與控規(guī)協(xié)調(diào)的村莊路網(wǎng)規(guī)劃控制研究與建議
——以廣州市白云區(qū)北部村莊為例

劉翰寧，王伯文，謝武鋒

(廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東 廣州 510030)

廣州是全國(guó)城鎮(zhèn)化起步較早、發(fā)展較快的地區(qū)之一，經(jīng)過多年發(fā)展，城鄉(xiāng)空間高度融合，進(jìn)入一體化發(fā)展階段，但城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與配套政策仍然采取二元體制。尤其在城市規(guī)劃區(qū)和村莊規(guī)劃區(qū)交匯重疊的城鄉(xiāng)接合片區(qū)，仍有部分地區(qū)同時(shí)位于現(xiàn)行控規(guī)、村規(guī)規(guī)劃范圍內(nèi)，由于現(xiàn)行控規(guī)、村莊規(guī)劃的編制時(shí)間、編制背景不同，導(dǎo)致控規(guī)、村規(guī)在道路網(wǎng)絡(luò)、用地規(guī)劃等方面存在一定程度的不一致，地區(qū)缺乏明確一致的建設(shè)發(fā)展指引[1]。

以廣州白云區(qū)北部村莊為研究對(duì)象，通過梳理研究范圍內(nèi)的控規(guī)與村規(guī)路網(wǎng)矛盾、村規(guī)路網(wǎng)自身問題，提出與控規(guī)協(xié)調(diào)的村莊路網(wǎng)控制原則，以指導(dǎo)地區(qū)路網(wǎng)控制方案的制定，保障城鄉(xiāng)接合地區(qū)道路的順利實(shí)施。

1 村莊路網(wǎng)控制問題分析

2009年，為保障廣州市城市控制性詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”管理，實(shí)現(xiàn)“總規(guī)―控規(guī)”聯(lián)動(dòng)目標(biāo)，廣州開展了控規(guī)全覆蓋工作，完成花都、白云區(qū)北部、花都區(qū)、蘿崗區(qū)的已批控規(guī)上網(wǎng)、在編控規(guī)整合和新編控規(guī)，編制范圍約為1 284 km2，主要集中在城鄉(xiāng)接合片區(qū)，共涉及254個(gè)村莊[2]。2011年，《廣州市控制性詳細(xì)規(guī)劃(全覆蓋)》批準(zhǔn)實(shí)施，納入現(xiàn)行控規(guī)，作為規(guī)劃管理的法定依據(jù)?，F(xiàn)行控規(guī)中的控規(guī)路網(wǎng)，以道路紅線表示，是法定控制線，長(zhǎng)期以來指導(dǎo)城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的道路建設(shè)?？匾?guī)路網(wǎng)屬長(zhǎng)期規(guī)劃，直接影響城市的形態(tài)，而且已經(jīng)控制了較長(zhǎng)時(shí)期，不應(yīng)輕易取消、移位，但允許在保持路網(wǎng)功能的基礎(chǔ)上，適當(dāng)微調(diào)以提高可實(shí)施性。

自20世紀(jì)90年代中心村規(guī)劃以來，廣州開展了兩輪村莊規(guī)劃和一輪美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃，取得了一定的成效，但仍存在規(guī)劃落地難問題。2013年，廣州開始第三輪村莊規(guī)劃，至2014年12月，編制完成867條行政村(5 257條自然村)村莊規(guī)劃，建立了村莊規(guī)劃一張圖系統(tǒng)，并取得批準(zhǔn)，正式成為鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理的法定依據(jù)[3]。村莊規(guī)劃中的村規(guī)路網(wǎng)，大多沿用現(xiàn)狀村道，這些村道的有效性隨著村莊的變遷可能隨時(shí)變化，具有較大靈活性和不確定性。

城市規(guī)劃和村莊規(guī)劃雖然是相對(duì)獨(dú)立、均為法定規(guī)劃的二元關(guān)系，但從路網(wǎng)規(guī)劃角度，控規(guī)路網(wǎng)與村規(guī)路網(wǎng)是全市規(guī)劃道路一張網(wǎng)的組成部分，不能割裂開來分別討論，而需充分梳理矛盾、協(xié)調(diào)對(duì)接，整合形成一套路網(wǎng)控制方案。

總體而言，城鄉(xiāng)接合片區(qū)路網(wǎng)的規(guī)劃控制主要存在兩大問題：(1)同時(shí)存在控規(guī)路網(wǎng)、村規(guī)路網(wǎng)兩套路網(wǎng)，且兩套路網(wǎng)未充分對(duì)接協(xié)調(diào)，存在較多矛盾。(2)村規(guī)路網(wǎng)僅納入現(xiàn)狀村莊道路，對(duì)未來村莊交通發(fā)展的考慮不足，導(dǎo)致路網(wǎng)規(guī)劃控制不盡合理。

2 村莊規(guī)劃路網(wǎng)與控規(guī)路網(wǎng)協(xié)調(diào)思路

協(xié)調(diào)村莊規(guī)劃路網(wǎng)與控規(guī)路網(wǎng)的目標(biāo)是整合形成一套路網(wǎng)控制方案，以形成指導(dǎo)地區(qū)道路規(guī)劃、建設(shè)和管理的法定依據(jù)。而具體實(shí)施路徑是：(1)將研究范圍內(nèi)新編制的各村莊規(guī)劃的路網(wǎng)拼合形成村規(guī)路網(wǎng)。(2)將村規(guī)路網(wǎng)與控規(guī)路網(wǎng)疊合比對(duì)。(3)梳理兩套路網(wǎng)的矛盾并提出分類協(xié)調(diào)的原則。(4)基于分類協(xié)調(diào)原則進(jìn)行協(xié)調(diào)。在對(duì)接協(xié)調(diào)的過程中，應(yīng)重點(diǎn)分析兩套路網(wǎng)在路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、歷史審批、現(xiàn)狀拆遷等方面的變化，從而明確協(xié)調(diào)思路和原則。

2.1 村規(guī)路網(wǎng)不得改變控規(guī)骨架路網(wǎng)結(jié)構(gòu)

研究范圍內(nèi)的控規(guī)路網(wǎng)基本落實(shí)了該地區(qū)綜合交通規(guī)劃中的路網(wǎng)體系結(jié)構(gòu)，村規(guī)路網(wǎng)不應(yīng)改變控規(guī)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和功能，即原則上不宜調(diào)整紅線寬26 m及以上的控規(guī)干道等級(jí)和線位，具體可分為以下兩種情況。

(1)調(diào)整干道走向，改變路網(wǎng)結(jié)構(gòu)

村莊規(guī)劃中調(diào)整骨架干道的等級(jí)、走向等，改變了路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，需將調(diào)整的骨架道路線位按照現(xiàn)行控規(guī)恢復(fù)。

如規(guī)劃九太公路是市內(nèi)橫貫黃埔區(qū)、白云區(qū)、花都區(qū)的東西向重要交通走廊，而太和鎮(zhèn)沙亭村村莊規(guī)劃中將九太公路截?cái)?，變?yōu)閮蓷l道路，破壞了控規(guī)干道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，需將九太公路線位按照現(xiàn)行控規(guī)恢復(fù)，見圖1、圖2所示。

圖1 村規(guī)路網(wǎng)與控規(guī)路網(wǎng)疊加圖(協(xié)調(diào)前)

圖2 最終規(guī)劃控制路網(wǎng)圖(協(xié)調(diào)后)

(2)調(diào)整干道線位，未改變路網(wǎng)結(jié)構(gòu)

村莊規(guī)劃中調(diào)整干道的線位，調(diào)整后干道與周邊道路銜接順暢，沒有改變路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，若線位調(diào)整后不新增歷史審批矛盾，且拆遷量減少，則落實(shí)村規(guī)道路線位，村規(guī)路網(wǎng)保持不變，走控規(guī)修正程序；若線位調(diào)整后新增歷史審批矛盾，且拆遷量增加，則按照現(xiàn)行控規(guī)道路線位恢復(fù)控制。

如鐘落潭鎮(zhèn)鐘落潭村村莊規(guī)劃中調(diào)整了一條次干道線位，調(diào)整后線位不涉及歷史審批，減少了村莊拆遷量，且與周邊道路銜接順暢，因此落實(shí)村規(guī)中線位，走控規(guī)修正程序，村規(guī)路網(wǎng)保持不變。

而太和鎮(zhèn)夏良村村莊規(guī)劃中調(diào)整了一條次干道線位，調(diào)整后線位涉及歷史審批，且增加了拆遷量，因此恢復(fù)控規(guī)中線位。

2.2 支路網(wǎng)調(diào)整需綜合考慮規(guī)劃、現(xiàn)狀情況

村莊規(guī)劃中結(jié)合村道、建筑的現(xiàn)狀情況調(diào)整了部分支路線位，一般來說，在不改變路網(wǎng)交通功能、不新增社會(huì)矛盾、有效降低實(shí)施難度的前提下適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃支路是可以接受的，具體可分為以下三種情況。

(1)調(diào)整支路線位，不新增歷史審批矛盾

村莊規(guī)劃中調(diào)整支路的線位，如果不新增歷史審批矛盾，且拆遷量減少，建議落實(shí)村規(guī)道路線位，村規(guī)路網(wǎng)保持不變，走控規(guī)修正程序。

如太和鎮(zhèn)石湖村村莊規(guī)劃中，由于現(xiàn)行控規(guī)中的一條支路線位涉及大量拆遷，在村莊規(guī)劃中調(diào)整了該條支路線位。調(diào)整后未改變控規(guī)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，不新增歷史審批，減少了拆遷量，因此本次落實(shí)村規(guī)路網(wǎng)，走控規(guī)修正程序。

(2)調(diào)整支路線位，新增歷史審批矛盾

村莊規(guī)劃中調(diào)整支路的線位，如果新增歷史審批矛盾，原則上按照現(xiàn)行控規(guī)道路線位恢復(fù)控制。

(3)取消控規(guī)支路，需適當(dāng)新增支路控制

村莊規(guī)劃中取消控規(guī)路網(wǎng)中的支路，會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)無法形成完整的道路網(wǎng)絡(luò)，不能滿足出行需求，降低地區(qū)可達(dá)性，但是控規(guī)路網(wǎng)中的支路線位可能涉及較大拆遷量，建議將控規(guī)支路取消的同時(shí)，結(jié)合現(xiàn)狀道路和歷史審批情況，適當(dāng)新增支路，承擔(dān)取消道路的功能。

3 村莊規(guī)劃路網(wǎng)優(yōu)化思路

村莊規(guī)劃路網(wǎng)自身矛盾主要源于兩個(gè)方面：(1)規(guī)劃路網(wǎng)與出行需求不匹配。(2)局部路網(wǎng)規(guī)劃控制不合理。通過梳理廣州市白云區(qū)北部地區(qū)村莊規(guī)劃中的規(guī)劃路網(wǎng)，可將村規(guī)路網(wǎng)自身矛盾分為以下三類。

3.1 道路間距與建筑密度不匹配

考慮村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，未來村莊小汽車數(shù)量將進(jìn)一步增多，需要通達(dá)的內(nèi)部路網(wǎng)滿足村民門到門的出行需求。部分村莊規(guī)劃中僅僅按照現(xiàn)狀村道進(jìn)行規(guī)劃控制，導(dǎo)致村莊內(nèi)部路網(wǎng)密度較低，道路間距與建筑密度不匹配。建議綜合現(xiàn)狀和規(guī)劃建筑、用地條件，結(jié)合現(xiàn)狀巷道適當(dāng)加密5 m以上的村道控制，提高村莊內(nèi)部道路的通達(dá)性。

3.2 道路寬度與功能不匹配

村莊規(guī)劃路網(wǎng)多采用以主要出入道路接入外部交通干道的模式，起到集散和連通周邊道路的重要功能。但由于條件受限，部分村莊出入道路控制寬度較窄，行車條件有限，不足以滿足其功能要求。建議結(jié)合歷史審批和地形等條件，適當(dāng)加寬主要出入道路。

3.3 村莊間銜接道路寬度差異過大

由于臨近村莊的村莊規(guī)劃對(duì)接不足，或?qū)е麓迩f間銜接道路寬度不一致。如太和鎮(zhèn)草莊村和大瀝村銜接處，道路寬度分別為20 m、8 m，未來可能會(huì)在銜接點(diǎn)形成交通瓶頸，建議根據(jù)建筑布局條件和歷史審批情況優(yōu)化控制，統(tǒng)一兩側(cè)路段控制寬度，見圖3所示。

圖3 村莊間銜接道路寬度不一致的情形

4 結(jié)語與建議

城市接合片區(qū)內(nèi)現(xiàn)行控規(guī)和村莊規(guī)劃的不一致導(dǎo)致村莊地區(qū)缺乏明確的發(fā)展建設(shè)指引。為推進(jìn)村莊規(guī)劃的順利實(shí)施，以廣州市白云區(qū)北部村莊為例，本次在梳理控規(guī)路網(wǎng)、村規(guī)路網(wǎng)矛盾的基礎(chǔ)上，提出了村規(guī)路網(wǎng)與控規(guī)路網(wǎng)協(xié)調(diào)對(duì)接的思路原則。在梳理村莊規(guī)劃路網(wǎng)自身問題，考慮村莊交通現(xiàn)狀問題和未來需求的基礎(chǔ)上，提出了村莊規(guī)劃路網(wǎng)優(yōu)化的思路和重點(diǎn)，是解決村規(guī)與城規(guī)自成體系、內(nèi)容沖突的一次嘗試，以期形成道路規(guī)劃控制的一張藍(lán)圖。

另外，為進(jìn)一步加強(qiáng)村莊路網(wǎng)規(guī)劃的可行性，提出三點(diǎn)規(guī)劃管理建議：(1)進(jìn)一步完善村莊地區(qū)道路實(shí)施層面的相關(guān)法規(guī)、規(guī)定，提升村莊地區(qū)的道路規(guī)劃管理的法制建設(shè)。(2)引入“圖則+指引”的可視化管理模式，提出針對(duì)性的管理圖則，與傳統(tǒng)控規(guī)的用地管理圖則相協(xié)調(diào)并互為補(bǔ)充。(3)加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理過程中的公眾參與性，形成政府領(lǐng)銜、專家引導(dǎo)、公眾自覺參與執(zhí)行的管理模式。