事業(yè)單位改制資產(chǎn)管理處置問題研究

崔 巍

（山東宏昌路橋集團(tuán)有限公司，山東 濰坊 261031）

在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，事業(yè)單位的運(yùn)行管理模式，已不符合當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，所以政府對(duì)事業(yè)單位整體進(jìn)行大規(guī)模改制。在改制過程中，如何處理清產(chǎn)核資、資產(chǎn)清查、產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)劃撥流轉(zhuǎn)等問題，對(duì)改制單位后期發(fā)展非常重要。改制過程中既要保證國有資產(chǎn)不發(fā)生流失，也要保證改制后國有資產(chǎn)得到充分利用。根據(jù)這些情況的出現(xiàn)，本文提出相關(guān)方案以供參考。

1 事業(yè)單位改制的背景和方向

我國政府從1979 年開始對(duì)事業(yè)單位改制提出了相關(guān)政策文件，為事業(yè)單位改制明確了思路和方向，此后幾十年，又出臺(tái)了各種政策文件指導(dǎo)改制，細(xì)化改制細(xì)節(jié)，現(xiàn)階段事業(yè)單位改制成果愈發(fā)明顯。政府對(duì)事業(yè)單位改制明確了三個(gè)方向，一是將原先自收自支具有一定經(jīng)營權(quán)的事業(yè)單位推向市場(chǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中自負(fù)盈虧。二是將具有一定行政職能的事業(yè)單位變?yōu)樾姓挝?，繼續(xù)履行社會(huì)執(zhí)法以及監(jiān)督職能。三是將具有公共屬性，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，具體細(xì)分為公益一類、公益二類，繼續(xù)履行其為社會(huì)公益服務(wù)的屬性。各事業(yè)單位以此分類，從體制上發(fā)生了根本性的變化，最大限度激發(fā)單位活力，創(chuàng)造了更大的社會(huì)價(jià)值。

2 事業(yè)單位改制資產(chǎn)管理及處置存在的問題

2.1 事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)管理缺乏有效機(jī)制，賬務(wù)處理不規(guī)范

部分事業(yè)單位管理者對(duì)自有資產(chǎn)管理比較隨意，按照主觀意識(shí)對(duì)資產(chǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)判，缺少有效的比照評(píng)價(jià)體系。忽略處置資產(chǎn)能帶來的經(jīng)濟(jì)效益，只是注重配置單位所需資產(chǎn)，后續(xù)管理缺失，從而造成資產(chǎn)損毀，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失。自有資產(chǎn)登記不規(guī)范，財(cái)務(wù)入賬不及時(shí)，從而造成賬實(shí)不符。例如在建工程完工后，未及時(shí)結(jié)轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，從而使得折舊不及時(shí)，造成資產(chǎn)盤虧現(xiàn)象，出現(xiàn)賬實(shí)不符。

2.2 資產(chǎn)處置所依據(jù)的政策不完善

目前從全國看來，已出臺(tái)的關(guān)于事業(yè)單位改制中國有資產(chǎn)管理處置的大部分方針政策都是大方向上的，而具體可操作性、細(xì)節(jié)性的文件政策相對(duì)較少。由此落實(shí)到各地市政府層面上，就難以實(shí)施。各地市政府部門面對(duì)事業(yè)單位改制所出現(xiàn)的種種問題，只有自己摸索操作流程。由此在實(shí)際操作過程中產(chǎn)生的各種困難和阻力，也會(huì)阻礙改制順利實(shí)施。即使有一些地方出臺(tái)了相對(duì)具體的、可操作的政策法規(guī)，也會(huì)存在不認(rèn)真執(zhí)行、打折扣執(zhí)行等等不作為、不擔(dān)責(zé)任行為。

2.3 改制涉及資產(chǎn)評(píng)估不完善

事業(yè)單位改制前對(duì)資產(chǎn)清資核產(chǎn)、評(píng)估價(jià)值是改制必要的基礎(chǔ)步驟。客觀公正評(píng)估本單位自有的資產(chǎn)，要防止借改制之名，侵吞國有資產(chǎn)，損害國家利益的現(xiàn)象。因此要選擇客觀公正的評(píng)估機(jī)構(gòu)和真實(shí)有效地評(píng)估體系。然而在實(shí)際過程中對(duì)資產(chǎn)評(píng)估存在許多問題，有的甚至損害了國家集體利益，造成了嚴(yán)重的后果。

比如，現(xiàn)實(shí)中部分社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)與改制單位串通作假，低估國有資產(chǎn)價(jià)值，通過財(cái)務(wù)造假損害國家利益。有的改制單位與會(huì)計(jì)師事務(wù)所，通過非正常程序，大額攤銷資產(chǎn)賬面價(jià)值，非正常計(jì)提壞賬，采用專業(yè)手段，低評(píng)漏評(píng)資產(chǎn)現(xiàn)值，隱匿改制企業(yè)自有土地房產(chǎn)，對(duì)土地房產(chǎn)等只按照賬面凈值評(píng)估，不計(jì)算實(shí)際增值。以上行為造成國有資產(chǎn)真實(shí)價(jià)值被低估。國有資產(chǎn)評(píng)估操作的具體技術(shù)要求和評(píng)注體系目前缺乏有效統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際操作中評(píng)估人員往往由于各自認(rèn)知水平和業(yè)務(wù)能力等問題的影響，對(duì)同一評(píng)估主體出現(xiàn)不同評(píng)估結(jié)果的情況出現(xiàn)。

2.4 國有土地房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，使用權(quán)處置權(quán)難統(tǒng)一

事業(yè)單位改制過程中，涉及大量土地房產(chǎn)進(jìn)行重新分配劃轉(zhuǎn)問題。部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致清資核產(chǎn)過程中無法準(zhǔn)確核定資產(chǎn)價(jià)值。絕大部分事業(yè)單位使用的土地是政府通過無償劃撥而來的，往往在產(chǎn)權(quán)確定上有異議，地界不明晰，周邊確權(quán)不定，使得許多單位多年來未辦理房產(chǎn)土地證，從而導(dǎo)致后續(xù)過程資產(chǎn)評(píng)估難以獲得準(zhǔn)確資產(chǎn)價(jià)值。事業(yè)單位改制后，如果產(chǎn)權(quán)不明晰，會(huì)影響受讓單位后續(xù)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行。

部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)企，轉(zhuǎn)企后政府將土地房產(chǎn)以有償出讓的方式，將產(chǎn)權(quán)出讓給改企單位。這樣改企單位可以占有、使用土地房產(chǎn)，從而獲取土地收益。但是在有償出讓的條件下，改企單位需要承擔(dān)高額的稅費(fèi)和土地轉(zhuǎn)讓金，給改企單位造成巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。要是按照按期租賃土地房產(chǎn)的形式，簽訂租賃合同按期向政府繳納租金形式，雖然緩解了改企單位資金壓力，但是租賃期限、租賃金額、分配比例、后續(xù)土地房產(chǎn)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛等問題上會(huì)有分歧，也不利于國家管理此部分土地。因此，改制單位土地使用權(quán)無論是有償出讓還是無償劃轉(zhuǎn)，都面臨著后續(xù)使用處置難統(tǒng)一的局面。

2.5 改制單位“獨(dú)有資產(chǎn)”被忽略

部分事業(yè)單位在自己所屬領(lǐng)域，憑借多年的優(yōu)越條件，建立了較大的行業(yè)優(yōu)勢(shì)，具備了市場(chǎng)上稀缺的先進(jìn)技術(shù)及優(yōu)秀的人才儲(chǔ)備。這部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)表現(xiàn)為改制單位獨(dú)有的專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、榮譽(yù)、信譽(yù)等等。但是由于此部分資產(chǎn)不具有實(shí)物形態(tài)，未來收益不能可靠計(jì)量，因此往往無法被有效評(píng)估價(jià)值，導(dǎo)致改制中這部分無形資產(chǎn)被忽略。

2.6 改制單位存在國有資產(chǎn)流失

最為嚴(yán)重的現(xiàn)象是管理者人為主觀造成的國有資產(chǎn)流失，這種現(xiàn)象的發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害了國家利益。當(dāng)前事業(yè)單位自有的國有資產(chǎn)，在部分當(dāng)權(quán)管理者的介入下，通過低評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值，隱匿資產(chǎn)，設(shè)置賬外賬，少計(jì)資產(chǎn)收益等方式減少單位資產(chǎn)賬面價(jià)值，再通過股份改制、資產(chǎn)重組等時(shí)機(jī)，將國有資產(chǎn)低價(jià)賤賣出去，從而獲取利益。在改制單位中會(huì)存在腐敗性資產(chǎn)流失、剝離優(yōu)良資產(chǎn)“甩包袱式”資產(chǎn)流失、盲目投資造成的資產(chǎn)流失、低估價(jià)值造成的資產(chǎn)流失、低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地造成的資產(chǎn)流失等現(xiàn)象。

3 加強(qiáng)事業(yè)單位改制資產(chǎn)的有效管理處置措施

3.1 創(chuàng)造良好管理環(huán)境，完善資產(chǎn)有效管理機(jī)制

在改制前要加強(qiáng)政策宣傳，宣傳改制的重要性，提升職工認(rèn)知水平，消除職工顧慮，讓全體職工投入到改制中來，支持單位依法依規(guī)處置原單位的國有資產(chǎn)。明確分工，保證各部門職責(zé)擔(dān)當(dāng)，讓全體改制職工了解改制過程，明確改制方案，監(jiān)督改制執(zhí)行。這樣可以有效提升單位改制效率，推進(jìn)改制順利進(jìn)行。

在日常中要建立完善的資產(chǎn)管理機(jī)制。財(cái)務(wù)方面要建立資產(chǎn)總賬及明細(xì)分類賬，登記固定資產(chǎn)臺(tái)賬，保證及時(shí)更新臺(tái)賬，做到賬實(shí)相符。國有資產(chǎn)要經(jīng)過嚴(yán)格的審核、審批、處置手續(xù)后，才能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、報(bào)廢等處理。相關(guān)責(zé)任要落實(shí)到人，對(duì)資產(chǎn)要不定時(shí)清查盤點(diǎn)，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)上報(bào)處理。各資產(chǎn)管理部門要建立約束機(jī)制，完善監(jiān)管制度，履行崗位不相容原則，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制。構(gòu)建現(xiàn)代信息管理平臺(tái)，實(shí)施資源共享，依法對(duì)外公開資產(chǎn)相關(guān)信息，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

3.2 完善改制資產(chǎn)管理處置相關(guān)政策

國家從2011 年開始出臺(tái)了多項(xiàng)指導(dǎo)意見和通知，為事業(yè)單位改制提供了政策方面的指導(dǎo)，為事業(yè)單位改制有據(jù)可依、有規(guī)可循提供了保證。各級(jí)政府部門按照國家整體方針政策，在各自區(qū)域內(nèi)結(jié)合自身的相關(guān)情況，合理合規(guī)制定各自的資產(chǎn)處置政策。并保證各改制單位對(duì)政策的可操作性。

3.3 完善資產(chǎn)清查評(píng)估，重視無形資產(chǎn)，合理處置國有土地

要對(duì)改制單位資產(chǎn)進(jìn)行詳細(xì)的清產(chǎn)核資。對(duì)清查結(jié)果要逐級(jí)上報(bào)，主管部門審核同意后報(bào)送財(cái)政部門確認(rèn)。選擇獨(dú)立公正的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)改制單位資產(chǎn)進(jìn)行全面客觀的評(píng)估，選擇與改制單位沒有利益關(guān)聯(lián)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。評(píng)估人員能依據(jù)自身的專業(yè)水平，作出合理的結(jié)論。評(píng)估根據(jù)最新的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)不同評(píng)估目標(biāo)選取適當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法，保證評(píng)估結(jié)論經(jīng)得起檢驗(yàn)。

合理評(píng)估處置無形資產(chǎn)。需要選擇受認(rèn)可的評(píng)估機(jī)構(gòu)，選取統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在同一評(píng)估基準(zhǔn)日進(jìn)行評(píng)價(jià)。要將改制單位所自有的專利權(quán)、商譽(yù)等無形資產(chǎn)全部納入評(píng)估范圍，明確改制后其所屬產(chǎn)權(quán)主體。其主體要規(guī)范化、明晰化。明確改制后其使用權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)歸屬，避免將來產(chǎn)生糾紛。

涉及土地資產(chǎn)的，要經(jīng)過土地確權(quán)登記，明確土地使用權(quán)的處置方式。改制后土地劃撥使用的，要按照國家有關(guān)規(guī)定辦理土地使用權(quán)處置手續(xù)。通過出讓、租賃、作價(jià)入股等方式有償使用的土地，按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值，計(jì)算土地現(xiàn)值及增值，繳納相關(guān)稅費(fèi)后，由受讓單位按規(guī)定管理使用。

3.4 盤活歷史陳賬，明晰資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，合理處置資產(chǎn)

改制后需要撤銷部分規(guī)模小，資產(chǎn)少的單位，合并處理其自有資產(chǎn)，納入新組建單位。部分單位長(zhǎng)期虧損、資不抵債等歷史遺留問題眾多。將這部分單位進(jìn)行資產(chǎn)重組，重新理順債權(quán)債務(wù)，承接資產(chǎn)單位要建立有效運(yùn)營模式，合理處置受讓資產(chǎn)，對(duì)兼并和出售產(chǎn)生的收益，按照相關(guān)規(guī)定統(tǒng)一上繳國庫。

3.5 完善資產(chǎn)信息管理，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，遏制資產(chǎn)流失

國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)監(jiān)督職能，做好改制單位后續(xù)資產(chǎn)核查審計(jì)。建立資產(chǎn)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高管理信息化，接受社會(huì)監(jiān)督，防范國有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)單位管理者權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。建立考核機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)、收益管理制度，將資產(chǎn)管理考評(píng)納入領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任范圍，作為考核單位管理的標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)改制重組和股權(quán)變動(dòng)的審計(jì)，防止利用借改制之機(jī)，進(jìn)行不當(dāng)利益輸送。審核改制單位無形資產(chǎn)，防止將其存于賬外，從而隱匿收入。防止通過關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)。加強(qiáng)懲處力度，對(duì)造成國有資產(chǎn)流失的責(zé)任人，要依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)。

4 結(jié)語

綜上所述，我國事業(yè)單位正在國家制定的政策方針下，一步步推進(jìn)改制，對(duì)于改制單位資產(chǎn)的管理和處置，還存在著種種問題。不論是歷史遺留問題，還是在改制過程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題，本文提出了部分解決思路。對(duì)于改制單位資產(chǎn)，需要事前評(píng)估、事中監(jiān)督、事后審核，這是保證改制能夠順利進(jìn)行，國有資產(chǎn)有效利用，防止資產(chǎn)流失的措施。