城鎮(zhèn)化背景下區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展思考

□文/ 史曉磊

（蘭州交通大學(xué) 甘肅·蘭州）

［提要］ 本文通過(guò)梳理我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展漫長(zhǎng)歷程，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行探討。在我國(guó)，不同的政策和時(shí)代背景催生一系列城市問(wèn)題，而這些城市問(wèn)題最終成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的原因之一。歸根結(jié)底，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的根源所在，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重心在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主格調(diào)，越來(lái)越頻繁地進(jìn)入公眾視野，重要性不言而喻。城鎮(zhèn)依托于區(qū)域存在，也是其核心。正因如此，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等問(wèn)題最終反映在區(qū)域?qū)用娴慕Y(jié)果就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)，形成了我國(guó)東西、南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異等狀況。想要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，與城鎮(zhèn)體系內(nèi)部實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展脫不開(kāi)干系，在我國(guó)城鎮(zhèn)化背景下思考、討論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是必要的。

不同區(qū)域之間由于區(qū)位特點(diǎn)、自然資源、發(fā)展歷史、政策方向等方面的差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡難以避免。而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)在世界范圍內(nèi)也是普遍存在的現(xiàn)象，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要問(wèn)題之一。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略具有歷史必然性，隨著社會(huì)發(fā)展，以人為本的發(fā)展核心要求人民生活基本需求得到保障。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也是重中之重，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不平衡也是區(qū)域發(fā)展不平衡的產(chǎn)物之一?；A(chǔ)設(shè)施的空間分布一定程度上反映著區(qū)域發(fā)展的不平衡。東部沿海地區(qū)密度最大，質(zhì)量最高，覆蓋面最廣，涵蓋人員數(shù)量最多。而由東向西，配置情況總體上來(lái)看是逐漸下降的，這也造成了中西部地區(qū)人民所享有的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)水平和質(zhì)量較東部地區(qū)有所降低。保障人民生活基本需要，提高人民生活質(zhì)量，離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)又依托于所處城鎮(zhèn)、區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地理自然條件、政府政策導(dǎo)向等因素。因而，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展才能拾級(jí)而下，從根本上為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、民眾的生活保障、生活質(zhì)量提高創(chuàng)造條件，打好基礎(chǔ)。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r

1949 年至今，我國(guó)城鎮(zhèn)化已有73 年。我國(guó)的城鎮(zhèn)化是人類歷史上最大規(guī)模的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，也呈現(xiàn)出了明顯的階段性特征。

第一個(gè)階段是1949～1978 年間。在這個(gè)階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程十分緩慢且困難重重，這個(gè)階段的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要受到政策的影響，由于種種歷史原因和時(shí)代特征，對(duì)人口流動(dòng)的限制是最明顯的特征。

1953年10月16日，中共中央頒布文件，建立糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度。這種制度后來(lái)所涵蓋范圍又進(jìn)一步拓展到涉及布匹、棉花等200 多種。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷意味著政府將其中所涉及物品從農(nóng)民手中進(jìn)行強(qiáng)制收購(gòu)，只有保證了國(guó)家的收購(gòu)額之后才能留存自用，同時(shí)政府按照計(jì)劃統(tǒng)一供應(yīng)城鎮(zhèn)居民的糧油等食品，糧油買(mǎi)賣被國(guó)家禁止，這一制度直到1992 年才被正式廢除。

1958年7月1日，我國(guó)成立了第一個(gè)人民公社，標(biāo)志著人民公社制度正式成立。人民公社是農(nóng)村基層組織，其管轄范圍幾乎涵蓋一切領(lǐng)域，生產(chǎn)、建設(shè)、民政、教育、醫(yī)療等都?xì)w其管轄。人民公社成立后，全國(guó)幾乎全部人口都加入人民公社。這一制度最終于1984 年底被基本廢除。戶籍制度建立。

1958 年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，正式確定戶口制度，明確劃分了城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口。在戶口制度的明確劃分之下，兩種人口的互相流動(dòng)幾乎停止，制度中嚴(yán)格限制農(nóng)民遷移到城市，同時(shí)，居住在小城市的居民遷移到大城市也受到了嚴(yán)格限制，一般而言，除一些特殊緣由如升學(xué)、入伍等，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的人口流動(dòng)和交流幾乎完全停止。

這個(gè)階段的另一個(gè)重要制度是單位制，是1949 年以前中共領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地因?yàn)楫?dāng)時(shí)的形勢(shì)需要而形成的一種特殊的管理體制，這種體制的突出特點(diǎn)是供給制，而這種供給制由中央確定標(biāo)準(zhǔn)，劃分范圍實(shí)施。對(duì)在革命中做出特殊貢獻(xiàn)的革命干部和參與革命的一般群眾在生活各個(gè)方面，衣食住行、生老病死、學(xué)習(xí)等各個(gè)方面劃分了詳盡的標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)，根據(jù)其所處的不同等級(jí)執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。1949 年之后，單位制的覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，從原先的僅限黨政軍機(jī)關(guān)擴(kuò)展到所有的國(guó)營(yíng)企業(yè)及事業(yè)單位，包括集體所有的企事業(yè)機(jī)構(gòu)，單位成為了城市中最基礎(chǔ)的生活、事業(yè)單元。單位承擔(dān)了多種職能，其中包括住房、生活福利、退休職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、子女就學(xué)、職工通勤、生老病死，甚至安全防衛(wèi)等，單位既是國(guó)家政策的切實(shí)落實(shí)者，也是社會(huì)資源的最終使用和支配者，在這種環(huán)境下，單位成為了國(guó)家管理城市居民生產(chǎn)生活最重要的途徑之一。

第二個(gè)階段是1978 年后的城鎮(zhèn)化。1978 年改革開(kāi)放以來(lái)，生產(chǎn)水平得到提高，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段。隨著曾經(jīng)一度限制城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)的戶籍制度取消、人民公社的消亡以及單位制的逐漸消失，市場(chǎng)再次恢復(fù)活力，并煥發(fā)出了新的生機(jī)。在市場(chǎng)機(jī)制重新運(yùn)作與國(guó)家的大力支持和發(fā)展之下，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度飛躍式上升，大城市的吸引作用越來(lái)越強(qiáng)，不斷吸引著周邊小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村居民，宛如巨大的磁鐵。而直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的原因是戶口制度的變革，20 世紀(jì)80年代，對(duì)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移限制逐漸放開(kāi)；90 年代，向中小城市的轉(zhuǎn)移也成為了可能；2000 年以后，進(jìn)一步允許向中等城市、大城市轉(zhuǎn)移。戶口的變革，逐步放開(kāi)的人口流動(dòng)限制某種意義上也是逐步開(kāi)始的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化過(guò)程中的城市吸引力最初是對(duì)勞動(dòng)力的需求，隨著改革開(kāi)放，尤其是東部沿海地區(qū)一些發(fā)展最早、最快的省市的勞動(dòng)力缺口逐漸出現(xiàn)，對(duì)勞動(dòng)力的大量需求為城鎮(zhèn)化提供了根本上的動(dòng)力。

2006 年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平出現(xiàn)了比較明顯的區(qū)域差異。東部和東北部地區(qū)大多數(shù)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%以上，中部地區(qū)位于50%～60%之間，西部地區(qū)則僅在50%上下，最低為西藏的31.14%。區(qū)域發(fā)展明顯不均，東西部發(fā)展不平衡，且快速城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)差異依然存在。這種明顯的區(qū)域發(fā)展不平衡毫無(wú)疑問(wèn)是多年城鎮(zhèn)化歷程導(dǎo)致的，不同地區(qū)的區(qū)位條件、自然資源、發(fā)展背景和發(fā)展方向不同，都是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不同的原因，而城鎮(zhèn)作為區(qū)域的發(fā)展核心點(diǎn)，其發(fā)展速度深刻影響著所處區(qū)域的發(fā)展，在這種互相影響的關(guān)系之下，區(qū)域發(fā)展變得不協(xié)調(diào)、不平衡。

二、從新型城鎮(zhèn)化到實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

（一）現(xiàn)存的城市問(wèn)題。城市問(wèn)題是世界各國(guó)共有的，在城市發(fā)展過(guò)程中難以避免。越是快速的發(fā)展，越容易導(dǎo)致問(wèn)題的產(chǎn)生。最為典型的是19 世紀(jì)的英國(guó)倫敦。19 世紀(jì)前半段結(jié)束之際，工業(yè)革命取得了大幅進(jìn)展，英國(guó)的生產(chǎn)力有了翻天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)迅速繁榮。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展不可避免地對(duì)資源、環(huán)境的消耗和破壞，外加當(dāng)時(shí)的人們對(duì)于自然環(huán)境的保護(hù)意識(shí)還十分薄弱，城市問(wèn)題不斷出現(xiàn)。林立的工廠標(biāo)志著英國(guó)蓬勃發(fā)展的工業(yè)，而工業(yè)廢水污水對(duì)水資源的污染是致命的。1832～1866 年短短34 年間，泰晤士河的污染就導(dǎo)致了四次霍亂的大面積傳播，影響范圍幾乎覆蓋了英國(guó)全部城市。四次霍亂，每一次都產(chǎn)生了龐大的死亡數(shù)字，隨之而來(lái)的財(cái)產(chǎn)損失也不言而喻，生態(tài)環(huán)境的破壞最終導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)的衰退。

同時(shí)，工業(yè)革命期間大規(guī)模的燃料燃燒產(chǎn)生了巨量的有害氣體、煙塵，英國(guó)的空氣質(zhì)量急轉(zhuǎn)直下，有毒氣體不斷侵襲著英國(guó)市民的身體。同一時(shí)期，工人大量涌入城市，城市人口快速增長(zhǎng)，居住用地緊缺。而看到這一情況的開(kāi)發(fā)商為了謀取更多的利益，又進(jìn)一步推動(dòng)城市的地價(jià)上漲，直接使得占據(jù)城市人口大部分的中、低收入者只能居住在環(huán)境惡劣、幾乎沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施的貧民窟中，最終快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致了城市的畸形發(fā)展。

我國(guó)現(xiàn)存的城市問(wèn)題多是在不同歷史階段不同政策驅(qū)動(dòng)下城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，其中最為明顯的是城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距大。人是社會(huì)的主體，是城市的建設(shè)者，也是城市生活的參與者，城市問(wèn)題的產(chǎn)生與城市中人的行為脫不開(kāi)干系。

曾經(jīng)一度受到戶籍制度、人民公社、單位制等制度限制的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，在改革開(kāi)放后重新開(kāi)始。這個(gè)時(shí)期，極化效應(yīng)尤為明顯，由于城市的巨大吸引力，非城市人口開(kāi)始快速向城市流動(dòng)，且這種人口流動(dòng)基本是單向的。單向、快速、大量的人口流動(dòng)很快就導(dǎo)致了城市問(wèn)題的出現(xiàn)，超過(guò)了城市對(duì)人口承載能力上限之后，城市用地開(kāi)始不足，尤其是居住用地緊缺，結(jié)果是房?jī)r(jià)上漲，居住質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量的下降，就業(yè)崗位不足，生態(tài)問(wèn)題也隨之而來(lái)。而人口的單向流動(dòng)也反映著城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡。鄉(xiāng)村衰落，失去了對(duì)人口的吸引力，留在鄉(xiāng)村意味著失去了獲得更好發(fā)展的機(jī)會(huì)，意味著享受更少的、質(zhì)量更低的服務(wù)，獲得更少的保障和醫(yī)療條件、更差的教育條件等?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施上的分布不平衡、就業(yè)機(jī)會(huì)的貧瘠，種種方面都導(dǎo)致了人口向城市的單向流動(dòng)，從而引致了城市一系列問(wèn)題的產(chǎn)生。鄉(xiāng)村也沒(méi)有幸免，空巢化、少子化、高齡化、勞動(dòng)力流失、土地荒廢等問(wèn)題也進(jìn)一步?jīng)_擊著鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歸根結(jié)底，城市問(wèn)題的根源所在是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。

（二）新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化以中小型城市作為主要實(shí)施對(duì)象，強(qiáng)調(diào)中小城市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。中央明確指示通過(guò)新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化是對(duì)城鎮(zhèn)周邊地理空間格局的一次調(diào)整，城鎮(zhèn)化過(guò)程中，伴隨著人的轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)的變動(dòng)等，空間格局隨之改變。通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)化的合理引導(dǎo)和控制，將空間格局優(yōu)化作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑是可行的，但也應(yīng)該多方面、多層次進(jìn)行。

鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的主要問(wèn)題是人的流失。人是社會(huì)的主體，是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的直接參與者，只有改變現(xiàn)階段鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在的人口問(wèn)題，重塑鄉(xiāng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)，才能在根本上為鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)注入活力。而如何合理地控制、引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)就成了重中之重。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過(guò)程中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距縮小、均衡增長(zhǎng)是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要前提就是城鄉(xiāng)人口雙向、均衡流動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。這要求鄉(xiāng)村地區(qū)在多方面向城市地區(qū)看齊，提高對(duì)人的吸引力，創(chuàng)造足夠多、足夠優(yōu)越的就業(yè)、生活環(huán)境，而這一點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)，需要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、價(jià)值觀建設(shè)等方面同步進(jìn)行。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成不應(yīng)該是純粹的農(nóng)業(yè)，應(yīng)將城市過(guò)剩的產(chǎn)能向鄉(xiāng)村進(jìn)行疏散，在保有必要的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)之上，同時(shí)發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)或其他與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，力求打造出鄉(xiāng)村獨(dú)有的特色產(chǎn)業(yè)形態(tài)，形成鄉(xiāng)村地區(qū)獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)形式，創(chuàng)造獨(dú)一無(wú)二的就業(yè)環(huán)境。如此一來(lái)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力，增加鄉(xiāng)村的吸引力，留住一部分勞動(dòng)力，同時(shí)也疏散城市中的失業(yè)人口、過(guò)剩人口。

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)也是重中之重。隨著人們對(duì)生活質(zhì)量的追求不斷提高，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施不足也一定程度上導(dǎo)致了人口的單向流動(dòng)。應(yīng)逐步縮小鄉(xiāng)村與城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施差距，為鄉(xiāng)村居民提供與城市居民相當(dāng)?shù)脑O(shè)施和服務(wù)。同時(shí)，大力發(fā)揮鄉(xiāng)村的自然風(fēng)光和生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，不斷提高人民的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，打造美麗自然田園風(fēng)光的旅游區(qū)，提升鄉(xiāng)村吸引力的同時(shí)帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

此外，也要消除城市居民和鄉(xiāng)村居民之間的文化文明差異。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、學(xué)校等將城市的生活、價(jià)值觀向鄉(xiāng)村傳播，促進(jìn)城鄉(xiāng)價(jià)值觀的融合。文化、價(jià)值觀的傳播和融合也可以進(jìn)一步減少城鄉(xiāng)居民精神生活上的割裂。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，通過(guò)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，進(jìn)一步在新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展。以點(diǎn)帶面，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、結(jié)論

想要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要找到正確的路徑，制定好計(jì)劃，按部就班地執(zhí)行，最終才能達(dá)到目標(biāo)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略符合我國(guó)的城鎮(zhèn)化特征，雖然現(xiàn)存的城市問(wèn)題制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，但這些問(wèn)題也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的切入點(diǎn)，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題進(jìn)行分析，找到切實(shí)可行的途徑，縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，從根本上解決問(wèn)題，進(jìn)而通過(guò)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展促成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。