全面預(yù)算管理賦能高職院校治理能力現(xiàn)代化

李 紅,黃玉蘭

(1.蘇州健雄職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財(cái)務(wù)處,江蘇 太倉 215411;2.太倉市財(cái)政局 會計(jì)科,江蘇 太倉 215400)

長期以來,職業(yè)教育為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了重要的人才支撐,高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)期高職院校努力的方向。當(dāng)前,高職院校之間的差距不再是硬件條件的差距,而在于治理能力、治理水平等軟實(shí)力的高低。面對國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案及《中國教育現(xiàn)代化2035》對高職院校提出的新的更高要求,治理能力現(xiàn)代化水平的提升,是擺在每個(gè)高職院校面前的重大課題。

資金是高職院校的核心資源之一。高職院校要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,保持競爭力,資金管理即財(cái)務(wù)管理至關(guān)重要。預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的核心所在,預(yù)算解決的是有限的財(cái)政資金如何配置的問題。隨著職業(yè)教育的蓬勃發(fā)展,國家對高職院校的財(cái)政資金投入力度不斷加大,財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2020年高職教育財(cái)政資金支出規(guī)模達(dá)1419.52億元,較上年增長8.4%。如何將有限的財(cái)政資金進(jìn)行最佳配置,實(shí)現(xiàn)最大的效益,考驗(yàn)著高職院校的治理能力與治理水平。

當(dāng)前,高職院校預(yù)算管理水平相對落后于本科院校,這與職業(yè)教育的發(fā)展要求相距甚遠(yuǎn)。黨的十九大報(bào)告中指出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”,“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”,預(yù)算管理制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)容之一,在組織治理中的關(guān)鍵地位日益凸顯,2015年起實(shí)施的最新《中華人民共和國預(yù)算法》為高職院校全面預(yù)算管理工作指明了方向。預(yù)算管理不僅僅是財(cái)務(wù)部門的事情,而應(yīng)將預(yù)算管理納入高職院校治理大背景下進(jìn)行考慮。院校治理的核心是資源配置,院校治理的路徑應(yīng)該是以資源配置為主線,以全面預(yù)算管理為工具。

一、全面預(yù)算管理在高職院校治理中的重要作用

院校治理是個(gè)系統(tǒng)工程,整合了各種管理控制工具,院校治理環(huán)節(jié)包括戰(zhàn)略目標(biāo)管理、年度任務(wù)管理、全面預(yù)算管理、績效管理與薪酬管理等,在整個(gè)院校治理系統(tǒng)中,全面預(yù)算管理處于核心位置,是戰(zhàn)略執(zhí)行的重要工具,也是院校治理的基礎(chǔ)。

全面預(yù)算管理以高職院校戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn),通過規(guī)劃未來的發(fā)展來指導(dǎo)現(xiàn)在的實(shí)踐,是對學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的具體落實(shí)與進(jìn)一步資金量化,同時(shí)預(yù)算管理運(yùn)用價(jià)值管理手段使學(xué)校內(nèi)部資源達(dá)到高度整合,將學(xué)校價(jià)值與各單位具體目標(biāo)、崗位職責(zé)相聯(lián)系,使業(yè)績計(jì)量和評價(jià)的導(dǎo)向性更強(qiáng)。全面預(yù)算管理在高職院校治理中是戰(zhàn)略實(shí)施的重要保障。著名管理學(xué)教授戴維奧利特認(rèn)為,“預(yù)算管理是為數(shù)不多的能把組織所有關(guān)鍵問題融合于一個(gè)范疇之中的管理控制方法之一”[1]。

(一)全面預(yù)算管理的戰(zhàn)略支撐作用

戰(zhàn)略具有抽象性、長期性,而預(yù)算是戰(zhàn)略的具體體現(xiàn),高職院校財(cái)務(wù)預(yù)算是以學(xué)校戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn),從財(cái)務(wù)管理角度對戰(zhàn)略目標(biāo)的具體落實(shí)與進(jìn)一步量化。沒有預(yù)算支撐的戰(zhàn)略是無法實(shí)現(xiàn)或不具有操作性的,學(xué)校戰(zhàn)略是預(yù)算的靈魂,科學(xué)的預(yù)算方案蘊(yùn)含著高職院校的總體目標(biāo)及指導(dǎo)思想,體現(xiàn)決策者的治理思想,是高職院校的整體“作戰(zhàn)方案”。全面預(yù)算管理對于高職院校來說是一種集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化、人本化理念于一體的現(xiàn)代組織管理模式,通過對業(yè)務(wù)、資金、信息、人員的整合,明確、適度的分權(quán)和授權(quán),戰(zhàn)略驅(qū)動的業(yè)績評價(jià)等,實(shí)現(xiàn)資源合理配置、工作高度協(xié)同、戰(zhàn)略有效貫徹、價(jià)值穩(wěn)步增加的目標(biāo)[2]。

(二)全面預(yù)算管理的約束控制作用

全面預(yù)算管理是內(nèi)部治理的有機(jī)組成部分,可以幫助高職院校治理發(fā)揮控制作用。全面預(yù)算管理過程中首先要進(jìn)行年度工作任務(wù)的控制,院校治理是個(gè)系統(tǒng)工程,學(xué)校要依據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃首先合理確定年度工作任務(wù),進(jìn)而引導(dǎo)資源配置方向,先有任務(wù)控制,再約束資源配置,這就是所謂的“業(yè)財(cái)融合”。全面預(yù)算管理通過戰(zhàn)略規(guī)劃資金分解,強(qiáng)化學(xué)校內(nèi)部各單位的目標(biāo)責(zé)任,并以此為依據(jù)強(qiáng)化對內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督與考核來達(dá)到學(xué)校治理的控制目的。

遵從高校法人治理機(jī)制,高職院校就預(yù)算工作對教學(xué)單位和職能部門要區(qū)別對待,前者采用指令性管理方式,下達(dá)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等工作的量化任務(wù),而職能部門則根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)下達(dá)指導(dǎo)性工作意見。通過預(yù)算編制,學(xué)?？梢砸?guī)范各教學(xué)單位及職能部門與學(xué)校約定的工作任務(wù)、約定投入與約定工作成效。通過對預(yù)算實(shí)施過程的監(jiān)督,可真實(shí)反饋各單位實(shí)際工作開展?fàn)顩r及其產(chǎn)生的影響,最終通過預(yù)算執(zhí)行考評,檢查各單位年度工作的履行情況,檢查結(jié)果可作為實(shí)施相應(yīng)獎懲的依據(jù),從而使高職院校在治理過程中細(xì)化治理內(nèi)容,提高學(xué)校治理的有效性。

總之,全面預(yù)算管理是學(xué)校戰(zhàn)略與高職院校日?；顒訙贤ǖ臉蛄骸Ｍㄟ^全面預(yù)算管理高職院?？梢詫W(xué)校治理機(jī)制具體化、數(shù)量化、明晰化,從而確保科學(xué)地管理、可靠地執(zhí)行,使預(yù)算管理目標(biāo)與學(xué)校治理目標(biāo)達(dá)到高度協(xié)調(diào)和統(tǒng)一?？梢哉f,全面預(yù)算管理是分解和細(xì)化學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中各層權(quán)責(zé)關(guān)系的載體,能夠把多級目標(biāo)分解,把治理的監(jiān)控落到實(shí)處。

二、高職院校全面預(yù)算管理的特點(diǎn)

預(yù)算不僅是單純的計(jì)劃,也不是簡單的數(shù)據(jù)分解,而是與學(xué)校治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng),通過學(xué)校內(nèi)部各管理層次的權(quán)利、責(zé)任安排以及相應(yīng)的利益分配來實(shí)施的管理機(jī)制[3]。全面預(yù)算管理可以理順治理中的層級關(guān)系,明確界定各個(gè)層次的權(quán)限與責(zé)任。全面預(yù)算管理是精細(xì)化的價(jià)值管理活動,是全面覆蓋、全員參與、全程跟蹤及控制的系統(tǒng)工程。

(一)全面性

全面預(yù)算管理覆蓋了高職院校各個(gè)方面工作。面對教學(xué)單位及職能部門無限的需求與有限的資源,預(yù)算管理發(fā)揮著不可或缺的作用。預(yù)算管理作為高職院校的戰(zhàn)略執(zhí)行工具,始終圍繞高職院校管理活動特點(diǎn)進(jìn)行。高職院校日常工作主要圍繞教學(xué)、科研、學(xué)生管理、社會服務(wù)等方面展開,院校治理活動包括教學(xué)管理、學(xué)生管理等等,因此,資金體系層次多樣而龐雜,覆蓋了高職院校各個(gè)方面的工作。全面預(yù)算管理模式下,高職院校的每一個(gè)預(yù)算執(zhí)行單位就構(gòu)成一個(gè)責(zé)任中心,每個(gè)教學(xué)單位及職能部門都是集“權(quán)責(zé)利”于一身,要遵循“事權(quán)與財(cái)權(quán)”相統(tǒng)一的原則,并接受預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、檢查、評價(jià),學(xué)校治理由此形成授權(quán)過程和控制機(jī)制。對于高職院校而言,各教學(xué)單位及職能部門就是預(yù)算管理的中心環(huán)節(jié)即責(zé)任中心,學(xué)校要進(jìn)一步明確每個(gè)責(zé)任中心即責(zé)任主體的主體責(zé)任,各責(zé)任中心承擔(dān)了學(xué)校發(fā)展的各項(xiàng)任務(wù)和預(yù)算管理的各項(xiàng)目標(biāo)。全面預(yù)算管理作為一種機(jī)制有利于調(diào)動責(zé)任主體對于推動工作進(jìn)程、提高工作質(zhì)量的主觀能動性。

(二)全員性

全面預(yù)算管理離不開人的因素,要消除“預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的事兒”的認(rèn)識誤區(qū),全面預(yù)算管理關(guān)系和影響到每一位教職工,高職院校的建設(shè)發(fā)展依靠每一位教職工。預(yù)算目標(biāo)合理,將教職工目標(biāo)與學(xué)校目標(biāo)相結(jié)合,才能激發(fā)大家的積極性,促使學(xué)校目標(biāo)順利達(dá)成。預(yù)算編制過程中要堅(jiān)持全員參與原則,引導(dǎo)各責(zé)任中心及全體教職工積極參與預(yù)算編制,要在全院范圍內(nèi)征詢意見,培養(yǎng)教職工的參與意識與成本控制意識,形成的預(yù)算方案要在全院范圍內(nèi)公開。全面預(yù)算管理在學(xué)?？傮w戰(zhàn)略目標(biāo)量化分解落實(shí)到各單位的過程中,各單位承載責(zé)任的本身就是集聚管理能量、變壓力為動力的過程,各單位既是接受責(zé)任的主體,也是被考核的客體。各責(zé)任中心將進(jìn)一步分解工作任務(wù)和預(yù)算目標(biāo)從而做到人人有責(zé)任、人人有任務(wù),人人有目標(biāo),這正體現(xiàn)了全面預(yù)算管理的全員性。

(三)全程性

全面預(yù)算管理涵蓋了高職院校治理的事前、事中、事后全過程,主要體現(xiàn)在:事前發(fā)揮“平衡”作用,即學(xué)校通過預(yù)算編制來實(shí)現(xiàn)工作分解、資金分解以達(dá)到資源要素的平衡;事中發(fā)揮“跟蹤”作用,即學(xué)校對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)控,及時(shí)控制與糾正;事后發(fā)揮“報(bào)告”作用,即學(xué)校通過各單位預(yù)算執(zhí)行情況的評價(jià)與分析,為管理者提供有價(jià)值的信息,作為決策參考。全面預(yù)算管理的每一個(gè)工作環(huán)節(jié)都在為高職院校內(nèi)部治理助力。

綜上所述,全面預(yù)算管理是貫穿高職院校治理的一條主線,以高職院校發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向,以教學(xué)單位、職能部門為責(zé)任中心,以預(yù)算項(xiàng)目為基礎(chǔ),通過資金分解,層層落實(shí)工作任務(wù),進(jìn)而提高管理決策效率,有效滿足高職院校治理需求。全面預(yù)算管理在學(xué)?？傮w戰(zhàn)略目標(biāo)量化分解落實(shí)到各單位的過程中,少不了溝通、協(xié)商,進(jìn)而可以明確職責(zé)權(quán)限,調(diào)動教職工的積極性。通過明確任務(wù)與責(zé)任,會使全院上下都向著共同的目標(biāo)而努力,進(jìn)而增加凝聚力。

三、高職院校全面預(yù)算管理的實(shí)施

全面預(yù)算管理可以體現(xiàn)院校治理中決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)的適度分離。高職院校的戰(zhàn)略目標(biāo)量化為具體的工作任務(wù)納入到全面預(yù)算管理體系,預(yù)算執(zhí)行情況均需得到管理層的監(jiān)督,并對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考評,進(jìn)而形成各單位的考核、獎懲依據(jù)。因此,全面預(yù)算管理體系是由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考評三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互制約的統(tǒng)一體[4]。

(一)預(yù)算編制

預(yù)算管理的科學(xué)化依賴于預(yù)算編制的精細(xì)化。預(yù)算編制要遵循統(tǒng)籌兼顧原則,合理安排各項(xiàng)支出,分清支出的輕重緩急,做到有保有壓,確保高職院校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)各項(xiàng)事業(yè)良性發(fā)展[5]。預(yù)算編制按照下達(dá)目標(biāo)、編制上報(bào)、審查平衡、審議批準(zhǔn)、下達(dá)執(zhí)行幾個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行,即高職院校預(yù)算總目標(biāo)及方案要采用自上而下的方式下達(dá)到各單位,而每個(gè)單位的具體工作目標(biāo)及計(jì)劃落實(shí)到預(yù)算中后要采用自下而上方式匯總至學(xué)院,經(jīng)過“二上二下”交流與反饋,最終形成學(xué)院總預(yù)算。有效且可操作的預(yù)算能體現(xiàn)和回答學(xué)校的愿景與核心競爭力、學(xué)校的年度基本目標(biāo)和戰(zhàn)略目標(biāo)。同時(shí),預(yù)算編制過程是校領(lǐng)導(dǎo)與各單位及各單位間信息溝通的過程,預(yù)算管理為高職院校內(nèi)部管理信息的溝通提供了正式和有效的途徑,有助于統(tǒng)一思想,凝聚共識,激發(fā)動力。

(二)預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算的本質(zhì)是合理配置稀缺資源,預(yù)算執(zhí)行除特殊情況需靈活處理外均要遵循剛性原則,預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行,體現(xiàn)院校治理的嚴(yán)肅性和約束力。預(yù)算執(zhí)行還要遵循效益性原則,各個(gè)責(zé)任中心要將提高資金使用效率貫穿于日常工作全過程,確保用好、用活有限的財(cái)政資金來實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo),提高資金使用效益。高職院校應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告制度,要求各預(yù)算單位定期報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況及工作開展情況。學(xué)校預(yù)算管理委員會定期召開預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析會議,通過預(yù)算執(zhí)行情況分析,全面掌握各項(xiàng)工作開展情況,并著重研究解決預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題,及時(shí)糾偏。對責(zé)任中心預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、資金使用規(guī)范性及預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可能性的監(jiān)控,實(shí)際上就是對責(zé)任中心的工作開展情況的督查,這正是院校治理的重要內(nèi)容。

(三)預(yù)算考評

高職院校治理離不開控制和評估,預(yù)算考評是全面預(yù)算管理中的一個(gè)組成環(huán)節(jié),是對學(xué)校內(nèi)部各單位即責(zé)任中心預(yù)算執(zhí)行過程及執(zhí)行結(jié)果的考核和評價(jià)機(jī)制,是學(xué)校治理過程中實(shí)施的一種有效的約束和激勵(lì)。預(yù)算考評是整個(gè)預(yù)算管理循環(huán)過程中承上啟下的環(huán)節(jié),既可以發(fā)揮預(yù)算管理作用又體現(xiàn)預(yù)算的權(quán)威性[6]。預(yù)算考評是實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的重要保障,高職院校要借助科學(xué)、合理的績效考評機(jī)制進(jìn)行管理。預(yù)算考評主要關(guān)注項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用是否?？顚Ｓ?項(xiàng)目完成進(jìn)度、質(zhì)量及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。通過考評可以充分評價(jià)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及工作完成產(chǎn)生的效益,幫助管理層及時(shí)了解各單位情況及各項(xiàng)工作所處的環(huán)境及發(fā)展趨勢,這是編制下一年度預(yù)算的富有價(jià)值的參考資料。此外,考核結(jié)果與各單位工作業(yè)績與獎懲制度掛鉤,可以增強(qiáng)各責(zé)任中心及教職工的歸屬感與成就感,從而進(jìn)一步激發(fā)工作積極性與創(chuàng)造性。院校治理要壓實(shí)責(zé)任中心的主體責(zé)任,強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的績效考評力度,考評結(jié)果與政治治理手段硬性掛鉤,將考評結(jié)果與各責(zé)任中心效能問責(zé)及下一年度預(yù)算資金分配相結(jié)合,真正發(fā)揮預(yù)算管理在院校治理中的震懾作用,促進(jìn)財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)良性互動,實(shí)現(xiàn)真正意義上的“業(yè)財(cái)融合”。

全面預(yù)算管理充分體現(xiàn)了“權(quán)力共享前提下的分權(quán)”的哲學(xué)思想。預(yù)算本身并不是最終目的,更多的是充當(dāng)一種在高職院校戰(zhàn)略與工作績效之間聯(lián)系的工具,將學(xué)校的戰(zhàn)略、預(yù)算和績效三者真正形成閉環(huán),形成一個(gè)密不可分的有機(jī)整體[7]。由此可見,全面預(yù)算管理的終極功能是發(fā)揮機(jī)制體制作用。

四、高職院校全面預(yù)算管理的實(shí)施保障

高職院校治理中,全面預(yù)算管理是個(gè)循序漸進(jìn)的過程。好的預(yù)算管理能夠改善學(xué)校管理,并使學(xué)校事業(yè)更上一層樓,優(yōu)秀的管理者會巧妙地利用全面預(yù)算管理來實(shí)現(xiàn)院校治理目標(biāo)[8]。全面預(yù)算管理是個(gè)系統(tǒng)工程,需要完整的制度設(shè)計(jì)、嚴(yán)密的規(guī)劃和精心組織實(shí)施。

(一)領(lǐng)導(dǎo)保障

全面預(yù)算管理在整個(gè)落實(shí)過程中都要求具有權(quán)威性的領(lǐng)導(dǎo)來推動。學(xué)校預(yù)算指標(biāo)的層層分解落實(shí),基本上是內(nèi)部責(zé)、權(quán)、利的分配和約束。建立全面預(yù)算管理制度,對高職院校而言,常常是管理制度的變革,因此,學(xué)校首先應(yīng)建立由院領(lǐng)導(dǎo)牽頭,各單位負(fù)責(zé)人參與的預(yù)算管理委員會,這一極具權(quán)威的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)給學(xué)校各單位、各層次的責(zé)、權(quán)、利之間的協(xié)調(diào)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。高職院校黨委應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),緊緊圍繞事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,優(yōu)化全面預(yù)算管理流程,通過全面預(yù)算管理將“管錢”與“管事”有機(jī)結(jié)合,協(xié)調(diào)實(shí)施,一方面提高財(cái)政資金使用效率,另一方面實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)。

(二)制度保障

全面預(yù)算管理機(jī)制的運(yùn)行需要與之相適應(yīng)的制度作為保障,確保高職院校全院上下能夠達(dá)成共識,提高認(rèn)識。全面預(yù)算管理相關(guān)制度要清晰表述預(yù)算管理的思路及內(nèi)容,以提供依據(jù),指導(dǎo)工作,規(guī)范學(xué)院各單位及個(gè)人的行為。全面預(yù)算管理關(guān)鍵是提高預(yù)算的控制力與約束力,為此,要通過一定的管理制度明確預(yù)算執(zhí)行過程中的要求與權(quán)責(zé)關(guān)系,確保責(zé)任落實(shí),確保學(xué)校治理整體目標(biāo)和各單位目標(biāo)的協(xié)同實(shí)現(xiàn),真正使全面預(yù)算管理服務(wù)于學(xué)校治理、戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)。制度是推行全面預(yù)算管理工作的根本保障,一套完善、完整的預(yù)算管理制度的構(gòu)建過程也是高職院校治理水平的提升過程。

總之,全面預(yù)算管理不是目的,是院校治理的重要工具,以學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)的全面預(yù)算管理是既保證效率又關(guān)注效益的管理過程,是不可或缺的管理手段。高職院校應(yīng)將全面預(yù)算管理從最初的計(jì)劃、協(xié)調(diào)功能發(fā)展為兼具控制、激勵(lì)、評價(jià)等功能的一種綜合貫徹高職院校治理方針的管理機(jī)制,從而處于內(nèi)部治理體系的核心位置[9]。全面預(yù)算管理構(gòu)建了精細(xì)化管理體系,將精細(xì)化管理思維、方法滲透到高職院校治理的每一個(gè)環(huán)節(jié),有利于高職院校以更高管理效率、更優(yōu)的發(fā)展質(zhì)量、更有效的資源配置來實(shí)現(xiàn)高職院校治理目標(biāo)。

治理能力現(xiàn)代化背景下,全面預(yù)算管理應(yīng)從幕后走到前臺。高職院校治理過程中要緊緊圍繞全面預(yù)算管理主題,健全制度,明確責(zé)任,理順關(guān)系,規(guī)范行為,讓全面預(yù)算管理成為有力的高職院校治理與內(nèi)部溝通工具,促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)向前發(fā)展。