民事執(zhí)行檢察監(jiān)督實證探究
——以Q市近3年的檢察辦案數(shù)據(jù)為分析樣本

李 賑,朱 瑞

(安徽省潛山市人民檢察院,安徽 潛山 246399)

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督現(xiàn)狀

2020年至2022年,Q市人民檢察院共受理民事執(zhí)行監(jiān)督案件54件,提出檢察建議39件,回復并采納38件,不支持監(jiān)督申請9件,終結(jié)審查6件。對案件數(shù)據(jù)進行詳細分析可以看出以下特點:

(一)依申請監(jiān)督較少,依職權監(jiān)督較多

2020年當事人申請監(jiān)督的案件數(shù)為10件,依職權辦理的案件數(shù)為0;2021年當事人申請監(jiān)督的案件數(shù)為9件,依職權辦理的案件數(shù)為9件;2022年當事人申請監(jiān)督的案件數(shù)為10件,依職權辦理的案件數(shù)為16件。近三年來,當事人申請監(jiān)督案源較少,穩(wěn)定在每年10件左右,依職權監(jiān)督案件數(shù)占比較高,且出現(xiàn)上升趨勢。

(二)申請監(jiān)督理由多為執(zhí)行效果不佳

當事人申請執(zhí)行監(jiān)督案件理由多為法院執(zhí)行無效果或效果不佳,該案目前仍未執(zhí)行到位,可能存在消極執(zhí)行行為,對于具體執(zhí)行行為或者審查行為違法申請監(jiān)督的情況較少。近三年來,當事人對執(zhí)行審查行為違法申請監(jiān)督的僅3件,占比10.7%,其余均為對執(zhí)行實施行為申請監(jiān)督,占比89.3%。

(三)檢察建議采納率高

近三年檢察建議的采納率為97.4%,所提出的39件檢察建議在1個月回復期內(nèi)回復20件,占比52.6%;3個月回復期內(nèi)回復38件,占比100%。該數(shù)據(jù)一方面反映出檢察機關圍繞精準監(jiān)督作出了實際努力,另一方面也反映出了該市檢察機關與對應的法院存在著良性互動。

(四)檢察建議多為淺層次違法問題

樣本中的檢察建議所針對的問題多為:未聽取當事人意見并未將終本裁定送達給當事人、未窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施、未嚴格執(zhí)行相關程序規(guī)定、未將相關材料入卷的程序性問題。涉及到審查行為違法以及超標的執(zhí)行等深層次問題較少,提出執(zhí)行人員存在嚴重違法問題并移送相關違法違紀線索數(shù)尚未實現(xiàn)零的突破。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督問題檢視

(一)案件受理標準不一

《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》(以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》)第三十七條對于應當依職權監(jiān)督僅列舉了6種情形,對于其他違法情形是否能從文義角度理解為“可以”依職權進行監(jiān)督呢?實務中,存在著依職權監(jiān)督案件受理標準不統(tǒng)一的問題,如部分檢察機關發(fā)現(xiàn)法院在執(zhí)行過程中不存在《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定的應當依職權監(jiān)督的6種違法情形,但存在著程序上或者審查上的違法時,部分檢察機關只要發(fā)現(xiàn)屬地法院存在1處違法情形便制發(fā)檢察建議,而部分檢察機關則需發(fā)現(xiàn)存在3處違法情形時才制發(fā)檢察建議督促糾正。

當事人申請監(jiān)督是否存在前置條件理解不一。《監(jiān)督規(guī)則》第二十八條規(guī)定,當事人認為執(zhí)行活動存在違法情形,向人民檢察院申請監(jiān)督,法律規(guī)定可以提出異議、申請復議或者提起訴訟,當事人沒有提出異議、申請復議或者提起訴訟的,但有正當理由除外。實踐中,大多數(shù)申請執(zhí)行監(jiān)督的理由均為:執(zhí)行效果不好,至今仍未執(zhí)行到位,請求檢察機關予以監(jiān)督。申請執(zhí)行監(jiān)督的案件中幾乎均未向法院提出過書面異議或復議。因此,倘若以復議、異議作為執(zhí)行監(jiān)督的前置條件,則幾乎所有案件都不符合受理標準。若不以此為前置條件,基層法院每年執(zhí)行不到位的案件有上千件,若執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)量激增,能否順利辦結(jié)執(zhí)行監(jiān)督案件都將成為檢察機關必須面對的現(xiàn)實問題。

(二)調(diào)查核實權運用不夠充分

民事執(zhí)行監(jiān)督是針對人民法院在執(zhí)行過程中存在的違法情形進行監(jiān)督,其調(diào)查核實應為雙向核實,即向法院與當事人雙向查實,而并非聽取一家之言。由于人員配備及機制缺失等方面的問題,檢察機關的調(diào)查核實多為查閱法院的執(zhí)行卷宗,然而僅憑執(zhí)行卷宗有時很難完整反映出執(zhí)行工作的全貌,同時對于不配合或者敷衍應付調(diào)查的情形也沒有明確手段或措施。對于當事人而言,其在一定程度上存在著功利目的,對于“執(zhí)行難”與“執(zhí)行不能”缺乏理性認識,認為可能作出不利于自身的處理結(jié)果或認為程序繁瑣,便不愿意配合,也為案件的調(diào)查核實增加了難度。

(三)執(zhí)行監(jiān)督質(zhì)效不高

所有執(zhí)行案件進入執(zhí)行程序都經(jīng)歷了較為繁瑣的訴訟環(huán)節(jié),而向檢察機關申請執(zhí)行監(jiān)督大部分又必須為案件已執(zhí)行結(jié)案,此時當事人已經(jīng)飽受“訟累”。檢察機關的監(jiān)督是一種外部監(jiān)督與柔性監(jiān)督,大多數(shù)人愿意首先選擇尋求法院內(nèi)部的其他救濟渠道,部分當事人存在不窮盡法院內(nèi)部救濟途徑就不愿與法院“翻臉”的心態(tài),從而不愿向檢察機關申請監(jiān)督。同時法院在執(zhí)行的過程中必定會對被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況進行查詢,幾乎不存在有可供執(zhí)行的財產(chǎn)而拒不執(zhí)行的情況,因此申請監(jiān)督人期望在檢察機關的介入下執(zhí)行到位存在一定困難。

(四)檢察建議缺乏跟蹤落實

根據(jù)樣本數(shù)據(jù)進行分析,38份檢察建議均得到了回復與采納,但回復的內(nèi)容大多簡單,都表述為:“你院××號檢察建議我院已收悉,我院已按要求采納并整改。”大多缺乏充分的材料予以佐證。同時由于受考評規(guī)則的影響,基層檢察機關片面追求檢察建議采納率,多注重提出檢察建議后能否收到回復函予以結(jié)案,而缺乏對回復函的真實性跟蹤落實。

三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督問題原因探究

(一)執(zhí)法理念上的差異

人民法院的執(zhí)行理念大多側(cè)重于案件的實體效果,即實際執(zhí)結(jié)率,而對于其他程序性問題關注較少?；鶎臃ㄔ簣?zhí)行案件“案多人少”的問題更加突出,以Q市法院而言,執(zhí)行局的人數(shù)為20人左右,具有辦案資格的員額法官僅為3人,而每年受理的案件數(shù)為3000件左右,法官助理以及一些聘用制人員成為協(xié)助開展財產(chǎn)線索調(diào)查和執(zhí)行和解工作的主力,部分人員能力素質(zhì)有待提高。綜合案件體量以及部分執(zhí)行人員業(yè)務素質(zhì)的原因,不可避免地出現(xiàn)重實體結(jié)果輕程序規(guī)范的現(xiàn)象。當前倡導民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作要做到“監(jiān)督與支持并重”,在此背景下,法院更渴望檢察機關能夠在法院破解執(zhí)行難以及息訴罷訪問題上給予支持,而不愿過多地監(jiān)督。但監(jiān)督是檢察機關的主責主業(yè),必須通過在監(jiān)督中支持,脫離了監(jiān)督則支持也失去了存在的基礎,因此業(yè)績考核中提出檢察建議數(shù)與檢察建議采納數(shù)便成為了核心指標。

(二)案件受理標準缺乏明細規(guī)定

監(jiān)督范圍的規(guī)范是構(gòu)建科學有效民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的基石。[1]《民事訴訟法》第二百二十四條規(guī)定,人民檢察院有權對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督,而《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定了6種應當依職權受理的情形,屬于系統(tǒng)內(nèi)部的限縮性解釋。但是其他情形能否依職權受理,目前沒有具體的規(guī)定,屬于存在爭議的條款,因而造成在實務中,出現(xiàn)依職權監(jiān)督案件受理標準不統(tǒng)一的現(xiàn)象。同時,對于當事人申請監(jiān)督的案件,是否必須以復議、異議為前提,在實踐辦案中也存在著不同的理解?！侗O(jiān)督規(guī)則》第二十八條規(guī)定,當事人認為執(zhí)行活動存在違法情形,向人民檢察院申請監(jiān)督,但法律規(guī)定可以提出異議、申請復議或者提起訴訟,當事人沒有提出異議、申請復議或者提起訴訟的,人民檢察院不予受理。倘若完全按照此條規(guī)定審查案件能否受理,則對于大部分當事人而言較為嚴苛,比如針對消極執(zhí)行的行為,當事人除了不斷跟進外,沒有異議或復議的渠道,此舉可能就會導致當事人救濟無門。

(三)監(jiān)督缺乏剛性制度保障

實踐中,法院的民事執(zhí)行監(jiān)督在很多方面缺乏著剛性制度保障,例如,對于檢察人員行使調(diào)查核實權時,法院或當事人不配合的情形,沒有剛性處理措施,只能向有關單位提出處理的檢察建議。對于法院逾期回復、甚至不回復的情形,除了提請上級檢察院監(jiān)督外,也無較好手段抗衡,同時部分法院的回復僅為一紙回復函,對其真實整改情況無法深入調(diào)查?！睹袷略V訟法》第一百一十四條規(guī)定,人民法院在調(diào)查核實過程中,對有義務配合但拒不配合或妨礙的相對人,擁有一定的強制權。而在憲法中,與審判權具有同等地位的檢察權,在有關單位或者個人拒絕或妨礙人民檢察院調(diào)查核實時,只能向有關單位或者上級主管部門提出檢察建議,責令其糾正。此處的檢察建議手段本身就是一種柔性的處理方式,倘若是單位不配合,在提出檢察建議后或許會得到一定的懲戒。但如果是個人不配合,其沒有上級主管部門,因此由哪個單位對其予以處理依然缺乏相關指引。相較于公安機關與法院的懲戒措施,檢察機關的處理建議明顯剛性不足,對于不配合的情形缺乏強有力的保障。即便有關單位或主管部門采納檢察建議責令糾正,由于辦理建議程序的滯后性,可能給調(diào)查對象轉(zhuǎn)移、隱匿甚至銷毀重要證據(jù)以可趁之機。[2]

四、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制的完善

(一)更新辦案理念,發(fā)揮“一手托兩家”作用

“理念新則天地寬”,理念轉(zhuǎn)變到位,辦案監(jiān)督自然就會有新思路、新方法、新局面,就會與其他部門形成良性互動的工作關系,這其實就是監(jiān)督過程中的雙贏多贏共贏。[3]在民事執(zhí)行監(jiān)督領域,對于人民法院執(zhí)行過程中確實存在錯誤的,應當及時制發(fā)檢察建議督促其糾正,同時及時告知當事人,縮短辦案周期,以此提高檢察機關案件辦理的社會效果;對于人民法院執(zhí)行工作確無錯誤,屬于執(zhí)行當事人申請監(jiān)督的,檢察機關應當配合好法院做好當事人的釋法明理工作,促使當事人息訴。

法院在辦理執(zhí)行案件中,還曾遇到有關單位不配合的情形。如我院2022年辦理的黎某申請執(zhí)行監(jiān)督案,該案的申請人黎某因某村委會拖欠其勞務工資7000元,歷經(jīng)數(shù)年仍未償還,后經(jīng)過訴訟進入執(zhí)行程序,然而執(zhí)行過程中仍然效果不佳。當事人向我院申請執(zhí)行監(jiān)督后,我院及時與法院執(zhí)行案件承辦人進行了溝通,檢察機關向?qū)俚剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府進行了溝通對接,告知盡快安排財政所支付黎某工資。后該鎮(zhèn)政府及時通知法院進行了扣劃。對于行政單位不配合執(zhí)行的,及時發(fā)出檢察建議督促其予以協(xié)助與配合。因此,在執(zhí)行監(jiān)督程序中,若發(fā)現(xiàn)法院執(zhí)行工作受阻,檢察機關可以發(fā)揮“一手托兩家”的作用,積極與行政部門溝通對接,既做好監(jiān)督,也做好支持工作。

(二)完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督啟動機制

當事人向檢察機關申請監(jiān)督民事執(zhí)行活動的案件,檢察機關一般都會予以受理。但不少情況下,如:去年開展的政法隊伍教育整頓活動中,各地受理了許多依職權監(jiān)督的案件,其中有很多案件不符合《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定的6種情形,依規(guī)定之外的違法情形能否依職權受理,一些輕微違法的案件是否需要監(jiān)督,以及何種違法程度需要監(jiān)督亟需完善。筆者認為,該規(guī)定屬于檢察系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)定,即使突破內(nèi)部的限縮性規(guī)定也并未與《民事訴訟法》的相關規(guī)定產(chǎn)生沖突。結(jié)合《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作意見》的規(guī)定,目前法律的執(zhí)行和實施仍是亟需補齊的短板,檢察機關法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分。因此,應當理解為其他違法情形檢察機關也可以依職權進行監(jiān)督,但是監(jiān)督需堅持比例性原則。即發(fā)現(xiàn)民事執(zhí)行案件中存在1處程序瑕疵等輕微違法問題時,可以提出口頭檢察建議,當一個案件中存在2處及以上問題時則可以依職權立案,提出書面檢察建議。若發(fā)現(xiàn)該執(zhí)行案件中存在損害當事人合法權益的問題時,則不考慮問題數(shù)量直接制發(fā)檢察建議。

(三)完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督運行機制

實務中,在辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件時,調(diào)查核實手段大多運用較為單一,多為調(diào)閱案件卷宗的方式。與此同時,部分案件的卷宗并不能夠全面完整反映出當時的執(zhí)行情況。如,在財產(chǎn)查詢反饋清單中可以看出被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn),但是前往銀行或者在系統(tǒng)里進行劃扣的時候卻由于被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移了財產(chǎn)而無法采取相關措施。適時通過詢問的手段,耐心傾聽當事人的聲音可以在執(zhí)行不能案件以及執(zhí)行和解案件中發(fā)揮不可忽視的作用。只有建立在傾聽基礎上的民事執(zhí)行監(jiān)督,才能在彼此之間充分溝通的前提下達成共識,保障民事執(zhí)行監(jiān)督正當性的合理實現(xiàn)。[4]同時探索跟蹤問效措施,如針對相關文書未送達的,要求其提供送達回證復印件或者郵寄底單;針對案件可以恢復執(zhí)行的,可以要求其提供案件受理通知書等;同時可以詢問當事人,法院是否已經(jīng)采取相應措施,防止檢察建議的回復僅是一份回復函。

一是加大外部案件線索移送力度。即對于在辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行人員可能存在貪污受賄等嚴重違法情形的,及時向紀委監(jiān)委移送案件線索。同時對于有關單位妨礙檢察機關調(diào)查核實、法院拒不配合調(diào)查或者拒不接收檢察建議的,亦可向紀委監(jiān)委移送相關線索,以保障檢察履職。

二是加大內(nèi)部案件線索移送力度。訴訟監(jiān)督如果只有監(jiān)督違法行為、錯誤決定的權力,而無必要的職務犯罪偵查權作為支撐,訴訟監(jiān)督就會軟弱無力。[5]市級以上檢察機關具有十四項罪名的偵查權,其中涉及民事行政審判與執(zhí)行領域的罪名占有較高的比例。而四大檢察業(yè)務最廣泛的案件仍然是在基層檢察院辦理,基層檢察院對發(fā)現(xiàn)司法工作人員涉嫌違法犯罪線索有著天然的地域優(yōu)勢。因此,不妨定期由各基層檢察院向市級檢察院報送自偵案件的線索,由市級檢察院篩查后予以處理,以此補強自身的訴訟監(jiān)督職能。

(四)完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督保障機制

首先,推動建立案件卷宗調(diào)閱登記制度。即前往法院調(diào)閱相關電子卷宗或者復印紙質(zhì)版卷宗時無需待領導審批,只需登記后即可調(diào)閱。同時調(diào)閱卷宗應當調(diào)閱該案件的完整卷宗,而并不只限于該案的部分材料。雖然當事人申請監(jiān)督存在固定的理由與請求,但是檢察機關的監(jiān)督不應僅限于當事人的請求開展,而應對該案進行全面排查與分析,此時調(diào)閱案卷的全部卷宗則應當是進行調(diào)查核實的最基本要求。

其次,推動建立總對總財產(chǎn)查控機制。如A省S縣檢察院在該省的檢察?？鹘?jīng)驗交流時,介紹該縣檢察院在辦理申請執(zhí)行監(jiān)督案件中,對法院可能存在怠于履職情形的,可積極到銀行、不動產(chǎn)中心、深圳財付通公司等單位調(diào)查被執(zhí)行人財產(chǎn)。但此種調(diào)查核實方式也存在著諸多不便,如對于當事人的財產(chǎn)不知道在哪個銀行時,則需要“大海撈針”,可以借鑒人民法院的總對總查控系統(tǒng),將檢察機關的專線也接入其中,以此方便查詢當事人財產(chǎn)信息,核實人民法院是否存在消極執(zhí)行的行為。

再次,推動建立檢察建議內(nèi)容跟蹤落實制度。對于公益訴訟檢察以及其他的執(zhí)法檢查活動,都存在“回頭看”這一程序環(huán)節(jié),而民事執(zhí)行監(jiān)督領域卻鮮有所見。部分民事執(zhí)行活動的回復僅一紙回復函,亦無佐證材料,筆者認為,可以從兩方主體的角度共同努力。對于法院可以要求其提供佐證材料,其對于檢察機關可以采取詢問當事人的方式來了解法院是否已經(jīng)采取相應的措施。同時,上級有權監(jiān)督的機關對于下級檢察機關在民事行政監(jiān)督案件中僅以一份回復函結(jié)案的案件可以加大抽查力度,發(fā)現(xiàn)法院并未實際整改的,應當對辦案人員在考核中予以扣分。

最后,推動建立檢察履職不配合懲處協(xié)作機制。由于立法上沒有對檢察機關賦予懲戒的權力,但《監(jiān)督規(guī)則》中規(guī)定“拒絕或者妨礙調(diào)查核實的,人民檢察院可以向有關單位或者其上級主管部門提出檢察建議,責令其糾正;涉嫌違紀違法犯罪的,依照規(guī)定移送有關機關處理?！崩碚摻缬杏^點提出,在立法上賦予民事檢察調(diào)查核實剛性措施。但是,一個制度的修改應當經(jīng)過充分的調(diào)研、論證,未經(jīng)論證、考察,通過立法直接賦予檢察機關調(diào)查核實的強制性措施,顯然不合時宜。[6]故在缺乏立法規(guī)定的前提下,可以由檢察機關申請,以地方黨委政法委牽頭,會同相關部門簽訂關于配合檢察機關履行法律監(jiān)督職責的相關文件。其中,檢察機關行使調(diào)查核實權需提供相應的保障,當出現(xiàn)當事人或者其他單位不配合的情形時,檢察機關可以及時移送線索或者處理的檢察建議,相關部門及時對相對人予以懲戒。