自然資源確權(quán)登記中北運(yùn)河登記單元預(yù)劃校核方法

許艷博 曹 寧 崔醒宇 王忠勤 秘 桐

(1.北京市測(cè)繪設(shè)計(jì)研究院,北京 100038; 2.城市空間信息工程北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100038)

0 引言

開(kāi)展自然資源確權(quán)登記工作,是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署,推進(jìn)北京市新版總規(guī)實(shí)施的重要舉措。自然資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提,摸清“山水林田湖草”自然資源數(shù)據(jù)家底,是自然資源可持續(xù)性的基礎(chǔ),可以為城市治理提供有力的數(shù)據(jù)支撐。2016年12月,七部委印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》[1]。從第二十三條可以明晰水流登記單元的特殊性,范圍內(nèi)多種權(quán)屬界線錯(cuò)綜復(fù)雜,登記單元?jiǎng)澐执嬖跔?zhēng)議和不確定性,涉及法律、實(shí)際管理、技術(shù)等諸多問(wèn)題。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)全國(guó)各地的自然資源確權(quán)登記水流登記單元?jiǎng)澐忠?guī)則進(jìn)行了研究,袁居瑾等[2]梳理了水流單元?jiǎng)澐执嬖诘耐怀鰡?wèn)題,提出產(chǎn)權(quán)保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)空間完整、銜接調(diào)查成果及尊重歷史現(xiàn)狀4條原則。李翔[3]結(jié)合上海市特點(diǎn),探討了黃浦江登記單元河道管理范圍線不同情況的處理方案。王佳等[4]對(duì)不同等級(jí)水流交叉穿越和河流設(shè)計(jì)洪水位界線缺乏等問(wèn)題提出了應(yīng)對(duì)措施。駱得瑞[5]對(duì)河流管理范圍線與“三調(diào)成果”水域界線不套合的原因進(jìn)行分析,提出各行業(yè)之間數(shù)據(jù)采集精度不統(tǒng)一應(yīng)遵循新數(shù)據(jù)替代舊數(shù)據(jù)、高精度替代低精度的原則。史經(jīng)華等[6]以南京市馬汊河為例,對(duì)水流登記單元?jiǎng)澐肿鳂I(yè)流程進(jìn)行優(yōu)化,提出不同基準(zhǔn)數(shù)據(jù)融合方法和登記單元界線的優(yōu)化調(diào)整方案。目前對(duì)水流登記單元的研究集中在預(yù)劃規(guī)則、理論研究及法律法規(guī)等方面。北運(yùn)河位于北京城市副中心,運(yùn)河周邊權(quán)屬狀況復(fù)雜,流域長(zhǎng)、流經(jīng)村鎮(zhèn)較多,市界情況復(fù)雜,堤防情況復(fù)雜,可供借鑒經(jīng)驗(yàn)少。本文通過(guò)北運(yùn)河試點(diǎn)工作,探討北運(yùn)河登記單元的技術(shù)路線,并結(jié)合北運(yùn)河特點(diǎn),細(xì)化登記單元邊界預(yù)劃原則,針對(duì)劃分難點(diǎn)創(chuàng)新性地提出全要素地籍整理及核實(shí)方案,梳理各類(lèi)權(quán)屬界線落地優(yōu)先級(jí),實(shí)現(xiàn)北運(yùn)河登記單元的科學(xué)合理劃分。

1 北運(yùn)河工作區(qū)概況

2014年6月22日,北運(yùn)河作為京杭大運(yùn)河的一部分被列入世界文化遺產(chǎn),成為中國(guó)第46個(gè)世界遺產(chǎn)項(xiàng)目。北運(yùn)河北起北京市通州區(qū),流經(jīng)河北省香河縣、天津市武清區(qū)、在天津市大紅橋匯入海河。北運(yùn)河通州段,北起通州區(qū)老北關(guān)分洪樞紐,自北向南于西集鎮(zhèn)流出市境,流入河北省香河縣。如圖1所示。

圖1 北運(yùn)河通州段

2 登記單元?jiǎng)澐炙悸放c方法

2.1 技術(shù)流程

自然資源確權(quán)登記中北運(yùn)河登記單元預(yù)劃是一項(xiàng)工作量大、多源數(shù)據(jù)關(guān)系復(fù)雜、要求嚴(yán)格的工作,按照國(guó)家《自然資源確權(quán)登記操作指南(試行)》和《北京市自然資源確權(quán)登記技術(shù)方案》的要求,以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ),充分利用國(guó)土調(diào)查成果和其他相關(guān)資料,界定北運(yùn)河地籍調(diào)查范圍內(nèi)的各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體,劃清全民所有和集體所有之間的邊界,劃清全民所有不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界,劃清不同集體所有者的邊界,劃清不同類(lèi)型自然資源的邊界[7-9]。制定本文北運(yùn)河登記單元預(yù)劃技術(shù)流程,如圖2所示。

圖2 北運(yùn)河登記單元預(yù)劃流程圖

2.2 細(xì)化北運(yùn)河登記單元預(yù)劃原則

北運(yùn)河在《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》中是北京城市副中心的生態(tài)文明帶和北京生態(tài)綠帶的重要組成部分。北運(yùn)河作為北京市的重點(diǎn)河流,被列為北京市自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作首批試點(diǎn)項(xiàng)目之一。對(duì)北運(yùn)河進(jìn)行自然資源確權(quán)登記將為北運(yùn)河的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用提供重要工作基礎(chǔ)。北運(yùn)河自然資源確權(quán)登記工作在國(guó)家預(yù)劃原則和北京預(yù)劃原則基礎(chǔ)上,結(jié)合北運(yùn)河實(shí)際情況的特點(diǎn),細(xì)化出北運(yùn)河登記單元邊界預(yù)劃原則:

(1)以規(guī)劃為引領(lǐng),以河流管理范圍為基礎(chǔ),結(jié)合堤防、水域岸線等劃定。

(2)河道管理范圍內(nèi),不存在永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、集體土地和合法城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的,無(wú)論有無(wú)堤壩,均直接依據(jù)河道管理范圍劃定登記單元。

(3)河道管理范圍內(nèi)存在永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、集本土地和合法城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的,合理避讓后劃分登記單元。河流有堤防的:堤壩背水側(cè)堤腳線外、河道管理范圍內(nèi),存在永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、集體土地和合法城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的,避讓后劃定登記單元。以路為堤的:上口線外、河道管理范圍內(nèi),存在永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、集體土地和合法城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的,避讓后劃定登記單元。河流交匯的情形:當(dāng)?shù)图?jí)別河流穿過(guò)高級(jí)別河流時(shí),低級(jí)別河流以高級(jí)別河流的范圍線作為分段。

2.3 多源數(shù)據(jù)整合處理

及時(shí)、全面地收集多源數(shù)據(jù)是開(kāi)展自然資源確權(quán)登記工作的基礎(chǔ),同時(shí),由于不同來(lái)源的資料采集方式、精度、坐標(biāo)轉(zhuǎn)換方式、資料用途、現(xiàn)勢(shì)性情況存在差異,需要對(duì)清單內(nèi)各項(xiàng)資料進(jìn)行分析并統(tǒng)一參考框架[10-12]。

優(yōu)先利用政府審批文件資料、不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記數(shù)據(jù)、第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)成果(最新發(fā)布年度變更調(diào)查成果)等確權(quán)證據(jù)充分、現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)的資料。

對(duì)照資料下發(fā)時(shí)附帶的分析報(bào)告對(duì)空間參考、完整性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性、一致性、現(xiàn)勢(shì)性進(jìn)行檢查與校核,若發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題或與分析報(bào)告描述不一致的情況及時(shí)向區(qū)級(jí)專(zhuān)班匯報(bào),并向市級(jí)工作專(zhuān)班反饋。

2.4 登記單元預(yù)劃優(yōu)化校核

北運(yùn)河登記單元預(yù)劃校核工作是保證歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的關(guān)鍵一環(huán)。本文基于ArcGIS軟件強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析能力和空間數(shù)據(jù)邏輯處理能力,以每一個(gè)預(yù)劃登記單元為對(duì)象,在北運(yùn)河登記單元預(yù)劃原則基礎(chǔ)上,按照北運(yùn)河自身屬性,與水資源管理有序銜接,體現(xiàn)水流登記單元的特性[13-15]。在產(chǎn)權(quán)保護(hù)優(yōu)先原則下,以河道管理數(shù)據(jù)確定登記范圍,結(jié)合堤防等數(shù)據(jù),做好避讓合法開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,并依據(jù)相應(yīng)參考數(shù)據(jù),對(duì)預(yù)劃單元界線進(jìn)行優(yōu)化校核。本文制定了全程可溯,環(huán)節(jié)控制,明確職責(zé)分工,緊抓各環(huán)節(jié)工作的追溯機(jī)制。用于說(shuō)明實(shí)際情況和存在矛盾沖突的校核情況,包括原因、解決辦法等。

3 結(jié)果與分析

3.1 多源數(shù)據(jù)整合及分析

在通州區(qū)水務(wù)局、北運(yùn)河管理處及北京規(guī)劃與自然委員會(huì)等部門(mén)的支持下,結(jié)合北京市測(cè)繪設(shè)計(jì)研究院掌握的已有數(shù)據(jù)資料,共搜集了22類(lèi)主要參考數(shù)據(jù),見(jiàn)表1。多源數(shù)據(jù)的整合處理主要是統(tǒng)一數(shù)據(jù)的坐標(biāo)系統(tǒng)。按照《北京市自然資源確權(quán)登記技術(shù)方案》和《北運(yùn)河地籍調(diào)查技術(shù)方案》等技術(shù)文件的要求,坐標(biāo)系統(tǒng)采用采用北京2000坐標(biāo)系和北京地方高程系,投影采用高斯—克呂格投影,標(biāo)準(zhǔn)的3度分帶平面直角坐標(biāo)系統(tǒng)。本文采用北京市測(cè)繪設(shè)計(jì)研究院自編坐標(biāo)轉(zhuǎn)換軟件,該軟件采用綜合轉(zhuǎn)換算法,即在布爾莎七參數(shù)轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上,對(duì)空間直角坐標(biāo)殘差進(jìn)行多項(xiàng)式擬合,系統(tǒng)誤差通過(guò)多項(xiàng)式系數(shù)加以削弱,從而提高坐標(biāo)轉(zhuǎn)換精度。該軟件可以實(shí)現(xiàn)北京地方坐標(biāo)系與北京2000坐標(biāo)系之間的精確轉(zhuǎn)換,坐標(biāo)轉(zhuǎn)換精度滿(mǎn)足工程要求。

七參數(shù)坐標(biāo)轉(zhuǎn)換模型為

式(1)

式中,[ΔX、ΔY、ΔZ]T為3個(gè)平移參數(shù);[εX、εY、εZ]T為3個(gè)旋轉(zhuǎn)參數(shù);m為尺度參數(shù)。

對(duì)七參數(shù)轉(zhuǎn)換后的重合點(diǎn)殘差VX,VY,VZ采用多項(xiàng)式擬合:

式(2)

式中,B、L單位為弧度;K為擬合階數(shù);aij為系數(shù),通過(guò)最小二成求解。

統(tǒng)一計(jì)量單位,長(zhǎng)度單位采用米(m),統(tǒng)計(jì)匯總登記采用千米(km),小數(shù)點(diǎn)后保留兩位有效數(shù)字;面積單位采用平方米(m2),統(tǒng)計(jì)匯總登記采用公頃(hm2),小數(shù)點(diǎn)后保留兩位有效數(shù)字。

3.2 登記單元預(yù)劃難點(diǎn)分析

北運(yùn)河流域線長(zhǎng)面廣,縱貫通州核心區(qū)、城市副中心、鄉(xiāng)村區(qū)域,兩岸情況復(fù)雜,涉及村莊眾多,且涉及征占地情況。如圖3所示,為ArcGIS軟件中路堤套合情況示意圖,圖(a)為高分辨率遙感影像與河流管理線、背水側(cè)踢腳線、上口線套合結(jié)果,由圖中可見(jiàn),北運(yùn)河部分堤防存在路堤套合情況;圖(b)為傾斜攝影模型與城市開(kāi)發(fā)邊界、河流背水側(cè)踢腳線、上口線套合結(jié)果,由此佐證該部分以路為堤情況。

(a)遙感影像套合路堤情況

分別加載高分辨率遙感影像、六環(huán)內(nèi)傾斜攝影三維模型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù),疊加各類(lèi)資源所有權(quán)和使用權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)登記成果、各部門(mén)公共管制要求和特殊保護(hù)規(guī)定等資料,套合北運(yùn)河管理保護(hù)和審批資料,包括河流上口線、背水側(cè)踢腳線、管理線等,對(duì)北運(yùn)河登記單元預(yù)劃中存在的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)分析,見(jiàn)表2。

表2 北運(yùn)河登記單元預(yù)劃難點(diǎn)

3.3 登記單元預(yù)劃校核

3.3.1實(shí)地踏勘核實(shí)

到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘察核實(shí)所預(yù)劃的登記單元邊界,無(wú)河道管理范圍線情況,預(yù)劃所依據(jù)的堤壩現(xiàn)場(chǎng)是否存在,是否有變化。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后與區(qū)水務(wù)局和北運(yùn)河管理處進(jìn)行對(duì)接,參照北京市河道劃界的相關(guān)技術(shù)要求,收集水利部門(mén)最新相關(guān)水利資料,同時(shí)收集等高線等相關(guān)地形數(shù)據(jù),綜合分析后劃定各方認(rèn)可的登記單元邊界。對(duì)于收集的管理范圍中各條界線,實(shí)地分段采用實(shí)測(cè)界標(biāo)、明顯地物點(diǎn)、堤壩的方式核實(shí),如圖4所示。對(duì)于登記單元邊界處的宗地和地籍要素,先期開(kāi)展相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查和地籍測(cè)繪工作,為預(yù)劃登記單元提供翔實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)地物地貌有變化而影響預(yù)劃登記單元時(shí),圈畫(huà)出變化部分范圍線,提示后道工序進(jìn)行調(diào)查核實(shí)與測(cè)量,如圖5所示,并根據(jù)預(yù)劃水流單元要求編寫(xiě)書(shū)面文字告知定界方法,完成此部分登記單元邊界劃定。

(a)實(shí)地測(cè)繪、調(diào)查堤壩

(a)實(shí)地走訪調(diào)查套堤歷史

3.3.2完整性校核

將預(yù)劃登記單元邊界與遙感影像圖疊加,查看所預(yù)劃的邊界是否連續(xù)完整,是否覆蓋河道兩岸全部范圍,是否存在劃入水面等不合理之處。

3.3.3與規(guī)劃一致性校核

把預(yù)劃登記單元邊界逐個(gè)與權(quán)屬市界、土地利用要素、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬、永久基本農(nóng)田、公共及用途管制、特殊保護(hù)規(guī)定、河道管理范圍、堤防、征地范圍等數(shù)據(jù)套合,檢查登記單元邊界預(yù)劃是否合理。結(jié)合所征土地的規(guī)劃用途,綜合分析后,按照規(guī)劃引領(lǐng)的原則,依據(jù)建設(shè)用地征地邊界或代征河道邊界,預(yù)劃登記單元邊界,如圖6所示。在保證規(guī)劃嚴(yán)肅性的同時(shí),有利于后期規(guī)劃方案順利落地。

圖6 依據(jù)建設(shè)用地邊界預(yù)劃登記單元

3.3.4邊界一致性校核

對(duì)于臨近斑塊因歷史原因、數(shù)據(jù)采集精度等造成的細(xì)碎獨(dú)立斑塊予以校核和調(diào)整,保證北運(yùn)河登記單元邊界與行政區(qū)界線的統(tǒng)一性和一致性。經(jīng)對(duì)比三調(diào)的市界數(shù)據(jù)與權(quán)屬界不一致,考慮到權(quán)屬界經(jīng)過(guò)北京和河北現(xiàn)場(chǎng)指界簽字,并已發(fā)證,為了保障北京一側(cè)相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益和減少后期糾紛,北運(yùn)河位于北京河北交界處的登記單元邊界采用權(quán)屬界,如圖7所示。

圖7 與權(quán)屬界保持一致

4 結(jié)束語(yǔ)

北運(yùn)河自然資源地籍調(diào)查項(xiàng)目作為北京市自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記首批試點(diǎn)項(xiàng)目之一,主要目的是在摸索自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記技術(shù)流程的過(guò)程中,總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),從而進(jìn)一步推動(dòng)北京市自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記法治化,推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,實(shí)現(xiàn)首都山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。本文結(jié)合北京市自然資源確權(quán)登記自身特點(diǎn),進(jìn)一步細(xì)化了北運(yùn)河登記單元的預(yù)劃規(guī)則,針對(duì)劃分難點(diǎn)創(chuàng)新性地提出多源數(shù)據(jù)整理及核實(shí)方案,梳理各類(lèi)權(quán)屬界線落地優(yōu)先級(jí),實(shí)現(xiàn)了北運(yùn)河登記單元的科學(xué)合理劃分。為完善北京市自然資源確權(quán)登記辦法和規(guī)則,逐步實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋,探索適合北京市自身情況的技術(shù)路線提供了技術(shù)支持。為北運(yùn)河今后的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用提供基礎(chǔ)支撐和產(chǎn)權(quán)保障。

同時(shí),在北運(yùn)河登記單元預(yù)劃工作中仍存在部分不足,針對(duì)預(yù)劃登記單元過(guò)程中的重難點(diǎn)問(wèn)題,后續(xù)應(yīng)靈活運(yùn)用三維技術(shù)手段,建立“云會(huì)商+現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)+后續(xù)追蹤”的完善會(huì)商機(jī)制,依據(jù)國(guó)家指南的要求,通過(guò)多部門(mén)協(xié)同合作,強(qiáng)化統(tǒng)籌配合,以會(huì)商形式確定最終登記單元,保證登記單元預(yù)劃的真實(shí)準(zhǔn)確與合理高效。