，請(qǐng)運(yùn)完繳正雜各款銀錢(qián)并計(jì)，合規(guī)元一百九十二萬(wàn)余兩，比較從前在揚(yáng)直接收款歲約一百六十六萬(wàn)兩，計(jì)長(zhǎng)收銀二十六萬(wàn)余兩”。［16］這既是張謇的任期總結(jié)，也是民國(guó)初年兩淮鹽政的成績(jī)單，更是當(dāng)時(shí)中國(guó)鹽政的縮影。顯然，192萬(wàn)余兩，離清末的“兩淮歲入一千三四百萬(wàn)”相去甚遠(yuǎn)，離張謇的預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。張謇卸任后，兩淮鹽務(wù)一度由江蘇都督接管。

五、結(jié)語(yǔ)

民國(guó)初年，中國(guó)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的南北一統(tǒng)。張謇如此總結(jié)：“革新以來(lái)，各省自為風(fēng)氣。舊法未廢，新法未立。各種機(jī)關(guān)，半已破壞。鹽政歲入，殆無(wú)可言；有之，亦只供各省軍需，中央無(wú)從統(tǒng)計(jì)?！保?7］雖社會(huì)精英如張謇竭力挽救，如通令中提及的推行事權(quán)統(tǒng)一改革，以圖整頓鹽政供國(guó)家財(cái)政之需，但終受現(xiàn)實(shí)時(shí)勢(shì)所限，對(duì)兩淮鹽政，其既不能革故，也不能鼎新，最后不得不宣告退出。

鹽政四分五裂引發(fā)的財(cái)政問(wèn)題一直是困擾政府的重大問(wèn)題——他們都曾謀求通過(guò)國(guó)外借款來(lái)解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題，結(jié)果給覬覦中國(guó)鹽稅的外國(guó)勢(shì)力以可乘之機(jī)。民國(guó)二年（1913），喪權(quán)辱國(guó)的善后借款合同簽訂，兩淮鹽務(wù)稽核總所在北京成立，分所設(shè)于揚(yáng)州，中國(guó)的鹽稅稽核、監(jiān)督、征解大權(quán)拱手授人。這既是兩淮鹽政的困境，也是民國(guó)初年中國(guó)內(nèi)憂外患的真實(shí)寫(xiě)照。