社會治理共同體視域下共享住宿治安防控體系建設(shè)研究

盛嘉樂

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

目前，互聯(lián)網(wǎng)移動設(shè)備的蓬勃發(fā)展和廣泛應(yīng)用，為共享經(jīng)濟(jì)提供了良好的土壤。 在共享經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的前提下，共享住宿得以出現(xiàn)并且規(guī)模迅速擴(kuò)大，它既具備傳統(tǒng)住宿業(yè)相同的住宿屬性，又有共享經(jīng)濟(jì)下獨特的互聯(lián)網(wǎng)屬性。 根據(jù)《中國共享住宿發(fā)展報告》，2019 年共享住宿參與人數(shù)達(dá)2 億，所涉及的市場資金達(dá)225 億①，共享住宿已成為全民性的經(jīng)濟(jì)活動。 但目前關(guān)于共享住宿的研究多集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、旅游應(yīng)用、法規(guī)制定等方面，鮮有涉及共享住宿治安治理的研究。共享住宿不斷飛速發(fā)展，公安機(jī)關(guān)治安管理任務(wù)隨之加重。 面對無證經(jīng)營、隱患糾紛、財產(chǎn)安全等問題，單純依靠公安機(jī)關(guān)難以有效應(yīng)對，《十四五規(guī)劃》指出：要建立一個立體化的治安防控體系，形成各方積極參與，平安互聯(lián)互動的社會治理新格局②。因此，通過構(gòu)建共享住宿社會治安防控體系的研究，實現(xiàn)更為完善的共享住宿治理體系，為實踐中對共享住宿管理提供理論依據(jù)，并根據(jù)共同體理論，在黨和政府的支持與領(lǐng)導(dǎo)下，以公安機(jī)關(guān)為牽頭，帶動社會組織和社會力量，利用各類社會資源， 構(gòu)建由治安防控網(wǎng)和建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制綜合實施的以預(yù)防和打擊違法犯罪為主要目標(biāo)的整體性工程。

一、共享住宿治安防控體系概述

（一）共享住宿基本概念

當(dāng)前中國對共享住宿這一概念在學(xué)術(shù)研究界沒有達(dá)成統(tǒng)一的定義，分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。 如劉為軍認(rèn)為共享住宿不僅有集群化的酒店型共享住宿，如旅店、度假村，還有碎片化的家庭型共享住宿，如家庭旅舍、民宿③。 而有些學(xué)者則認(rèn)為共享住宿就是民宿。 2018 年，國家信息中心分享經(jīng)濟(jì)研究中心指定的《共享住宿服務(wù)規(guī)范》中指出，共享住宿是指將自有的或租賃他人的房屋，通過共享短租平臺為房客提供短期租賃住宿服務(wù)，對于租賃的房間數(shù)量有法律規(guī)定④。

從此定義上來講，共享住宿就是將原有的民宿、度假村、loft 公寓、 農(nóng)家樂等房屋租賃轉(zhuǎn)移成線上模式。從房源主體來看，幾乎全部的線上平臺也是由這些元素組成的。 酒店中的目標(biāo)人群更多是商務(wù)出差主體，為其提供標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的房間設(shè)施、住宿服務(wù)，講究方便快捷，與商務(wù)出差的情景更相匹配。而在共享住宿的在線短租平臺中出現(xiàn)的房屋各有千秋， 鄉(xiāng)村民宿既有設(shè)計感又凸顯文化氛圍， 農(nóng)家樂充滿鄉(xiāng)村田野的氣息；城市民宿主題不同、各具特色，豪華型別墅為房客提供最舒適放松的旅游服務(wù)。 共享住宿的主要特點是以“共享”為出發(fā)點，探討與再造人與住宿之間的紐帶、人與人之間的紐帶。

（二）社會治理共同體視域下共享住宿治安防控框架

旅館業(yè)長久以來都是公安機(jī)關(guān)的管理重點，并且已經(jīng)形成一系列的管理機(jī)制，但如果機(jī)械地將共享住宿管理納入旅館業(yè)中，旅館業(yè)較高的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)入門檻以及對安全防范設(shè)備的要求，將不利于共享住宿的發(fā)展，因此需要探討共享住宿管理的新模式。 面對這一新興行業(yè)的復(fù)雜性，既不能管理過于嚴(yán)格，又不能完全放開，需要轉(zhuǎn)變管理思路，由治安管理轉(zhuǎn)為治安治理，由公安機(jī)關(guān)單打獨斗轉(zhuǎn)為社會多元主體共同進(jìn)行。 黨的十九屆四中全會首次從國家層面上提出社會治理共同體，強(qiáng)調(diào)由以往“強(qiáng)政府-弱社會”向“強(qiáng)政府-強(qiáng)社會”轉(zhuǎn)變⑤。 由于共享住宿行業(yè)兼顧旅館業(yè)的屬性， 因此在治理主體層面，應(yīng)當(dāng)是政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)調(diào)配合，彼此認(rèn)同與信任，基于解決問題、共同治理的需要建立權(quán)責(zé)明確、利益一致的共享住宿治理共同體⑥。

二、當(dāng)前共享住宿治安治理存在的頑疾

（一）矛盾糾紛現(xiàn)象突出

矛盾糾紛主要體現(xiàn)在兩方面，一是經(jīng)營者和旅客與當(dāng)?shù)鼐用裰g的糾紛。 隨著小區(qū)內(nèi)共享住宿房屋數(shù)量的不斷增加，會對當(dāng)?shù)鼐用裆町a(chǎn)生不利影響：小區(qū)每天會出現(xiàn)的陌生面孔，周邊不停更換的陌生鄰居會增加小區(qū)住戶的不安全感，使轄區(qū)居民對共享住宿無論是房主還是旅客產(chǎn)生抵觸情緒。 旅游高峰時期，小區(qū)內(nèi)流動人口數(shù)量激增，對于小區(qū)內(nèi)停車場等公共資源帶來超負(fù)荷的壓力。 旅客的作息時間不定，且往往都會攜帶行李箱，夜間各種噪聲對小區(qū)居民生活造成嚴(yán)重影響。 某些房屋經(jīng)營者，為吸引旅客，擅自改造房屋結(jié)構(gòu)，私搭亂建，占用資源，甚至給整個房屋帶來風(fēng)險隱患。 二是房主與旅客之間的矛盾。 旅客在互聯(lián)網(wǎng)選定共享住宿的時候， 僅僅只能通過幾張美化后的照片來選擇，如果出現(xiàn)房屋狀況與照片相差過大，會給旅客造成巨大的心理落差，加之與品質(zhì)不符的價格，會引起旅客、房主、共享住宿平臺之間的糾紛與維權(quán)，旅客權(quán)益往往不能得到充分保障⑦。

（二）無證經(jīng)營狀況明顯

根據(jù)法律規(guī)定，旅館業(yè)的開設(shè)需要辦理工商營業(yè)執(zhí)照、消防許可證、公安特種行業(yè)許可證等多種證件。 但是，當(dāng)前包括公寓類、民宿類等各類共享住宿的開設(shè)可以說沒有任何限制， 不需要由公安、消防等政府部門的審核批準(zhǔn)，只需向共享住宿平臺提供基本的個人信息、房屋的建筑資料即可營業(yè)。 在線平臺對房屋的審查也是流于形式，造成大量無證租賃房屋的出現(xiàn)，引發(fā)諸多治安管理問題。 雖然中國法律沒有對共享住宿予以明確定性，但是公安部發(fā)布的《旅館業(yè)治安管理條例》中，民宿等共享住宿是包含在旅館業(yè)范圍內(nèi)的。 由于共享住宿形式的特殊性，開辦主體不同于酒店通過整棟的獨立房產(chǎn)經(jīng)營，多是利用自己閑置或自居的零散房屋，散落于各類小區(qū)、公寓之間，具有很強(qiáng)的隱蔽性，使得公安機(jī)關(guān)對于共享住宿的監(jiān)督管理難度增大。

（三）人身財產(chǎn)安全易受威脅

科技的發(fā)展是共享住宿得以快速興起的重要推進(jìn)器， 如利用VR 技術(shù)可以使租客模擬真實地看房感受，互聯(lián)網(wǎng)修改密碼門禁系統(tǒng)。 科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用的確使房主管理更方便、 租客使用更便捷，但是也暴露出一些安全隱患問題，其中就互聯(lián)網(wǎng)密碼門禁尤為突出。 因為互聯(lián)網(wǎng)的便捷性使得房東通過手機(jī)等移動終端即可與房客無接觸地將密碼發(fā)送出去，房客根據(jù)密碼自行入住。 但是據(jù)愛彼迎平臺房主調(diào)查顯示，約有40%的房東未做到及時更換密碼，如此知曉密碼者隨時可以進(jìn)入房屋，使門禁形同虛設(shè)，給房客帶來人身安全威脅。 另外，不僅房客的人身安全具有隱患，房屋本身的安全問題以及房東的財產(chǎn)也需要保護(hù)，曾出現(xiàn)過入住房客裝作房主聘請搬家公司將房屋內(nèi)財產(chǎn)洗劫一空的情況，更多的是房主向共享住宿平臺投訴自己房屋內(nèi)物品被旅客損壞，卻得不到應(yīng)有的賠償，共享住宿行業(yè)暴露出來的人身、固定財產(chǎn)問題已經(jīng)成為一個普遍的現(xiàn)象。

（四）不穩(wěn)定因素突出

共享住宿分布廣泛，城市內(nèi)的共享住宿夾雜在居民住戶之間，鄉(xiāng)村農(nóng)家樂分布在遠(yuǎn)離城市自然資源豐富的地方，監(jiān)督管理難度大，有問題難以被發(fā)現(xiàn)，缺少必要的監(jiān)督管理。 共享住宿的經(jīng)營者以利益為導(dǎo)向，法律意識淡薄，沒有認(rèn)識到房屋已經(jīng)是具有公共性質(zhì)的共享住宿， 以為房屋是自己所有，導(dǎo)致共享住宿的房屋被肆意改造。 不僅沒有像酒店公寓一樣配備滅火器、煙感報警器等必要的消防設(shè)備，還在房屋內(nèi)私自亂拉亂接電線，配置大功率電器，容易引發(fā)火災(zāi)，使旅客和周邊居民的人身安全存在隱患，處于危險之中。

（五）住戶隱私保護(hù)性低

近些年， 共享住宿出現(xiàn)偷拍事件屢見不鮮，旅客的隱私權(quán)頻頻受到侵害，對于隱私權(quán)的侵害主要來自兩個風(fēng)險源⑧，一是房屋本身所來帶的風(fēng)險。 具體就是在未經(jīng)旅客許可或知情的情況下，除旅客之外包括房主在內(nèi)的其他任何人，通過非法安裝的偷拍設(shè)備，對旅客私人空間進(jìn)行窺探。 因為共享住宿有可能存在其他共住人，在未經(jīng)旅客同意或未履行合法程序的情況下擅自闖入他人房間。 另一風(fēng)險源是互聯(lián)網(wǎng)共享住宿平臺對旅客個人信息的泄露。 一般情況下，國家對于共享住宿平臺存儲的公民個人信息保護(hù)會有嚴(yán)格的法律規(guī)定，平臺自身出于商業(yè)名譽(yù)的考慮，也不會輕易泄露信息，但是因為互聯(lián)網(wǎng)漏洞的存在，旅客個人信息仍有被竊取、侵犯的可能性。 在信息傳播迅速的今天，無論是個人私生活被偷拍還是個人信息被平臺泄露，對于旅客來說都會造成一定程度的精神損害，對于共享住宿行業(yè)的發(fā)展也會產(chǎn)生不利影響，使共享住宿平臺信任程度降低，不利于長久發(fā)展⑨。

三、共享住宿治安防控原因剖析

（一）管理體系不完善

當(dāng)前，中國對于城市共享住宿的法律規(guī)定幾乎處于空白階段， 更沒有統(tǒng)一適用的全國性法律文件，僅有少數(shù)地區(qū)對共享住宿的管理制定了相關(guān)規(guī)定，如浙江省發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約居住房屋信息登記辦法》。 在地方制定的關(guān)于城市共享住宿的管理規(guī)定中，對開辦城市共享住宿房主、房屋情況也沒有明確的要求， 僅僅是規(guī)定了住戶身份信息準(zhǔn)確登記、快速報送等，對違規(guī)行為的懲處也不明確，只能援引其他的法律規(guī)定進(jìn)行處罰。 地方制定的管理辦法通過其他法律規(guī)定進(jìn)行查處是否具有法律效力，所引用的法律本身是否適用，各地也不統(tǒng)一。 最終對共享住宿違法亂紀(jì)行為的查處得不到真正的落實。 因此往往起不到很好的管理效果。

在實際管理中， 共享住宿管理的主要機(jī)關(guān)部門，如公安機(jī)關(guān)、小區(qū)物業(yè)、民宿行業(yè)委員會等部門，因為沒有相關(guān)法律規(guī)定的依托，導(dǎo)致共享住宿的監(jiān)督與管理面臨諸多問題， 如房源管理困難、住戶實名登記不到位、房屋安全隱患排查不便、對發(fā)生在房屋內(nèi)的違法行為難以監(jiān)管取證、實施相應(yīng)處罰困難，嚴(yán)重影響了相關(guān)職能部門的執(zhí)法⑩。 另外，對于其他部門來說，因為共享住宿管理規(guī)定中沒有明確管理主體應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，導(dǎo)致實施管理活動時無法可依， 更有可能被利益相關(guān)者惡意投訴，使得管理主體出現(xiàn)行政不作為現(xiàn)象，任憑共享住宿行業(yè)自由發(fā)展。

（二）主體缺乏協(xié)同配合

在中國，共享住宿的管理主體不僅數(shù)量少而且彼此之間缺乏協(xié)同機(jī)制。 目前主要表現(xiàn)為大型共享住宿平臺為管理主體，政府政策法規(guī)不健全，社會力量參與不足。 首先，互聯(lián)網(wǎng)住宿平臺以利益為核心追求，在政府管理不到位、社會監(jiān)督不及時的情況下，會有損消費者的利益?。 其次，關(guān)于共享住宿管理的法律法規(guī)不健全，政府在管理過程中，無法可依，當(dāng)出現(xiàn)旅客權(quán)益受損的情況，不僅旅客難以維權(quán)，政府也難以對相關(guān)共享住宿進(jìn)行懲處，政策和法律的缺位會導(dǎo)致對共享住宿行業(yè)無法進(jìn)行監(jiān)督管理。 最后，房東、旅客和共享住宿平臺三者之間的關(guān)系缺少有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，房主需要依附于共享住宿平臺，房屋需要通過互聯(lián)網(wǎng)共享住宿平臺進(jìn)行租賃， 旅客也需要通過共享住宿平臺進(jìn)行選擇，這就導(dǎo)致平臺處于優(yōu)勢地位， 將本是平臺與房主之間、平臺與旅客之間的矛盾轉(zhuǎn)移成房東與旅客之間的矛盾。

（三）管理防范設(shè)備落后

共享住宿房屋大部分屬于房主閑置的房源，安全防范設(shè)施配置少，共享住宿的房主幾乎都將資金更多地投入到屋內(nèi)裝修或宣傳等能提高經(jīng)濟(jì)效益的項目上，而不愿意為閑置的房屋裝備滅火器之類的消防設(shè)施， 或者在房屋門外安裝監(jiān)控等物防設(shè)施。 即使有按照要求安裝的，也沒有做到后期的維護(hù)和及時更新上， 由此使共享住宿產(chǎn)生安全隱患，物防技防形同虛設(shè)。 如對S 市A 區(qū)進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，A 區(qū)共有423 家共享住宿房屋， 其中約有77%的房屋門口未安裝監(jiān)控裝置，剩余23%的房屋雖然安裝了監(jiān)控設(shè)備，但也沒有起到很好的效果，視頻沒有及時儲存，沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。 對于房主利用自有閑置房源開展共享的都沒有配備安保人員；對于有成規(guī)模房源的共享住宿房主，安保人員流動性較大，往往兩三個月就會更換一批，年齡較大，安保力量弱?。

對于治安部門而言，共享住宿房屋數(shù)量的激增帶來的治安管理壓力增大，但公安機(jī)關(guān)還是采用對旅館業(yè)相同的管理系統(tǒng)。 信息數(shù)據(jù)匯報收集存在滯后性，使公安機(jī)關(guān)對共享住宿常態(tài)化管理的難度較大。 共享住宿房屋數(shù)量難以確定，人員身份信息不能及時登記， 共享住宿平臺對治安管控要素的登記、上報容易出現(xiàn)不按真實情況登記，使公安機(jī)關(guān)難以整合共享住宿治安治理要素。

四、共享住宿治安治理優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)引導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

共享民宿存在較為嚴(yán)峻的監(jiān)管缺位問題。 對于共享民宿的法律地位， 各界一直沒有統(tǒng)一的意見，這給共享民宿行業(yè)的進(jìn)一步規(guī)范設(shè)置了障礙。 國家對共享民宿持包容、鼓勵的態(tài)度，但大部分共享住宿處于法律監(jiān)管的盲區(qū)，國家應(yīng)當(dāng)出臺規(guī)范性的法律文件對共享住宿行業(yè)進(jìn)行定性，明確共享住宿的定義、開設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、處罰措施等內(nèi)容。 同時要兼顧保護(hù)小區(qū)其他住戶的利益。 在行政執(zhí)法方面，行政執(zhí)法部門也應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，消除行政管理隱患，加強(qiáng)對越軌行為的整治。 整合政府職能部門，公安機(jī)關(guān)、住建局等聯(lián)合消防部門通過現(xiàn)場摸排、約談房主、集中教育等形式，營造嚴(yán)格管理的氛圍，對違規(guī)經(jīng)營、不按規(guī)定登記、一證兩人、消防設(shè)備不符要求的，及時處罰并予以通報懲罰，以警示其他懷有僥幸心理的業(yè)主。 與共享住宿平臺合作建立三色管控制度?， 標(biāo)注在每處房屋介紹上， 藍(lán)色代表一年內(nèi)未出現(xiàn)違法違規(guī)行為房屋；橙色代表一年內(nèi)被約談或處罰一次以上，三次以下的房屋；紅色代表一年內(nèi)出現(xiàn)三次以上被有關(guān)部門處罰或約談的房屋，并對標(biāo)記為紅色房屋責(zé)令停業(yè)整改。

當(dāng)前的民宿監(jiān)管體系仍然不健全，在堅持鼓勵共享民宿發(fā)展的基礎(chǔ)上， 一方面確實應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)準(zhǔn)入、消防、衛(wèi)生等方面的管理；但是另一方面在進(jìn)行監(jiān)管時也應(yīng)在一定程度上考慮住客隱私權(quán)保護(hù)的需求，加大對侵犯住客隱私權(quán)事件的關(guān)注和執(zhí)法力度。 當(dāng)發(fā)生房東或共享民宿平臺故意泄露住客個人信息隱私等事件時，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)及時根據(jù)已經(jīng)出臺的法律對責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)，并根據(jù)有關(guān)用戶個人信息保護(hù)的規(guī)定如 《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》等進(jìn)行懲處，以更好地保護(hù)住客的隱私權(quán)。

（二）協(xié)同配合，治安主體多元化

多元化的共享住宿治安治理主體，不僅適應(yīng)共建共治共享的社會治理格局，更與國家推進(jìn)治理體系、治理能力現(xiàn)代化具有內(nèi)在一致性，也是實施各類共享住宿管控措施的保障。 共享住宿治安主體多元化就是不同主體在政策制度的引領(lǐng)下積極參與、資源整合、各司其職、形成合力的過程?。 在管理中，政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，也應(yīng)與其他治理主體協(xié)同配合。 處理好政府部門與共享住宿平臺、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)居民等社會力量之間的關(guān)系，發(fā)揮職能作用，履行監(jiān)管責(zé)任，并將各主體的參與情況、管理效果、先進(jìn)經(jīng)驗、改進(jìn)之處等匯總整理，適時改進(jìn)政府管理方式。 政府內(nèi)部各職能部門也應(yīng)分工明確，形成公安機(jī)關(guān)為主體，配合消防、文化旅游、自然資源、衛(wèi)生等多部門聯(lián)合管理的制度，全面發(fā)揮各主體職能，形成長效管理機(jī)制。

房東作為共享住宿房屋首要的管理者，對共享住宿行業(yè)的影響最為直接，有責(zé)任規(guī)范約束自己的經(jīng)營行為，按照要求配備各項消防設(shè)備。 應(yīng)當(dāng)在互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)布房屋信息后及時向政府監(jiān)管部門備案，并核錄入住人員信息，發(fā)現(xiàn)可疑情況，第一時間向公安機(jī)關(guān)報備。 要積極配合政府下發(fā)的各項政策，配合共享住宿行業(yè)協(xié)會的管理。 旅客是共享住宿的直接參與者，應(yīng)當(dāng)樹立防范意識。 一方面，對房屋進(jìn)行仔細(xì)篩選，入住過程中，對房屋進(jìn)行檢查，防止個人隱私的泄露。 提升安全防衛(wèi)意識，做好個人防護(hù)，保護(hù)好自身權(quán)益。 另一方面，在使用共享住宿時，應(yīng)該遵守法律規(guī)定，不能肆意破壞房主財產(chǎn)，更不能將財產(chǎn)占為己有。 共享住宿房屋往往坐落于各社區(qū)之間，社區(qū)、行業(yè)協(xié)會與共享住宿接觸最緊密。因此，對共享住宿的管理，離不開社區(qū)與行業(yè)協(xié)會的幫助與支持。 應(yīng)當(dāng)參照英國、日本的經(jīng)驗?，重新審視并正確認(rèn)識行業(yè)協(xié)會的重要性，在政府指導(dǎo)下建設(shè)本地行業(yè)協(xié)會，使之成為共享住宿管理的重要一環(huán)。

（三）優(yōu)化設(shè)備，增強(qiáng)防控硬實力

在治安設(shè)備防控方面，共享住宿房主應(yīng)當(dāng)配備門窗防盜網(wǎng)、對防盜門密碼鎖一客一換，依消防部門要求安裝符合旅館業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的消防設(shè)備。 通過安裝智能貓眼，建立共享住宿感應(yīng)系統(tǒng)。 共享住宿平臺要與當(dāng)?shù)卣?lián)合， 在保護(hù)旅客隱私的前提下，安裝人臉識別系統(tǒng)。 配合公安機(jī)關(guān)進(jìn)行身份信息配對，檢查入住人員身份信息、人數(shù)是否與登記一致，發(fā)現(xiàn)通緝?nèi)藛T，及時報警。 條件允許的情況下還可以在每個窗戶位置安裝生物紅外探測儀，實時保障旅客安全。

注釋：

①楊蕾,杜鵬,黃羿.共享經(jīng)濟(jì)對旅游業(yè)的影響研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2018(32):179-182+194.

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④樊攀.《共享住宿服務(wù)規(guī)范》在京發(fā)布[J].計量與測試技術(shù),2018,45(11):122.

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⑥公維友,劉云.當(dāng)代中國政府主導(dǎo)下的社會治理共同體建構(gòu)理路探析[J].山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2014(03):52-59.

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