構(gòu)建集約高效的現(xiàn)代化都市圈

□ 孫柏寧 朱晨曦

我國新型城鎮(zhèn)化已步入高質(zhì)量發(fā)展階段，作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級形態(tài)，都市圈的作用不斷凸顯。國家“十四五”規(guī)劃提出，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。黨的二十大報(bào)告明確要求，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。在新發(fā)展格局下，都市圈以城市間密切的分工協(xié)作，正成為參與國內(nèi)國際雙循環(huán)的基本單元和參與全球競爭的重要載體。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“城市群和都市圈要集約高效發(fā)展，不能盲目擴(kuò)張”。構(gòu)建集約高效的都市圈格局，不僅有利于促進(jìn)我國城市群高質(zhì)量發(fā)展，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合，更有利于加快中國式現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)進(jìn)程，形成新時(shí)代中國空間治理方案。

都市圈的識別與發(fā)展現(xiàn)狀

都市圈介于大城市和城市群之間，是以相互之間較為緊密的社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為基礎(chǔ)形成的空間。都市圈的識別一般分為兩步，核心城市的選擇以及都市圈范圍的界定。前者，一般根據(jù)常住人口規(guī)模、承載功能等來確定；后者，一般基于每個(gè)核心城市的經(jīng)濟(jì)勢能量級的計(jì)算，并從交通出行時(shí)間、人口占比、手機(jī)信令大數(shù)據(jù)、地理空間可達(dá)性、都市圈構(gòu)成要素等方面綜合考慮經(jīng)濟(jì)輻射范圍、交通可達(dá)圈等因素。根據(jù)人口、GDP、財(cái)政收入等指標(biāo)，都市圈可劃分為萌芽期、發(fā)育期、成長期、成熟期等不同階段。

如今，在我國“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局下，都市圈持續(xù)發(fā)展壯大。約有23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在“十四五”規(guī)劃中明確提出都市圈建設(shè)相關(guān)內(nèi)容。清華大學(xué)發(fā)布的《中國都市圈發(fā)展報(bào)告2021》識別出34個(gè)都市圈，認(rèn)為上海都市圈和廣州都市圈作為我國發(fā)育程度最高的長三角城市群和珠三角城市群（粵港澳大灣區(qū)）的發(fā)展極核，在所有都市圈中處于領(lǐng)先地位，非長三角、珠三角的都市圈則大多數(shù)尚處于培育期到成長期的過渡階段。通過社群監(jiān)測算法，有的智庫還識別出44個(gè)都市圈，囊括了一些尚處在培育初期未有規(guī)劃文件出臺的都市圈。目前，只有南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶、武漢7個(gè)都市圈發(fā)展規(guī)劃獲得國家發(fā)改委批復(fù)，上升為國家層面規(guī)劃。這7個(gè)都市圈2021年GDP總和超17.4萬億元，占全國比重超15%。

都市圈劃定不宜過大

對于都市圈本身而言，其內(nèi)部各城市之間的聯(lián)系強(qiáng)度往往受都市圈空間范圍的影響，即都市圈空間面積越大，城市聯(lián)系強(qiáng)度越低。一旦都市圈劃定過大，有可能會制約其功能的發(fā)揮。

充分預(yù)判核心城市的集聚效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)活動的集聚與擴(kuò)散是市場機(jī)制下都市圈形成的核心動力，在兩者共同作用下，形成了都市圈的核心城市和腹地。一旦盲目劃大都市圈范圍，可能造成核心城市的功能過度集聚，對周邊城市的輻射帶動不足。比如，有的核心城市為保證本地就業(yè)和財(cái)政稅收，限制本地制造業(yè)、服務(wù)業(yè)外遷，造成“地方割據(jù)”的局面，制約著同城化的發(fā)展。此外，人才、資金等要素的加速流動，甚至可能帶來“虹吸效應(yīng)”，擴(kuò)大城市之間的發(fā)展差距。

按經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段所需謀劃協(xié)調(diào)機(jī)制。都市圈作為落實(shí)國家政策的重要抓手，其范圍與國家戰(zhàn)略在空間上呈現(xiàn)一致性，一旦劃定過大，可能造成資源閑置和浪費(fèi)。比如，有些地區(qū)為填補(bǔ)城市間大尺度的交互空間，投入大量新基建和資金，卻沒有帶來相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，由于范圍劃定過大，城市之間競爭更加激烈，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象更加突顯，造成“零和博弈”的局面。進(jìn)入新發(fā)展階段，亟需合理劃定都市圈范圍，在產(chǎn)業(yè)協(xié)同、環(huán)境共治、資源共享等方面實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域合作，促進(jìn)一體化發(fā)展。

統(tǒng)籌都市圈發(fā)展態(tài)勢與空間治理新格局。根據(jù)以往劃定思路，都市圈范圍大多以核心城市為起點(diǎn)，計(jì)算出一定的緩沖距離，確定核心圈層與緊密圈層。這種方法以規(guī)劃師的經(jīng)驗(yàn)判斷為主，雖然操作簡單，但缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)支撐，容易造成范圍劃定過大。此外，由于偏重通勤率、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等社會經(jīng)濟(jì)因素，而對生態(tài)協(xié)同治理等關(guān)注較少，都市圈動態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未健全，技術(shù)創(chuàng)新缺乏動力，都市圈的布局和空間治理模式被靜態(tài)的、理想化的模型所束縛。國家發(fā)改委在都市圈培育指導(dǎo)意見中曾明確建議，都市圈內(nèi)城市間基本的經(jīng)濟(jì)往來范圍以1小時(shí)通勤圈為主。

優(yōu)化都市圈空間規(guī)劃

都市圈的核心是實(shí)現(xiàn)同城化。都市圈發(fā)展應(yīng)遵循集約高效，適度精簡空間范圍，把綠色發(fā)展理念貫穿國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理全過程。

共謀發(fā)展愿景，合理功能分工。都市圈內(nèi)各城市要基于訴求、凝聚共識，構(gòu)建共同目標(biāo)愿景，避免同質(zhì)化競爭。樹立“一盤棋”意識，基于時(shí)代發(fā)展趨勢、國家及區(qū)域發(fā)展要求，從各地實(shí)際出發(fā)，明晰各城市尤其是核心城市的職能定位，發(fā)揮輻射帶動作用，平等協(xié)商共同訴求，高起點(diǎn)謀劃綠色產(chǎn)業(yè)集群。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作，推動核心城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，夯實(shí)中小城市制造業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)城市間功能互補(bǔ)，建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移利益共享機(jī)制，強(qiáng)化都市圈內(nèi)目標(biāo)、功能、空間、產(chǎn)業(yè)等方面的協(xié)同。

構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃銜接。當(dāng)前，我國的行政管理體制缺少與都市圈相匹配的管理層級或?qū)ｉT協(xié)同機(jī)構(gòu)，來開展規(guī)劃編制和實(shí)施管理。要構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，系統(tǒng)謀劃都市圈總體空間格局，促進(jìn)資源高效配置。注重規(guī)劃橫向銜接，加強(qiáng)都市圈規(guī)劃與城市群規(guī)劃、城市規(guī)劃的有機(jī)銜接，推動同城化發(fā)展，統(tǒng)籌都市圈與鄰近地區(qū)、鄰近都市圈的協(xié)調(diào)發(fā)展，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)分工、公共服務(wù)和生態(tài)安全等重點(diǎn)領(lǐng)域開展跨區(qū)域合作，促進(jìn)一體化發(fā)展。

完善劃定方法，優(yōu)化空間格局。在都市圈規(guī)劃編制過程中，要完善劃定思路與方法，明確都市圈的識別標(biāo)準(zhǔn)和分類尺度，科學(xué)劃定都市圈范圍。明確都市圈核心城市，開展地理空間分析，同步考慮人口密度、經(jīng)濟(jì)密度等空間集聚要素。測算交通可達(dá)范圍，初步劃定空間邊界，在此基礎(chǔ)上增補(bǔ)生態(tài)安全、公共服務(wù)、社會治理等因素，增加功能關(guān)聯(lián)性的考量。納入相對完整的行政單元，以實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商、共同編制與后續(xù)規(guī)劃的落實(shí)。此外，各都市圈之間規(guī)劃范圍可以重疊，不同城市可依據(jù)自身區(qū)位特征和發(fā)展需求，同時(shí)加入多個(gè)都市圈；不同都市圈也可立足共同發(fā)展愿景，協(xié)同開展國土空間規(guī)劃編制。

適時(shí)動態(tài)調(diào)整，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。都市圈發(fā)展是一個(gè)動態(tài)化的過程，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢劃定邊界，并保持一定彈性。我國城鎮(zhèn)化尚未達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)，人口向都市圈集聚，區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合加速，城鎮(zhèn)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)聯(lián)系在不斷變化，不同階段發(fā)展目標(biāo)的變化，也影響著都市圈的發(fā)展態(tài)勢。在新一輪國土空間規(guī)劃編制中，生態(tài)協(xié)同治理成為規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)，跨區(qū)域環(huán)境問題也成為都市圈劃定的重要考慮因素。要建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，建設(shè)生態(tài)共建、服務(wù)共享都市圈，強(qiáng)化核心城市與周邊城市的環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，提升城市發(fā)展的空間、質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。

強(qiáng)化政策支撐，促進(jìn)要素流動。都市圈是承載發(fā)展要素的主要空間形式。提高都市圈城際交通服務(wù)水平，推進(jìn)圈內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。破除都市圈內(nèi)城市間行政壁壘，在人口、就業(yè)、教育、福利保障等方面提供政策支撐，創(chuàng)新融資方式，鼓勵社會資本參與建設(shè)，加速區(qū)域之間勞動力、資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素有序流動，實(shí)現(xiàn)合理布局。完善都市圈發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)體系，定期開展監(jiān)測評估，優(yōu)化都市圈結(jié)構(gòu)，建立利益分配機(jī)制，推動跨地區(qū)科技研發(fā)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。策