美國留學生教育政策的價值取向:回溯、反思與展望

安亞倫,劉寶存

(1.北京體育大學 教育學院,北京 100084;2.北京師范大學 國際與比較教育研究院,北京 100875;3.教育部國別和區(qū)域研究基地 北京師范大學國際教育研究中心,北京 100875)

全球化時代是一個世界各國高度互聯(lián)、相互依存的時代,也是知識經(jīng)濟興起、國際人才競爭加劇的時代。在全球化和知識經(jīng)濟的大背景下,世界各國競相發(fā)展留學生教育,積極吸納、培養(yǎng)全球優(yōu)秀人才為己所用,留學生跨境流動已然成為高等教育國際化領域中最具代表性和影響力的現(xiàn)象之一。簡言之,國際學生作為全球化時代擁有巨大潛力的“第一資源”,成為世界各國在經(jīng)濟全球化中占得先機的決定性要素。美國是高等教育體系最發(fā)達國家之一,亦是目前高校在讀國際學生總量最多的國家。二戰(zhàn)后至今,發(fā)展留學生教育一直是美國擴大全球影響力、輸出美國文化價值觀、鞏固美國世界霸權地位的重要手段。美國留學生教育的成功發(fā)展既得益于政府較具吸引力的國際學生政策和相對寬松的技術移民體系,又得益于美國高校先進的科研、多元化的獎學金體系和較為完善的留學生管理與服務體系。然而,作為一個由不同種族組成的、相對年輕的移民國家,美國聯(lián)邦政府的留學生教育政策并不穩(wěn)定,而是在間斷與均衡中更迭。美國留學生教育政策的連續(xù)性與間斷性也從根本上反映出美國社會文化價值觀的傳承與割裂。可以認為,美國留學生教育政策的制定與發(fā)展在很大程度上受到根本的文化價值觀、多元化的社會結構和新自由主義市場經(jīng)濟的長期影響。

一、美國留學生教育政策價值取向的回溯

在縱向歷史發(fā)展中,美國留學生教育政策的目標與價值取向引領著其留學生教育發(fā)展的基本走向,而留學教育政策的制定與發(fā)展又深受文化價值觀、社會結構和經(jīng)濟體制的制約。要想正確理解美國留學生教育政策的價值取向,首先要厘清美國例外論和多元文化主義的興起與轉向,以及新自由主義影響下對自由市場的推崇與迷信。

(一)美國例外論思想的形成與發(fā)展

美國例外論價值觀的形成與早期移民的宗教信念有關,其核心內容是種族優(yōu)越、推廣自由和領土擴張,在國際教育領域表現(xiàn)為美國最優(yōu)的高等教育發(fā)展模式應當被推廣到全世界,美國有義務通過教育交流向世界傳播其文化和意識形態(tài)。二戰(zhàn)后,例外論觀念在美國迅速發(fā)展。1946年的《富布賴特法》(Fulbright Act)首次以法令的形式提出,將美國戰(zhàn)后向歐洲國家出售剩余物資的款項用于資助美國與這些國家間的學生、學者以及研究人員的教育交流活動,由此奠定了美國留學生教育政策的發(fā)展基礎。1948年的《美國信息與教育交流法》(UnitedStatesInformationandEducationalExchangeAct)和1961年的《教育與文化交流法》(MutualEducationalandCulturalExchangeAct)拓寬了富布賴特計劃的交流范圍、資金渠道和使用范圍[1]。上述法案的制定都深受美國例外論的影響,在冷戰(zhàn)時期不遺余力地利用留學生教育進行價值觀和意識形態(tài)的對外輸出,使美國文化價值觀遍及世界,意欲達到逐步淡化文化差異和沖突、在發(fā)展中融合兼并的政策目標。

越南戰(zhàn)爭失利后,例外論思想在國內備受質疑而有所弱化,政策制定者主張把更多的資金投入到解決國內問題上,造成富布賴特等教育交流項目預算的縮減,《國際教育法》(InternationalEducationAct)更是由于未能獲得國會撥款變成“空頭支票”。冷戰(zhàn)結束后,最初被認為是美國觀念的勝利很快對美國人失去了意義,缺少了使命感的美國人面臨著自我身份認同的危機。塞繆爾·亨廷頓(Samuel Huntington)曾寫道:“在后冷戰(zhàn)時代,人與人之間在意識形態(tài)上、政治上或經(jīng)濟上已相差無幾,但在文化層面還存在較大差距。美國人民面對一個無法回避的問題就是自己到底是誰?！盵2](P281)這段時期,移民問題、種族界限等與身份認同相關的議案成為國會中備受矚目的焦點,政府層面的留學生教育政策幾近停滯,美國大學逐漸成為留學生教育的主導者?！?.11”恐怖襲擊后,美國將國際政治視為善與惡的對抗,甚至不惜以削減個人自由和憲法權利為代價保障國土安全。概言之,美國例外論是國際教育的思想源泉,對于留學生教育政策的發(fā)展亦是雙刃劍。在不同時期,例外論既可以為孤立主義的留學生教育政策辯解,又可以為促進教育國際化的留學生政策佐證。

(二)“美國夢”與移民浪潮的沖擊

二戰(zhàn)結束之初,美國就頒布了強調技術移民的《1952年移民法》(UnitedStatesImmigrationActof1952),引進美國急需的、接受過高等教育且具備突出才能的各類人才。從1949年到1969年,美國吸納和培養(yǎng)了40多萬科學技術精英,移民美國的技術人員數(shù)量超過4萬人,其中很多人來自拉美和亞洲[3](P129)。根據(jù)美國人口統(tǒng)計局(U.S. Census Bureau)的數(shù)據(jù),當時的美國仍是一個“黑白分明”的國家,其中白人占總人口的89%,黑人占11%[4]。1965年《美國移民與國籍法》(UnitedStatesImmigrationandNationalityAct)的頒布引發(fā)了美國人口結構的大調整,亞洲和拉丁美洲的移民比例逐漸上升,美國真正轉變?yōu)橐粋€多種族、多族裔的社會。20世紀60年代末至70年代初,受到國內民權運動影響,美國高校呈現(xiàn)出多元文化相融合的特征?？梢哉J為,這種移民制度與國際教育戰(zhàn)略的有機結合,逐漸使美國成為科學和技術領域研究生和學者最受歡迎的留學國家。蘇聯(lián)解體后,美國再次迎來移民浪潮,西班牙語裔人和亞洲人取代歐洲人成為占主導地位的移民群體。與此同時,國內狹隘的民族主義情緒開始蔓延,偏激地認為美國長期以來奉行的“合眾為一”的社會原則正在被多種族移民瓦解,繼而造成美國文化的分裂。

需要指出,“美國夢”和《獨立宣言》中闡述的民主政府、平等和個人對幸福的追求所反襯出的是自由主義價值觀,但是,把以個人主義為核心的自由主義推行到極端所形成的民粹主義會造成留學生教育政策的“割裂”。民粹主義的基本邏輯是為捍衛(wèi)“美國夢”而剔除那些不愿意通過辛勤勞動創(chuàng)造財富的“寄生蟲”。美國前任總統(tǒng)特朗普驅逐非法移民和無證學生(undocumented students),只將H1-B工作簽證發(fā)放給“最聰明、最優(yōu)秀的外國人”等言論都折射出民粹主義的思想。

(三)新自由主義市場邏輯的驅動

新自由主義思潮肇始于20世紀初,崇尚教育、通訊、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務行業(yè)的自由化、市場化和私有化[5]。在“里根經(jīng)濟學”的引導下,美國聯(lián)邦政府將國際教育行業(yè)視作國際貿(mào)易商品推向全球留學教育市場,對留學生教育的資金投入持續(xù)性減少。新自由主義的市場邏輯也逐漸內化到美國高等教育機構的運作方式中,具體表現(xiàn)為大學進行私有化改革、積極開拓海外留學市場,將高等教育作為商品輸出以獲得可觀的經(jīng)濟回報[6],聯(lián)邦政府在國際教育領域的行政力量有所減弱,市場的力量日漸強大。20世紀80年代后,隨著全球化和高等教育大眾化的縱深發(fā)展,留學生教育的主導價值取向從政治轉為經(jīng)濟,留學生教育成為服務貿(mào)易出口的重要組成部分。

2008年金融危機致使美國整體經(jīng)濟損失14萬億美元,聯(lián)邦政府對美國大學的財政支持大幅縮減,大學捐贈基金業(yè)績普遍虧損[7]。這些都迫使美國大學積極調整留學生教育政策,通過提高學費水平、擴大海外學生規(guī)模、適當降低國際學生錄取標準,紓解沉重的財政壓力。美國的眾多商業(yè)性大學,甚至傳統(tǒng)的非營利性大學都紛紛制定國際學生的招生計劃和目標,加入全球留學教育市場的角逐,高校招生專員更是像推銷產(chǎn)品一樣推銷美國的高等教育。事實證明,作為接收國際學生最多的國家和最大的移民國家,美國早已將留學生教育視為具有較大經(jīng)濟效益的產(chǎn)業(yè)。

二、美國留學生教育政策價值取向的反思

美國聯(lián)邦政府在二戰(zhàn)后制定了一系列國際教育法案和有關政策,吸引了大批海外優(yōu)秀人才赴美深造。得益于留學生教育的快速發(fā)展,美國在全球的政治、經(jīng)濟、教育和文化影響力也大幅提升。但是,對美國留學生教育政策價值取向進行深入分析后發(fā)現(xiàn),其政策取向存在深層次的頑瘴痼疾,并會在未來相當長的時間內桎梏美國留學生教育的發(fā)展。

(一)難以克服孤立主義的基因缺陷

高等教育作為傳承一個民族歷史文化傳統(tǒng)的重要載體,與社會文化價值觀的關系密不可分[8]。二戰(zhàn)結束后,為吸引和拉攏前殖民地國家與發(fā)展中國家的學生、學者以及專業(yè)人士,全面崛起的美國暫時選擇了國際主義的教育路線?！陡徊假囂胤ā肥状螐姆蓪用鎸H教育納入美國戰(zhàn)后對外政策,承認了留學生教育在提升國家軟實力的作用,政治取向成為留學生教育政策發(fā)展的主導價值取向。但每當國際局勢動蕩時期或國內經(jīng)濟相對衰退時期,新孤立主義思潮就會席卷而來,繼而導致聯(lián)邦政府收緊、中斷甚至終結留學生教育政策。最近的一次新孤立主義思想回潮是在特朗普執(zhí)政時期,美國頒布了一系列包括針對七個穆斯林國家的旅行禁令(travel ban)、驅逐無證學生、削減國際教育交流預算的行政令,甚至因中美政治博弈單方面中止了與中國內地和香港的富布賴特交流項目。新冠疫情暴發(fā)后,特朗普政府對國際學生的限制政策進一步增加,譬如禁止大部分持有J-1、H1-B、H-2B等簽證身份的外國人入境美國,并在2020年底前暫停發(fā)放所有簽證[9]。特朗普政府的國際教育政策行動充分展現(xiàn)出美國逆全球化、藐視多元文化社會、否定“全球公民”(global citizenship)的新孤立主義傾向,美國留學生教育政策的發(fā)展始終無法完全擺脫孤立主義意識形態(tài)的束縛。

(二)留學生教育政治化傾向凸顯

二戰(zhàn)后,美國留學生教育政策的發(fā)展非常注重與美國的外交戰(zhàn)略相結合,并服務于不同時期美國的外交政策。每當美國的外交戰(zhàn)略或國際關系發(fā)生轉變時,留學生教育政策都會有所變化。一方面,留學生教育政策的外交性質為美國國家戰(zhàn)略提供了智力支撐,成為對外交往中的一大亮點,留學生教育的本質也是服務于國家政治、經(jīng)濟、外交戰(zhàn)略利益的。另一方面,民粹主義、單邊主義和保守主義勢力近年來有所抬頭,留學生教育政治化論調復蘇,這點在美國的留學生簽證移民政策中尤為突出。眾所周知,美國在科學和工程領域缺乏足夠的本土學生,特別是2008年金融危機后,美國在STEM領域更加依賴國際學生。為此,美國政府相繼出臺了《創(chuàng)業(yè)法案2.0》(Start-UpAct2.0)、《STEM就業(yè)法案》(STEMJobsAct)與《移民改革法案》(ImmigrationInnovationAct),在全球范圍內廣納專業(yè)人才。2016年,美國高等教育機構科學和技術領域博士學位的獲得者中70.4%為國際學生,其中來自中國大陸和中國香港的學生為63 576人,占總人數(shù)的28.8%,遠高于印度、韓國和歐洲國家[10](P77)。然而在中美貿(mào)易沖突持續(xù)升級與中美關系日益緊張的背景下,特朗普頒布總統(tǒng)令,禁止持有F類學生簽證和J類交流簽證,與中國軍民融合戰(zhàn)略(military-civil fusion strategy)相關的高校或研究機構的國際學生、研究人員和訪問學者入境美國。加之特朗普政府頒布的其他關于赴美旅行、工作和移民的限制政策,美國對中國科技創(chuàng)新型人才的吸引力逐步下降。由此可見,美國政府針對國際學生的政策具有濃郁的政治色彩,且充斥著巨大的任意性與張力。

(三)過于依賴留學生教育的經(jīng)濟功能

美國對自由市場的長期推崇與迷信不僅深刻影響了其經(jīng)濟體制,更是給美國的高等教育造成了深遠影響。美國的國際教育體系是以自由市場為核心,建立在美國的全球留學市場份額持續(xù)增長的資本主義經(jīng)濟邏輯基礎之上的。這種資本主義市場邏輯陷阱已經(jīng)導致美國大學過于依賴國際學生尤其是中國留學生實現(xiàn)經(jīng)濟創(chuàng)收,而一旦美國的全球留學生市場規(guī)?？s水,就會引發(fā)兩個方面的問題。其一,美國大學在疫情過后的財政壓力加劇,有可能面臨金融危機以來最為嚴重的財務危機。中美兩國簽訂《中美聯(lián)合聲明》(U.S-ChinaJointStatement)后,中國一直是美國最大的國際學生來源國,為美國創(chuàng)造了巨大的直接和間接收入。僅2019年,赴美中國留學生就為美國貢獻了410億美元的經(jīng)濟價值,并創(chuàng)造了458 290個就業(yè)機會[11]。近年來,受中美博弈與疫情期間封控的疊加影響,赴美中國留學生數(shù)量驟減,美國各地高校蒙受沉重打擊。美國國務院調查報告顯示,2022年上半年,美國大使館向中國公民發(fā)放了31 055份F-1學生簽證,較前一年同期銳減50%[12]。賓夕法尼亞大學教授羅伯特·澤姆斯基(Robert Zemsky)預測,全美將有200多所高校瀕臨倒閉。其二,自由市場給美國大學帶來更多的資金、更優(yōu)秀的學生、更強大的科技創(chuàng)新能力的同時,也在很大程度上弱化了大學的自主權和公共服務意識,給美國的留學生教育發(fā)展帶來隱患。國際教育專家曾尖銳地批判道,“被作為國際化自由貿(mào)易商品的高等教育已經(jīng)是一種私人利益,而非公共責任”[13]。美國大學充分利用商業(yè)化從海外留學市場獲取利益,不僅會使高等教育變得更貴且功利,也會導致高等教育不公現(xiàn)象的惡化。

三、大變局下美國留學生教育政策價值取向展望

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局,新冠疫情的巨大沖擊使得本就飽受單邊主義、保守主義、民粹主義困擾的全球留學生教育發(fā)展面對更艱巨的挑戰(zhàn)。2016年以來,全球留學市場格局發(fā)生了一系列結構性變化,美國的留學生教育政策幾經(jīng)調整,著力于將留學生教育與實現(xiàn)國家政治、文化、經(jīng)濟、人才的核心利益相融合。

(一)維護國家安全和知識產(chǎn)權的邏輯起點

“9.11”事件發(fā)生后,全面進入戰(zhàn)爭狀態(tài)的美國接連頒布了《美國愛國者法案》《航空和交通安全法》《加強邊境安全和簽證入境改革法》等收緊留學生簽證的法案,并啟用了“學生與交流訪問者信息系統(tǒng)”(Student and Exchange Visitor Information System),加強對赴美留學生、交流訪問學者及其家屬的監(jiān)控與追蹤。因恐怖襲擊暴露的脆弱感使美國的民主陷入混亂狀態(tài),聯(lián)邦政府出于國家安全的考量在移民政策、外國學生追蹤系統(tǒng)和簽證審查政策上的強制性措施給國際學生制造了諸多阻礙,赴美留學生數(shù)量連續(xù)三年下降。后“9.11”時代,維護國家安全利益仍是美國發(fā)展留學生教育的根本宗旨,且更加注重保護美國的技術和知識產(chǎn)權。2018年6月,特朗普政府一改奧巴馬政府時期允許中國留學生獲得五年簽證的政策,將從事航空、機器人和先進技術制造業(yè)等敏感研究領域學習的中國學生簽證有效期限制為一年[14],而這些領域正是中國制造業(yè)的重點發(fā)展領域。該政策制定的初衷是保護美國的知識產(chǎn)權與國家安全,但很多美國高校負責人、科研機構和非營利性教育機構官員都對這項政策持有反對態(tài)度,表示新的規(guī)定對維護國家安全利益并無助益,反而會削弱美國的科技競爭力和經(jīng)濟的長久活力。拜登政府廢除了旅行禁令,恢復并加速非移民簽證申請流程。但是,拜登政府仍將中國視為美國的戰(zhàn)略競爭對手,不僅延續(xù)了特朗普時期針對敏感研究領域中國學生的簽證管控,還禁止向中國人民解放軍下屬的研究人員簽發(fā)F或J類簽證[15],在尖端科學技術領域對中國留學生的政策限制意圖昭然若揭。

(二)吸納全球高技術人才的核心目標

人力資本理論的奠基者西奧多·舒爾茲(Theodore Schultz)指出,人所擁有的知識與技能是一種資本的形式,教育是形成和提升人力資本的重要途徑,也是現(xiàn)代社會經(jīng)濟增長的重要源泉[16](P46)。知識經(jīng)濟時代,全球高科技人才已經(jīng)成為各國積累人力資本的重要途徑。美國是世界上引進和利用外部智力成效卓越的國家之一,吸納和利用外智不僅有利于保持美國在科研創(chuàng)新方面的國際競爭力,還能通過移民紅利吸引杰出人才最終留在美國,繼續(xù)為美國經(jīng)濟和社會發(fā)展作出貢獻。正是依靠多年來的人才紅利,美國才得以擁有世界上最為雄厚的科技人才儲備,在生物技術、信息產(chǎn)業(yè)、納米技術等科學領域處于世界領先地位,在自然科學領域的諾貝爾獎獲得者數(shù)量也位居世界榜首。特朗普執(zhí)政期間,美國政府2017年發(fā)布的國家安全戰(zhàn)略報告(National Security Report)中污蔑中國利用國際交流的便利環(huán)境竊取了價值數(shù)千億美元的美國知識產(chǎn)權,還特別加強對敏感研究領域中國學生的簽證管控[17](P32)。喬·拜登(Joe Biden)總統(tǒng)上任后,曾公開表示美國將繼續(xù)歡迎中國學生,還聲明取消美國STEM領域博士項目應屆國際畢業(yè)生的就業(yè)簽證上限,授予符合條件的國際學生綠卡,意欲扭轉美國吸引高科技人才政策的不利局面[18]。盡管拜登政府尚未撤銷限制中國敏感研究領域學生簽證的政令,但綜合美國移民政策的變化,美國留學生教育政策的核心目標始終是吸收、培養(yǎng)并留下全球最優(yōu)秀的專業(yè)人才,特別是科學、工程和技術領域的人才,以增強美國經(jīng)濟和技術的競爭力。

(三)助力經(jīng)濟復蘇增長的實踐進路

后疫情時期,經(jīng)濟因素或成為美國聯(lián)邦政府及高等教育機構發(fā)展留學生教育的最大驅動因素。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的數(shù)據(jù),2021年世界經(jīng)濟的增長率約為4.2%,但美國經(jīng)濟復蘇乏力[19](P109)。對于聯(lián)邦政府而言,擴大教育服務貿(mào)易是紓解國內經(jīng)濟困頓的主要手段。以中美服務貿(mào)易為例,2018年,美國對中國的旅游和教育出口額達到214.5億美元,美國對華服務貿(mào)易順差僅低于歐盟[20]。從美國角度,吸引更多國際學生赴美留學可以進一步擴大美國在服務貿(mào)易領域的順差,留學生教育有望構成促進美國經(jīng)濟反彈中的新增長極。但同時,國際教育學者們普遍擔心過度商業(yè)化的留學生教育模式會動搖傳統(tǒng)高等教育強國的根基,在全球留學生規(guī)模大幅縮水的背景下難以維系[21]。對于美國大學而言,隨著聯(lián)邦疫情救濟金的消耗殆盡與中國生源的大量流失,如果不能找到其他替代的國際生源,部分大學將很難在殘酷的自由市場競爭中生存。有鑒于此,收取高額學費以彌補經(jīng)費不足必然成為美國大學發(fā)展留學生教育的最大驅動力。據(jù)統(tǒng)計,美國四年制公立院校州外學費價格在2021-2022學年為27 560美元,在過去三年中(扣除通脹因素后)的增長率為4.8%[22](P10)。高昂的留學成本會使很多來自發(fā)展中國家和新興國家的學生“望而卻步”,繼而導致美國大學的國際化市場份額繼續(xù)下降。