績效評價視野下的高校滾動預(yù)算初探

王瑩+梁清泉

摘要：我國財政體制漸以預(yù)算管理體制為核心發(fā)展目標(biāo)，高校預(yù)算管理體制革新也逐步展開，預(yù)算管理的良好實施是保證高校財務(wù)工作順利開展的必要前提。靜態(tài)年度預(yù)算是傳統(tǒng)的管理模式，已成為提高高校財務(wù)管理水平的阻礙。構(gòu)造高校滾動預(yù)算管理體系，完善績效預(yù)算管理機(jī)制，是高校預(yù)算管理模式發(fā)展的必然趨勢。

關(guān)鍵詞：績效評價視野 高校 滾動預(yù)算

伴隨著我國財政體制和教育體制日益的變革發(fā)展，高校資金來源與支出項目日趨多樣化和復(fù)雜化，傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式與高等教育事業(yè)的飛速發(fā)展已難以適應(yīng)，加強(qiáng)預(yù)算管理研究，構(gòu)建滾動預(yù)算管理體制，提高財務(wù)預(yù)算的前瞻性，為高校中長期規(guī)劃決策提供有效的財力保障；建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，編制單位中長期預(yù)算，實施預(yù)算管理績效評價，提高預(yù)算經(jīng)費使用的連續(xù)性、系統(tǒng)性，盤活預(yù)算資金的使用效益，促進(jìn)高校的可持續(xù)發(fā)展。

一、高校實施滾動預(yù)算編制的必要性

2014年，財政部專文下發(fā)指出：各地需盡快啟動2015-2017三年期滾動預(yù)算的編制，針對規(guī)劃期內(nèi)開展的“三重”事項：重大改革、重大政策和重大項目，在政策目標(biāo)、評價辦法、運行機(jī)制等方面進(jìn)行深入研究。高校與各級財政部門基本同步，每年預(yù)算編制工作從7-8月開始啟動，沿用自下而上的編制方式，歷經(jīng)“兩上兩下”的預(yù)算編制流程，涵蓋收入預(yù)算和支出預(yù)算。財政部于2015年開始在中央部門實施滾動預(yù)算，在編制2016年部門預(yù)算時，同步編制2016-2018年中期財政規(guī)劃。部屬高校走在規(guī)劃編制三年滾動預(yù)算的前列。

（一）有利于促進(jìn)高校預(yù)算控制設(shè)計與學(xué)校中長期規(guī)劃的緊密銜接

預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算報告是傳統(tǒng)高校預(yù)算管理模式的三大要素。各方聚焦目標(biāo)是預(yù)算執(zhí)行中的投入信息，而對于預(yù)算支出，過多強(qiáng)調(diào)的是否按規(guī)定開支，能否節(jié)約，對資金的使用效果則考慮較少。此種“重投入、輕產(chǎn)出”的預(yù)算管理模式是傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的弊端，會導(dǎo)致不同時期的預(yù)算控制缺乏有效銜接，年度預(yù)算對學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃缺乏有力的支持，甚至有悖于學(xué)校的長遠(yuǎn)規(guī)劃目標(biāo)。

高校實行滾動式中期財政計劃，可以激勵各部門運用中長期的視野來考慮本部門能支配的經(jīng)費額度，有效避免各部門在年度資金分配上“討價還價”。并且以本年度支出預(yù)測作為下年年度預(yù)算的參考值，對實現(xiàn)預(yù)算控制的穩(wěn)定性和持續(xù)性有積極作用。

在滾動預(yù)算執(zhí)行過程中，若發(fā)現(xiàn)經(jīng)營活動與預(yù)算編制的差距，可及時采取相應(yīng)的措施，有利于高校管理層全面考慮和規(guī)劃學(xué)校未來3年的經(jīng)營活動和管理目標(biāo)，有機(jī)融合學(xué)校的中長期發(fā)展規(guī)劃與日常預(yù)算控制管理目標(biāo)。以預(yù)算目標(biāo)為支撐點的學(xué)校中長期規(guī)劃，與以體現(xiàn)中長期規(guī)劃行動目標(biāo)作為支出的預(yù)算，兩者之間互為保障，相輔相成，能有效地協(xié)調(diào)配置高校“三大資源”——人力資源、財力資源、物資資源，進(jìn)一步加強(qiáng)前瞻性、預(yù)見性，從而降低不確定因素。對于提升資源使用績效，增加辦學(xué)能力效益，加強(qiáng)學(xué)校的核心競爭力和長遠(yuǎn)發(fā)展能力起到促進(jìn)的作用。

（二）有利于完善高校預(yù)算編制方法，加強(qiáng)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性

當(dāng)前，傳統(tǒng)的“基數(shù)+增量”預(yù)算編制方法為大多數(shù)高校所采用，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于上年度預(yù)算實際執(zhí)行情況，參考下一年度經(jīng)費運行期間可能變動的因素，適當(dāng)增減相關(guān)項目的預(yù)算額度。這種方法在運用過程中簡單易操作，但不利于資源的公平分配，從而導(dǎo)致實際支出與計劃支出之間存在一定的差異，會計信息披露缺乏真實性，預(yù)算計劃形同虛設(shè)，成為“雞肋”，易引起高校預(yù)算編制的混亂。學(xué)?；绢A(yù)算支出的編制往往采用零基預(yù)算。此編制方法以零為起點，結(jié)合費用開支的內(nèi)容和金額，編制預(yù)算支出，具有一定的科學(xué)性，但無法解決超預(yù)算收入的支出問題，導(dǎo)致年終資金沉淀，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大，資金使用效率降低。

滾動預(yù)算，可稱“跨年度預(yù)算”、“連續(xù)預(yù)算”，又或稱“滾動式中期財政計劃”。其指在編制單位預(yù)算時，不考慮會計年度，而把預(yù)算期間與預(yù)算的執(zhí)行相匹配，持續(xù)遞延充實，逐期向后滾動，使預(yù)算周期維持在一個相對固定的期間，此編制方法較為科學(xué)。

從動態(tài)的角度，滾動預(yù)算能掌握學(xué)校近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期規(guī)劃布局，以利于學(xué)校根據(jù)前期預(yù)算的執(zhí)行情況，適時調(diào)整和修訂近期預(yù)算。以助于確保學(xué)校各項工作的完整性、延續(xù)性，使預(yù)算管理的指導(dǎo)、控制作用得以充分發(fā)揮。

（三）有利于促進(jìn)預(yù)算績效管理工作的開展，構(gòu)建績效評價體系

滾動預(yù)算是實現(xiàn)績效考核目標(biāo)的有效助力。有別于年度預(yù)算，滾動預(yù)算作為業(yè)績考核指標(biāo)的一個方面，其目標(biāo)是不斷調(diào)整變化的短期目標(biāo)，自身不作為考核目標(biāo)，但卻是業(yè)績指標(biāo)的載體，亦構(gòu)成執(zhí)行考核的依據(jù)，實質(zhì)上應(yīng)該與年度預(yù)算目標(biāo)相一致。年度預(yù)算指標(biāo)預(yù)期完成的進(jìn)度快慢，易造成滾動預(yù)算目標(biāo)與年度預(yù)算目標(biāo)的差距。滾動預(yù)算具有控制職能，其強(qiáng)化預(yù)算，強(qiáng)調(diào)項目的重要性，其實施的過程，不僅是對全年預(yù)算進(jìn)行比較分析和趨勢分析，更是對重要項目的變化進(jìn)行全面關(guān)注，以利于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)客觀判斷，正確決策，進(jìn)一步推動實現(xiàn)年度業(yè)績考核目標(biāo)。

針對滾動預(yù)算項目依照績效預(yù)算考評辦法，制定對應(yīng)的績效考評指標(biāo)，按照滾動期進(jìn)行考核，對考核結(jié)果獎優(yōu)罰劣。

二、滾動預(yù)算與績效預(yù)算的聯(lián)系與區(qū)別

績效預(yù)算的體制構(gòu)成：預(yù)算導(dǎo)向—目標(biāo)、衡量指標(biāo)—成本、核心內(nèi)容—業(yè)績評估，是一種效益預(yù)算。其三要素：績、預(yù)算、效?？兪侵笜I(yè)績目標(biāo)和指標(biāo)；預(yù)算指完成此業(yè)績所需的經(jīng)費額度；效是指業(yè)績與預(yù)算結(jié)合的方式以及業(yè)績的考核。

預(yù)算績效評價通過系列的、合理的、細(xì)致的績效評價指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果和資金使用效益進(jìn)行分析、評價，構(gòu)成預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。高校依照預(yù)算績效考評的成果，可建立比較完備的獎勵機(jī)制。績效評價結(jié)果與學(xué)校中期財政規(guī)劃、經(jīng)費投入方向、院（部）系業(yè)績考核等多方結(jié)合，將充分發(fā)揮績效評價的激勵和約束作用。

滾動預(yù)算與績效預(yù)算目的一致，績效預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，滾動預(yù)算最終目的亦是追求預(yù)算的高效運行，滿足預(yù)算發(fā)展的基本規(guī)律和要求。滾動預(yù)算有助于建立嚴(yán)密的預(yù)算控制制度，嚴(yán)明的預(yù)算環(huán)境。而績效預(yù)算實施的必要條件之一即是可靠的預(yù)算控制環(huán)境，因為預(yù)算支出部門只有在預(yù)算可調(diào)控的情況下才擁有充足的自由支配預(yù)算的權(quán)力。

但兩者既緊密聯(lián)系又有所不同，區(qū)別點在于二者的側(cè)重點不同。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是績效預(yù)算的著重點，這種執(zhí)行結(jié)果可能是年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果也可能是中長期預(yù)算執(zhí)行結(jié)果；而中長期滾動預(yù)算所關(guān)注的則是預(yù)算周期的延伸，著眼點在于減少年度預(yù)算存在的短視性等弊端。

滾動預(yù)算體現(xiàn)了績效管理的最高境界，預(yù)算績效把績效管理落實到每個項目、每個部門及至每個人，使其相互促進(jìn)，尋求各自利益最大化的平衡點。

三、構(gòu)建滾動預(yù)算與績效預(yù)算有效的銜接機(jī)制

高校實施滾動預(yù)算管理模式，構(gòu)建預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考評的有機(jī)結(jié)合的績效管理體系，試從以下三個方面進(jìn)行設(shè)計。

（一）梳理部門各項職能，編制中期財政規(guī)劃

按照學(xué)校各部門（院系）的職能系統(tǒng)梳理其事業(yè)發(fā)展目標(biāo)及重心，明確項目責(zé)任單位，對照學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃，編制部門連續(xù)三年滾動預(yù)算，密切關(guān)注逐年的經(jīng)費項目運轉(zhuǎn)情況，根據(jù)變化及時做出相應(yīng)調(diào)整。

（二）整理各類預(yù)算項目，建立中期滾動預(yù)算項目庫

編制年度預(yù)算和三年滾動預(yù)算的基礎(chǔ)來源是項目庫。以學(xué)校中長期規(guī)劃為依據(jù)，開展項目的申報、分類和立項等系列工作，緊抓入庫項目的可行性論證、明確實施的期限、劃分合理的預(yù)算需求、制定績效目標(biāo)、落實預(yù)算審核等前期工作。納入項目庫的項目實行全周期滾動管理，適時對項目庫進(jìn)行更新和維護(hù)，建立較詳實的滾動式動態(tài)項目庫。

（三）開拓預(yù)算績效管理模式，提升績效管理質(zhì)量

高校各部門（院系）著手編制本年度部門預(yù)算時，制定績效目標(biāo)應(yīng)涵蓋所有項目?？冃繕?biāo)是指財政預(yù)算經(jīng)費安排在相應(yīng)期間內(nèi)應(yīng)實現(xiàn)的產(chǎn)出和成果。它是基本建設(shè)項目庫、編制部門預(yù)算、實施績效監(jiān)控、展開績效評價等工作的基礎(chǔ)來源和主要依據(jù)。

（1）績效目標(biāo)按照預(yù)算支出的內(nèi)容和范圍劃分：部門支出、基本支出、項目支出三大類；

（2）績效目標(biāo)按照時效性劃分：中長期目標(biāo)、年度目標(biāo)兩種；

（3）績效目標(biāo)按照性質(zhì)劃分：產(chǎn)出、效益、滿意度三項目標(biāo)。

針對高校預(yù)算執(zhí)行的每個項目，都應(yīng)強(qiáng)化績效目標(biāo)的管理落實，實施行之有效的績效控制和考評。開展年度績效目標(biāo)管理的同時，加強(qiáng)中期績效目標(biāo)管理；在開展年度績效評價基礎(chǔ)上，針對重大專項資金、重大工程等目標(biāo)，實行中期績效評價，加強(qiáng)預(yù)算評審和支出績效管理，將項目評審納入預(yù)算管理流程，執(zhí)行績效考評。把績效管理的理念和要求植入項目支出預(yù)算管理的各流程、各環(huán)節(jié)，構(gòu)建事前目標(biāo)，事中控制，事后評價的全過程、全方位績效運行機(jī)制。借助數(shù)字化校園平臺，依托財務(wù)賬務(wù)系統(tǒng)平臺，構(gòu)建提供信息共享、計劃、決策、控制和績效評價全視角的預(yù)算管理信息化平臺，構(gòu)建較完善的高校滾動預(yù)算管理體系，促進(jìn)預(yù)算績效管理質(zhì)量的逐步提升。

基金項目：2014年江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目（2014SJA008）

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（作者單位：徐州醫(yī)科大學(xué)計劃財務(wù)處）