經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革：歷史階段、內(nèi)在本質(zhì)與政策建議

黃偉 蔡之兵

在已經(jīng)取得重大成就的基礎(chǔ)上，黨的二十大報(bào)告提出，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。從我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征看，由于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的長期存在，區(qū)域之間的一體化水平受到一定程度上的抑制[1]。因此，本文立足于經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，探討深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的路徑。

一、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的歷史階段

根據(jù)新中國成立以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的演變以及政府與市場(chǎng)關(guān)系的變化，本文將經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的過程分為四個(gè)階段：行政區(qū)等于經(jīng)濟(jì)區(qū)階段I、行政區(qū)小于經(jīng)濟(jì)區(qū)階段I、行政區(qū)小于經(jīng)濟(jì)區(qū)階段II、行政區(qū)等于經(jīng)濟(jì)區(qū)階段II。

（一）行政區(qū)等于經(jīng)濟(jì)區(qū)的階段I（1949—1977年）

1949年后，我國在基本完成社會(huì)主義改造的基礎(chǔ)上，初步建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，要素的空間配置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展完全由政府來主導(dǎo)。從具體過程看，中央政府以不同的行政區(qū)域?yàn)樽饔脤?duì)象，對(duì)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行直接配置，而地方政府在自己的轄區(qū)內(nèi)也會(huì)按照同樣的邏輯來配置生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。因此，在這一發(fā)展體制下，不同的行政區(qū)都被賦予了比較完整的發(fā)展權(quán)限，每一個(gè)行政區(qū)實(shí)際上都代表著一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)。

（二）行政區(qū)小于經(jīng)濟(jì)區(qū)的階段I（1978—1998年）

隨著改革開放戰(zhàn)略的實(shí)施以及中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，行政區(qū)發(fā)展模式的弊端日益顯現(xiàn)。尤其是隨著對(duì)外開放程度的提高，我國深度參與了全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈分工，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)要素自由流動(dòng)和高效配置的要求越來越高。在這種背景下，破除行政區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約作用成為這一階段的重點(diǎn)工作[2]，隨著大量旨在破除地方保護(hù)和制約要素自由流動(dòng)的文件出臺(tái)，我國區(qū)域之間的市場(chǎng)封鎖、市場(chǎng)割裂與市場(chǎng)扭曲等現(xiàn)象大幅減少，區(qū)域一體化發(fā)展水平逐漸提高，生產(chǎn)要素空間配置和自由流動(dòng)的空間范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了單個(gè)行政區(qū)的管理范圍。但是這一階段還沒有在區(qū)域戰(zhàn)略層面明確將經(jīng)濟(jì)區(qū)作為主要的空間管理對(duì)象。

（三）行政區(qū)小于經(jīng)濟(jì)區(qū)的階段II（1999—2017年）

在第二個(gè)階段中，我國的交通一體化、市場(chǎng)一體化發(fā)展已經(jīng)達(dá)到較高水平，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的演變和發(fā)展要求的提高，行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的矛盾制約了我國整體經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展效率和發(fā)展質(zhì)量的進(jìn)一步提高。面對(duì)這種情形，為了更有效地實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，黨中央從宏觀、中觀、微觀等層面采取了一系列措施來推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)大于行政區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)，也就是在這個(gè)階段，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的適度分離逐漸成為區(qū)域發(fā)展的重點(diǎn)工作之一。

從宏觀層面看，1999年后，黨中央出臺(tái)了一系列重大的跨行政區(qū)域的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，比如西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展等，這些區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都是根據(jù)區(qū)位特征、發(fā)展基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素來選擇跨行政區(qū)域的區(qū)域類型作為實(shí)施對(duì)象，這也是改革開放以來首次在空間層面以跨行政區(qū)域?yàn)閰^(qū)域戰(zhàn)略的作用對(duì)象。從中觀層面看，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央先后出臺(tái)了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈六大區(qū)域戰(zhàn)略[3]。這六大戰(zhàn)略的作用對(duì)象更加具體，全部定位于行政區(qū)域合作與一體化發(fā)展。從微觀層面看，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的確定，破除行政區(qū)域主體利益壁壘從而順利推動(dòng)區(qū)域合作，已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展面臨的實(shí)踐難題，為了破解這些難題，推進(jìn)改革區(qū)域發(fā)展體制和創(chuàng)新區(qū)域空間合作模式等措施就成為了各個(gè)區(qū)域具體落實(shí)與推動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要內(nèi)容。比如，深圳市與汕尾市共建的深汕特別合作區(qū)；北京通州區(qū)與河北廊坊“北三縣”協(xié)同開展“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控”；長三角率先探索建設(shè)由上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣共同組成的長三角一體化發(fā)展示范區(qū)；川渝兩地共建跨省域新區(qū)——川渝高竹新區(qū)等，這些跨行政區(qū)域的合作類型都是通過賦予單個(gè)行政區(qū)在自身空間范圍之外的發(fā)展管理權(quán)限，從空間范圍和發(fā)展管理權(quán)限上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的適度分離，也穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)區(qū)大于行政區(qū)的目標(biāo)[4]。

（四）行政區(qū)等于經(jīng)濟(jì)區(qū)的階段II（2018年—）

通過空間范圍與發(fā)展管理體制的重新調(diào)整與匹配來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)大于行政區(qū)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的重要舉措。從行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系出發(fā)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，即整個(gè)國家會(huì)成為一個(gè)高度甚至完全一體化的經(jīng)濟(jì)區(qū)。顯然，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)有力的制度約束。

實(shí)際上，自2017年區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出后，從制度層面構(gòu)建全國一體化的大市場(chǎng)已經(jīng)成為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)工作，比如，2018年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》；2020年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》；2022年1月6日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》；2022年4月10日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》正式發(fā)布。可見，圍繞建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，黨中央已經(jīng)進(jìn)行了周密的頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)部署。

此外，也需要明確這一階段的“行政區(qū)等于經(jīng)濟(jì)區(qū)”與第一階段的“行政區(qū)等于經(jīng)濟(jì)區(qū)”不同。這一階段的“行政區(qū)等于經(jīng)濟(jì)區(qū)”意味著全國市場(chǎng)都已經(jīng)高度一體化，國家內(nèi)部面臨的是高度一體化的經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)，而不再同時(shí)存在多個(gè)不同的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，相比之下，第一階段的“行政區(qū)等于經(jīng)濟(jì)區(qū)”則代表每一個(gè)行政區(qū)都等于一個(gè)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)區(qū)。從第一階段轉(zhuǎn)向第四階段意味著從“每一個(gè)行政區(qū)等于一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)”走向了“一個(gè)國家就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)”的發(fā)展階段，這是區(qū)域一體化發(fā)展的最高目標(biāo)。

二、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的內(nèi)在本質(zhì)

在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的四個(gè)階段中，既涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律作用空間范圍的不斷擴(kuò)大，也觸及不同行政區(qū)域管理空間范圍的融合與變更。但從本質(zhì)來看，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革是區(qū)域發(fā)展權(quán)與發(fā)展收益權(quán)關(guān)系的重新調(diào)整與匹配的過程。

區(qū)域發(fā)展權(quán)與發(fā)展收益權(quán)的關(guān)系指的是在現(xiàn)實(shí)發(fā)展過程中，行政區(qū)域通過配置資源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)獲取發(fā)展收益的投入產(chǎn)出關(guān)系[5]。在行政區(qū)發(fā)展模式下，區(qū)域發(fā)展權(quán)與發(fā)展收益權(quán)的關(guān)系簡(jiǎn)單明了，除了中央政府對(duì)地方政府制定的統(tǒng)一財(cái)政分成體系外，其他的發(fā)展權(quán)與收益權(quán)都?xì)w行政區(qū)域所有，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來獲取足夠多的本地收益是行政區(qū)發(fā)展模式的根本目標(biāo)。然而，當(dāng)實(shí)施旨在實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略后，行政區(qū)發(fā)展模式下清晰明了的發(fā)展權(quán)與收益權(quán)關(guān)系就開始面臨三個(gè)新的問題。

第一，如何確保區(qū)域發(fā)展的積極性？在行政區(qū)發(fā)展模式下，政府主體的決策基準(zhǔn)模型是“多發(fā)展多收益”，這就決定了發(fā)展權(quán)與收益權(quán)這兩者在行政區(qū)發(fā)展模式下始終是“一對(duì)一”的正相關(guān)關(guān)系，這種關(guān)系賦予了個(gè)體行政區(qū)域極強(qiáng)的發(fā)展積極性。因此，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的過程中，重新配置區(qū)域發(fā)展權(quán)與發(fā)展收益權(quán)面臨的首要問題就是當(dāng)區(qū)域發(fā)展權(quán)與發(fā)展收益權(quán)的關(guān)系被調(diào)整后，兩者之間不再是“多發(fā)展多收益”的關(guān)系，甚至還會(huì)暫時(shí)出現(xiàn)“自己投入越多、鄰居獲益越多”的情形[6]。在這種情況下，如何調(diào)動(dòng)個(gè)體區(qū)域的發(fā)展積極性將是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革面臨的首要難題。

第二，如何確保權(quán)限配置的有效性？在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的過程中，重新配置區(qū)域發(fā)展權(quán)與發(fā)展收益權(quán)的根本目的并不是降低個(gè)體區(qū)域的發(fā)展利益而是最大化整體區(qū)域發(fā)展利益。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，想要通過發(fā)展體制的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更高效率的發(fā)展并獲得更高水平的收益并不容易。在行政區(qū)發(fā)展模式下，發(fā)展權(quán)與收益權(quán)都?xì)w“個(gè)體”所有，要素資源的配置與發(fā)展權(quán)限的使用并無阻礙，但在經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式下，發(fā)展權(quán)的使用與收益權(quán)的分配涉及多個(gè)不同區(qū)域主體，要素資源的配置與發(fā)展權(quán)限的使用可能會(huì)面臨多重抉擇過程，而任何一種不同的抉擇模式都會(huì)帶來完全不同甚至差距極大的發(fā)展收益。如何確保發(fā)展權(quán)與收益權(quán)重新配置后的發(fā)展收益水平能夠高于配置前的收益水平，即如何確保權(quán)限配置的有效性將是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革面臨的第二個(gè)難題。

■俯瞰雁棲｜凌福平/攝

第三，如何確保收益分配的合理性？無論是行政區(qū)發(fā)展模式，還是經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式，發(fā)展收益的分配方式及其合理性都是影響區(qū)域發(fā)展格局的關(guān)鍵變量[7]。尤其是在經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式下，由于直接涉及到發(fā)展權(quán)與收益權(quán)重新調(diào)整后的收益再分配問題，比如在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的第三階段中，如何在保障發(fā)展效率的前提下，合理承擔(dān)和分配區(qū)域共建園區(qū)的發(fā)展成本與發(fā)展收益將是決定共建園區(qū)能否實(shí)現(xiàn)這種改革的關(guān)鍵所在。

三、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的政策建議

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革不僅需要破除行政區(qū)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生的一系列制約因素，還需著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的整體性優(yōu)化，從多個(gè)維度為這種轉(zhuǎn)變提供制度支撐。

（一）要以國土空間規(guī)劃的地區(qū)功能定位為前提

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的首要前提是明確不同區(qū)域的功能定位。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，不同地區(qū)的實(shí)際情況不同、自然稟賦不同、國土空間功能定位也不相同，這就決定了不同地區(qū)應(yīng)選擇不同的發(fā)展戰(zhàn)略。2022年，我國第一部全國國土空間規(guī)劃綱要《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》已經(jīng)編制完成，這意味著我國所有地區(qū)的國土空間功能定位都已明確，不同區(qū)域制定發(fā)展戰(zhàn)略都需要遵循這一規(guī)劃，而這恰恰是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的根本前提。

（二）要以政績(jī)考核制度和指標(biāo)的調(diào)整為關(guān)鍵核心

在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的過程中，要充分考慮政績(jī)考核制度與指標(biāo)的指引性作用，加快探索和制定能夠引領(lǐng)地方政府主動(dòng)選擇區(qū)域合作的考核制度、考核指標(biāo)與考核辦法。實(shí)際上，早在2020年，中組部圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)就曾經(jīng)印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核的通知》，明確要求地方政績(jī)考核要根據(jù)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念來制定相應(yīng)指標(biāo)。

（三）要將區(qū)域發(fā)展收益的分配模式作為主要抓手

前文已經(jīng)指出發(fā)展權(quán)與收益權(quán)的不匹配是制約區(qū)域一體化發(fā)展的重要原因，想要真正實(shí)現(xiàn)行政區(qū)發(fā)展模式向經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，就需要持續(xù)創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展收益的分配模式。一方面，要著力強(qiáng)化整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在單個(gè)區(qū)域政績(jī)考核中的地位。比如針對(duì)都市圈或者城市群內(nèi)部核心城市的考核，要將整個(gè)城市群或都市圈的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)度、周邊城市的發(fā)展速度納入考核，鼓勵(lì)整個(gè)地區(qū)積極“做大蛋糕”。另一方面，也要針對(duì)不同類型的產(chǎn)業(yè)與企業(yè)合作，積極探索新型稅收分成模式[8]。如針對(duì)轉(zhuǎn)移企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的稅收，可考慮在轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地進(jìn)行一定期限的稅收分成；針對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，可考慮在流入地與流出地構(gòu)建合理的收益成本分擔(dān)機(jī)制，確保地區(qū)能夠更加積極主動(dòng)地參與區(qū)域合作。