唐宋地方監(jiān)察官約束制度比較
——以唐代采訪處置使與宋代轉運使為例

唐 勇，孟朝璽，辛 昊

(1.中國人民警察大學 研究生院，河北 廊坊 065000；2.湛江出入境邊防檢查站，廣東 湛江 524000)

從古至今，人民都希望官吏清正廉潔。在中國古代社會，為遏制官吏腐敗，統(tǒng)治者建立起從中央到地方的監(jiān)察制度。[1]唐代前期，統(tǒng)治者設置了專職地方監(jiān)察官——采訪處置使，對地方官員進行監(jiān)督；宋代統(tǒng)治者則設置了路級監(jiān)察官——轉運使，對地方官員進行制約。本文對唐代采訪處置使約束制度與宋代轉運使約束制度進行系統(tǒng)梳理，以期為當前我國監(jiān)察制度的建設提供有益的啟示。

一、唐宋地方監(jiān)察官的設置與職能

(一)唐代采訪處置使的設置與職能

采訪處置使，簡稱采訪使，是唐代前期在地方設置的專職監(jiān)察官[2]。在設置采訪處置使之前，唐代中央對地方進行監(jiān)察的主要方式是定期派遣監(jiān)察御史或臨時派遣監(jiān)察使臣進行巡察。隨著中央監(jiān)察地方模式的深入運行，唐人漸漸發(fā)現，“巡察使人，數年一出，馳軒按俗，往復如飛。夫隱慝潛過，朋執(zhí)不能知矣……設有舉按，多不周悉。使車朝返，奸吏夕生，而訟者亦不全其軀命矣”[3]卷68,1194。有限的監(jiān)察御史或監(jiān)察使臣面對遼闊的監(jiān)察區(qū)域以及眾多被監(jiān)察的地方官員，往往奔逐不暇，這在很大程度上影響了中央對地方官員的監(jiān)察效能。此外，唐中央面臨“時天下戶口逃亡，免役多偽濫”的局面?；谏鲜鲈?，唐代統(tǒng)治者于開元二十一年(733)置采訪處置使。①采訪處置使享有“以六條檢察非法”[4]的職權。具體而言，其監(jiān)察權包括以下內容：一是“命諸道采訪使考課官人善績”[3]卷78,1420；二是監(jiān)督地方官員執(zhí)行中央政策、命令。采訪處置使不但擁有監(jiān)察職權，還擁有非監(jiān)察職權，如唐玄宗于開元二十九年(741)三月，因“京畿地狹，人口殷繁，計丁給田，尚優(yōu)不足，兼重百官苗子，固難周濟”，而敕“宜令所司具作定額，計應受職田，并于京畿給付；其應退地，委采訪使與本州長官給貧下百姓；其應給職田，亦委采訪使與所繇長官勘會同給，仍永為常式?！盵5]采訪處置使的設置，標志著唐代中央對地方進行監(jiān)察的模式實現了由臨時派遣地方監(jiān)察官向常駐地方監(jiān)察官的轉變。[6]

(二)宋代轉運使的設置與職能

宋代轉運使具有雙重屬性——既是地方監(jiān)察官，又是地方行政官。轉運使作為地方行政官，其行政職權主要體現在兩點：一是推舉官員，如宋太宗于“興國六年正月丁卯，令諸道轉運使察訪部內官吏，有履行著聞，政術尤最及文學茂異者，各舉二人?！盵7]二是通融一路財政，如宋光宗于“丁巳，命各路轉運使通融漕計糴米，以備災荒?！盵8]卷36,702轉運使作為路一級行政官，其擁有的職權并不限于上述職能。轉運使作為地方監(jiān)察官，擁有的監(jiān)察職權也表現在兩個方面：一是察所部地方官吏是否廉潔，如宋仁宗于“丙寅，詔轉運使副、提點刑獄至所部百日，知州、通判一月，而部吏犯贓者，始坐失按舉之罪?！盵9]卷124,2920二是察所部官吏是否怠政，如宋太宗于“太平興國六年三月癸丑，詔曰：‘峽路轉運使言……宜令諸路轉運使察部下官吏，有罷軟不勝任、怠惰不親事……必加殊獎?！盵9]卷22,490此外，轉運使作為路一級監(jiān)察官，還擁有察所部官吏在征稅中是否存在違法行為等監(jiān)察職權。

二、唐宋地方監(jiān)察官約束制度概況

(一)唐代地方監(jiān)察官約束制度及特點

1.唐代采訪處置使約束制度

設置采訪處置使的同時，唐代統(tǒng)治者也設計了約束采訪處置使的相關制度。

首先，唐代統(tǒng)治者制定了采訪處置使不得干涉郡守常務的規(guī)則。設置采訪處置使后，皇帝多次下詔申明，采訪處置使要專注于監(jiān)察事務，不得干預郡守常務。如唐玄宗于“開元二十二年二月敕……令采訪使處置。若牧宰無政。不能綱理……其余常務不可橫干。其便宜令中書門下即簡擇奏聞。朕將親覽”[10]。又于“天寶九載三月敕。本置采訪使。令舉大綱。若大小必由一人。豈能兼理數郡。自今已后，采訪使但察善惡，舉其大綱。自余郡務有所奏請，并委郡守，不須干及?！盵3]卷78,1420

其次，唐代統(tǒng)治者構建了約束采訪處置使非監(jiān)察職權的制度。在行使較大的非監(jiān)察職權時，采訪處置使必須得到皇帝奏準才能行使。如：“唐武德四年以句章、鄞、鄮地置鄞州，甬東歸鄞州。八年，又廢鄞州置鄮縣，甬東屬之。開元二十六年，江南東道采訪使齊澣奏請，析越州鄮縣地，置鄮、慈溪、奉化、翁山(今定海)四縣。”[11]對于中央的政策和命令，采訪處置使必須與其他地方官員共同執(zhí)行。如唐玄宗于開元二十五年(737)正月下詔：“農作是時，人無棄日。所在獄訟，或有滯留。其都城已令中書門下梳理，其京城及北都各委留守，天下諸州委本道采訪使及本州長官，隨事決斷，勿令冤系?！盵12]

最后，皇帝有權直接對采訪處置使的監(jiān)察職權進行約束。采訪處置使作為中央專門對地方官員進行監(jiān)察的監(jiān)察官，是由皇帝設置的，要直接聽命于皇帝。采訪處置使在對所道官員進行監(jiān)察后，“若牧宰無政……其便宜令中書門下即簡擇奏聞。朕將親覽。”[13]

2.唐代采訪處置使約束制度的特點

唐代統(tǒng)治者設計了諸多約束采訪處置使的制度，這些制度有兩大特點。

第一，重點約束采訪處置使的非監(jiān)察職權。從采訪處置使設置的時代背景來看，武周以來，“天下戶口逃亡，免役多偽濫”。為了解決地方戶口流失問題，并加強對地方官員的監(jiān)察，采訪處置使應運而生。采訪處置使的設置在很大程度上改善了中央監(jiān)察地方官員效能低下的情況，也在一定程度上遏制了地方戶口的嚴重流失現象。但采訪處置使作為地方監(jiān)察大員，在解決上述問題時不可避免地會行使非監(jiān)察職權。要想限制采訪處置使非監(jiān)察職權的擴大，統(tǒng)治者就必須采取相關措施。從約束采訪處置使的具體制度來看，無論是采訪處置使不得干涉郡守常務的規(guī)則，還是約束采訪處置使非監(jiān)察職權的制度，唐代的采訪處置使約束制度的側重點都是約束采訪處置使的非監(jiān)察職權。

第二，約束主體單一且呈縱向約束結構。一是采訪處置使的約束主體比較單一。唐代處于封建君主專制制度不斷發(fā)展的時期，國家的一切制度都以皇帝為中心運行。采訪處置使對地方官員進行監(jiān)察的權力來自皇帝，其行使職權必然受到皇帝的監(jiān)督。采訪處置使在行使監(jiān)察職權時，不受御史等其他官員的干涉，這使得皇帝成為采訪處置使唯一的約束主體。二是唐代采訪處置使約束制度呈現縱向約束結構。唐代是一個統(tǒng)一的多民族中央集權時代，中央與地方是垂直管理關系，地方要服從中央發(fā)出的政策與命令。采訪處置使作為中央置于地方的專職監(jiān)察官，對其進行約束的力量必然來自中央，這使得唐代的采訪處置使約束制度呈現“地方—中央”的縱向約束結構。

(二)宋代地方監(jiān)察官約束制度及特點

1.宋代轉運使約束制度

與唐代不同，宋代構建了全面約束轉運使的制度，具體包括以下內容。

第一，專門的考課制度。針對轉運使的考課制度，是從宋真宗天禧三年(1019)開始逐步建立起來的。天禧三年四月，宋真宗詔曰：“轉運使副、提點刑獄、館閣、臺省官外任歲滿代還，並依京朝官例于審官院投狀考課?！盵14]4633宋代統(tǒng)治者通過考課制度對轉運使行使監(jiān)察職權和行政職權的效果進行評價，一定程度上起到了督促轉運使規(guī)范行使監(jiān)察和行政職權的作用。

第二，御史和諫官監(jiān)察制度。在宋代，御史與諫官作為中央一級監(jiān)察官，其重要職權就是監(jiān)察百官。百官中包括轉運使，因此御史可對存在非法聚斂行為的轉運使進行監(jiān)察、彈奏。如宋孝宗于乾道九年(1173)正月下詔，“令諸路監(jiān)司、郡守，不得非法聚斂，并緣申請，妄進羨余。違者重置典憲，令御史臺覺察彈奏”[14]4233。此外，諫官也可對存在貪惰不法行為的轉運使進行彈奏。如宋高宗于紹興二十八年(1158)下詔，“監(jiān)司貪惰不法，臺諫自當彈奏?！盵14]3066

第三，地方其他監(jiān)察官監(jiān)察制度。各路監(jiān)察官之間可以互相監(jiān)察，如宋徽宗于崇寧五年(1106)六月，“立諸路監(jiān)司互察法，庇匿不舉者罪之，仍令御史臺糾劾”[8]卷20,376。同路監(jiān)察官之間也可以互相監(jiān)察，如宋高宗紹興二十八年(1158)十一月，“監(jiān)司違戾，令諸司互察，御史臺彈劾”[15]卷4537,338。

第四，地方非監(jiān)察官約束制度。知州以下地方官可向皇帝密奏轉運使、轉運副使之不法行為，如宋太宗于端拱二年(989)七月詔令，“諸道州府軍監(jiān)，如轉運使副所置之處，無事端坐，委知州以下密具聞奏。”[15]卷71,241

第五，廉訪使、察訪使等中央使臣約束制度。例如，宋徽宗于宣和二年(1120)八月下詔，“監(jiān)司所舉非其人，或廢法不舉，令廉訪使者劾之”[8]卷22,406。

第六，管理轉運使非監(jiān)察職權的上級機構約束制度。如宋神宗于熙寧八年(1075)正月下詔，“諸路轉運司失計置錢物，及本路自可移用不闕而過為約度，妄有申請支撥，并妄訴免、指占上供錢物者，并委三司奏劾?！盵9]卷259,6320

第七，皇帝直接約束制度。從上述宋代皇帝發(fā)布的有關涉及轉運使的詔書內容可以看出，其他約束轉運使的官員對轉運使存在的不法行為只有監(jiān)察彈劾之權，而最終處置權掌握在皇帝手中。

2.宋代轉運使約束制度的特點

宋代約束轉運使的制度很多，總體呈現以下特點。

第一，約束制度主體多元化。從轉運使設置背景來看，宋代處于戰(zhàn)爭頻發(fā)的時代。為防止地方官員割據，宋代統(tǒng)治者非常需要設置多元化主體，以約束包括轉運使在內的地方官員。從約束轉運使的具體制度來看，約束轉運使的主體上至皇帝、御史、諫官，下到地方其他監(jiān)察官、地方非監(jiān)察官員等，不但身份多元，且層級全面。

第二，約束制度呈多層級結構。中央層面的約束制度包括臺諫制度，以及主管財政職能的上級監(jiān)督其財政職能行使的制度。路級層面的轉運使約束制度(宋代地方最高行政機關是路，路下面是府、州、軍、監(jiān)，府、州、軍、監(jiān)下面是縣)則包括兩類：一是同路監(jiān)察官互察制度，同一路的轉運副使、轉運判官、提點刑獄等其他監(jiān)察官可對同一路級監(jiān)察官轉運使進行約束；二是異路監(jiān)察官互察制度，此路的轉運使、轉運副使、轉運判官、提點刑獄等路級監(jiān)察官可對彼路級監(jiān)察官轉運使進行約束。府、州、軍、監(jiān)級層面的約束制度主要有地方官的“察而密奏”制度，知州以下地方官可對上一級路級監(jiān)察官轉運使進行“察而密奏”的制度約束。

第三，約束制度內容全面化。約束制度不僅重點約束轉運使的監(jiān)察職權，也約束其非監(jiān)察職權。首先，宋代統(tǒng)治者把對轉運使監(jiān)察職權的約束放在首位，對其實施多層級深度約束。轉運使不但受到御史、諫官的約束，還要受到同一路其他監(jiān)察官及其他路級轉運使、轉運副使、提點刑獄等監(jiān)察官的監(jiān)察約束。其次，宋代統(tǒng)治者把對轉運使的非監(jiān)察職權也納入約束框架，轉運使在行使非監(jiān)察職權的過程中受上下級約束。一是通過上級機構約束其非監(jiān)察職權。以宋仁宗時期為例，轉運使享有地方財政職權，而這一職權屬于非監(jiān)察職權，其在行使地方財政職權時要受到該職權的上級三司使的監(jiān)察約束。二是通過下級機構約束其非監(jiān)察職權。如前所述，知州以下地方官可對轉運使進行“察而密奏”。

第四，約束制度具有科學性和進步性。宋代統(tǒng)治者通過考課制度對轉運使行使監(jiān)察與非監(jiān)察職權的效果進行評價，以促使其正確行使職權?？颊n制度以評價方式對轉運使進行監(jiān)察約束，與以往相比具有更加明顯的科學性和進步性。如宋神宗時期，統(tǒng)治者以“一曰舉官當否……四曰興利除害……七曰盜賊多寡”[8]卷63,3839七項標準對涵蓋轉運使在內的監(jiān)察官進行考課，而這七項標準涵蓋了包括當時轉運使在內的所有監(jiān)司官的全部職能。[16]

三、唐宋地方監(jiān)察官約束制度比較

(一)唐宋地方監(jiān)察官約束制度的相同之處

第一，唐宋地方監(jiān)察官約束制度均離不開皇帝的參與。首先，唐代與宋代統(tǒng)治者施行的都是君主專制制度，這一制度的顯著特點是君主獨裁，一切制度的設計均以維護君權為核心。因此，無論是唐代采訪處置使約束制度還是宋代轉運使約束制度，幕后均有皇帝這一主體的參與。其次，無論是唐代采訪處置使還是宋代轉運使，其權力均由皇帝賦予，直接對皇帝負責。因此，兩者的約束制度均由皇帝親自參與制定。

第二，唐宋地方監(jiān)察官約束制度均呈縱向約束結構。首先，從中央與地方的關系來看，無論唐代還是宋代，實行的都是中央集權制度，該制度的顯著特點是中央與地方實施垂直管理。采訪處置使作為唐代前期地方監(jiān)察官，轉運使作為宋代路一級監(jiān)察官，本質上均屬地方，必須置于中央的管理之下。因此，唐代采訪處置使約束制度與宋代轉運使約束制度均呈縱向約束結構。其次，從兩者具體的約束制度來看，唐代采訪處置使約束制度屬于“皇帝—采訪處置使”的垂直管理結構，而宋代的轉運使約束制度屬于“皇帝—御史臺等機構——轉運使”的垂直管理結構。

(二)唐宋地方監(jiān)察官約束制度的相異之處

第一，參與約束主體的數量明顯不同。首先，唐代對采訪處置使進行約束的主體數量極少，其約束主體僅限于皇帝。唐代統(tǒng)治者尤其注重對地方官員的監(jiān)察，設置采訪處置使之前，對地方官員進行監(jiān)察的制度不但包括御史監(jiān)察制度和監(jiān)察使臣監(jiān)察制度，還包括朝集使系統(tǒng)。唐代統(tǒng)治者盡管對地方官員設置了大量的監(jiān)察制度，卻忽略了對地方監(jiān)察官的約束，這在一定程度上造成唐代對采訪處置使的約束主體數量單一。其次，宋代對轉運使進行約束的主體呈現多元化特征，不僅包括皇帝，還包括御史等各級官員?？梢?，宋代統(tǒng)治者吸取了唐代的教訓，摒棄了只注重對地方官員進行監(jiān)察而忽視對地方監(jiān)察官進行監(jiān)察的不良做法，轉而構建了多元主體參與約束的制度。一是強化了中央層面的約束主體，由單一的皇帝擴展至皇帝、御史和諫官等多個主體；二是豐富了地方層面的約束主體，增設了同一路級的轉運副使等監(jiān)察官、不同路級的轉運使等監(jiān)察官；同時還通過“察而密奏”的方式把知州以下地方官納入約束主體的范圍。

第二，唐宋對地方監(jiān)察官進行約束的側重點不同。首先，唐代對采訪處置使進行約束的內容，主要是其非監(jiān)察職權。一方面，皇帝一再強調采訪處置使要專于監(jiān)察事務，不得干涉州郡常務；另一方面，統(tǒng)治者規(guī)定了采訪處置使行使重大非監(jiān)察職權時必須奏準。其次，宋代對轉運使進行約束的內容則不僅包括其監(jiān)察職權，還包括其非監(jiān)察職權。在防范地方割據的背景下，宋代轉運使具有路級監(jiān)察官和路級行政官的雙重職能。這使宋代統(tǒng)治者不得不既約束其監(jiān)察職權，又必須約束其非監(jiān)察職權。此外，唐代的教訓讓宋代統(tǒng)治者獲得警示：有必要把監(jiān)察職權和非監(jiān)察職權均置于約束之下。

第三，唐宋對地方監(jiān)察官進行約束的主體和制度結構不同。如前所述，就約束主體而言，唐代是單一結構，宋代是多元結構；從制度結構來看，唐代的采訪處置使約束制度呈縱向結構，而宋代的轉運使約束制度呈縱橫交錯結構。

四、結語

唐代統(tǒng)治者偏重對地方官員的監(jiān)察，而忽視對地方監(jiān)察官的監(jiān)察，導致唐代對采訪處置使進行約束的主體非常單一，主要依靠皇帝自身。不過，唐代統(tǒng)治者也注意到采訪處置使權力過大這一關鍵問題，并采取了一系列約束采訪處置使非監(jiān)察職權的措施。然而，唐代統(tǒng)治者并未建立行之有效的約束地方監(jiān)察官的制度，這導致了唐末地方割據愈演愈烈、整個社會分崩離析的慘烈悲劇。宋代統(tǒng)治者吸取唐代教訓，構建了全方位約束地方監(jiān)察官的制度。然而令人遺憾的是，宋代對地方監(jiān)察官的約束亦走向極端。宋人有言：“國家本患州縣之過失不得上聞，故置監(jiān)司以禁切之，而今也禁切監(jiān)司之法又甚于州縣之吏，豈以監(jiān)司為非其人乎？抑惟其人而必用是法乎？”[15]卷6477,243在當前反腐敗的背景下，盡管我國監(jiān)察官在推動公職人員廉潔從政等方面發(fā)揮了重要作用，但對其監(jiān)察職權行使的監(jiān)督值得理論界、實務界深入探究。習近平總書記指出，若權力不受制約和監(jiān)督，無論此權力是大還是小，都可能被濫用。[17]鑒于此，或許唐代采訪處置使約束制度和宋代轉運使約束制度的歷史演變，能夠給我們構建當代監(jiān)察官監(jiān)督制度打開一扇啟發(fā)之窗。

[注 釋]

①此為學界主流觀點。也有學者認為十五采訪使始置于開元二十二年(734)。