美國(guó)學(xué)前教師工資制度改革的舉措和啟示

賀紅芳

(湖南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410081)

美國(guó)學(xué)前教師①的工資水平低、內(nèi)部差異大,導(dǎo)致學(xué)前教師流失嚴(yán)重,隊(duì)伍流動(dòng)性大,成為影響美國(guó)早期教育質(zhì)量提升的重要因素。20世紀(jì)90年代以來(lái),美國(guó)聯(lián)邦和州政府逐步意識(shí)到提高學(xué)前教師工資的重要性,開(kāi)始強(qiáng)化政府責(zé)任,綜合實(shí)施了多種政策舉措,通過(guò)立法、設(shè)立撥款項(xiàng)目、發(fā)放財(cái)政補(bǔ)助等多種方式,不斷提高學(xué)前教師工資水平,完善學(xué)前教師工資結(jié)構(gòu),健全學(xué)前教師工資保障機(jī)制,學(xué)前教師的工資制度得以逐步優(yōu)化,但同時(shí)還有一些問(wèn)題仍未得到解決。當(dāng)前,我國(guó)學(xué)前教師的工資水平低、工資結(jié)構(gòu)不合理且工資缺乏保障等問(wèn)題突出,導(dǎo)致學(xué)前教師隊(duì)伍的流動(dòng)性大、教師的職業(yè)吸引力不強(qiáng),嚴(yán)重制約了我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的普及普惠發(fā)展。已有相關(guān)研究探討了美國(guó)提升學(xué)前教師工資水平的政策進(jìn)展[1][2],但對(duì)其工資結(jié)構(gòu)和工資保障缺乏關(guān)注。因此,本研究通過(guò)了解美國(guó)學(xué)前教師工資制度的現(xiàn)狀,分析其改革的舉措和對(duì)我國(guó)的啟示,以期為解決我國(guó)學(xué)前教師工資制度中存在的突出問(wèn)題提供借鑒。

一、美國(guó)學(xué)前教師工資制度的現(xiàn)狀

教師工資制度是一個(gè)國(guó)家對(duì)于教師工資應(yīng)達(dá)到怎樣的水平、由哪幾部分組成、由誰(shuí)來(lái)保障等的規(guī)定,涵蓋了教師工資水平、工資結(jié)構(gòu)、工資保障等構(gòu)成要素[3]。因此,本研究從工資水平、工資結(jié)構(gòu)、工資保障三個(gè)方面,了解和分析美國(guó)學(xué)前教師工資制度的現(xiàn)狀。

(一)工資水平

1.學(xué)前教師的工資要低于市場(chǎng)平均水平和其他學(xué)段教師

根據(jù)美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì),2018年全美在職工作人員年平均工資為51 960美元,每小時(shí)平均工資為24.98美元。3-6歲幼兒教師(Preschool and Kindergarten Teachers)年薪為40 070美元,時(shí)薪為19.26美元[4]。從以上的數(shù)據(jù)可看出,美國(guó)3-6歲幼兒教師的工資水平尚未達(dá)到社會(huì)各行業(yè)的平均收入,在勞動(dòng)力市場(chǎng)中處于中等以下。同時(shí),和其他學(xué)段教師相比,幼兒教師的收入偏低。2018年,美國(guó)小學(xué)和初中教師(Elementary and Middle School Teachers)的年平均工資為62 150美元,高中教師(Secondary School Teachers)的年平均工資為64 230美元[4],3-6歲幼兒教師的年平均工資水平分別占小學(xué)和初中教師、高中教師的64%、62%。教師的工資收入低,是造成美國(guó)學(xué)前教師的流動(dòng)率高,難以留住和吸引優(yōu)秀人才的主要原因。

2.學(xué)前教師群體內(nèi)部的工資水平存在很大的差異在學(xué)前教師群體內(nèi)部,不同類(lèi)型早期教育機(jī)構(gòu)教師的收入水平存在較大差異。根據(jù)美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì),2018年幼兒保育員的平均年薪為24 610美元,幼兒教師的平均年薪為34 410美元,分別僅能達(dá)到學(xué)前班教師的42%、59%(見(jiàn)表1)。由加州大學(xué)伯克利分校兒童保育就業(yè)研究中心發(fā)布的2018年幼兒勞動(dòng)力指數(shù)(Early Childhood Workforce Index 2018)的調(diào)查結(jié)果表明,在所有州中,幼兒保育員的收入不到該州所有職業(yè)的工資中位數(shù)的2/3,這是將工作歸類(lèi)為“低工資”的常見(jiàn)閾值[5]。

表1 2018年美國(guó)各類(lèi)學(xué)前教師的平均年薪(美元)

另根據(jù)美國(guó)教育部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部于2016年6月發(fā)布的報(bào)告《高質(zhì)量的早期教育依賴(lài)于高素質(zhì)的勞動(dòng)力》(High-QualityEarlyLearningSettingsDependonaHigh-QualityWorkforce)顯示,幾乎在每個(gè)州3-5歲幼兒教師的收入均要低于學(xué)前班教師的收入,其中有13個(gè)州幼兒教師的年薪不到學(xué)前班教師年薪的50%[6]。該報(bào)告還指出,在不同類(lèi)型早期教育機(jī)構(gòu)工作的教師,其工資因機(jī)構(gòu)資金來(lái)源和資助情況的不同而存在很大的差異。綜合來(lái)看,在公立學(xué)校資助的早期教育機(jī)構(gòu)工作的教師獲得的工資最高,而在社區(qū)私營(yíng)機(jī)構(gòu)工作的教師獲得的工資最低(見(jiàn)表2)[7]。

表2 美國(guó)各類(lèi)早期教育機(jī)構(gòu)中不同學(xué)位層次學(xué)前教師的平均時(shí)薪(美元)

(二)工資結(jié)構(gòu)

1.學(xué)前教師的工資由基本工資和補(bǔ)充工資構(gòu)成

美國(guó)教師的薪資問(wèn)題是由學(xué)區(qū)一級(jí)決定的,州政府主要通過(guò)制定全州教師薪資表,在教師薪資決策中發(fā)揮作用。薪資表規(guī)定了教師必須達(dá)到的最低工資水平,以保障教師在該州任何地方任教都能獲得最低工資。學(xué)區(qū)則根據(jù)教師的教育程度和服務(wù)年限等,提供相應(yīng)的薪水。除了制定薪資表,一些州政府還會(huì)利用激勵(lì)計(jì)劃或津補(bǔ)貼計(jì)劃,為教師提供薪酬激勵(lì)和補(bǔ)助。美國(guó)學(xué)前教師的工資主要按照時(shí)薪來(lái)計(jì)算,也就是基本工資。一些教師若申請(qǐng)通過(guò)了相應(yīng)的激勵(lì)計(jì)劃或是津補(bǔ)貼計(jì)劃,教師的工資還包括津貼、獎(jiǎng)金。另有些州還會(huì)制定稅收優(yōu)惠政策,對(duì)達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)前教師進(jìn)行稅收抵免,以減輕學(xué)前教師因現(xiàn)有低工資而造成的經(jīng)濟(jì)壓力。因此,除了基本工資外,學(xué)前教師的工資還包括津貼、稅收抵免、獎(jiǎng)金等各種補(bǔ)充工資,也稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)救濟(jì)”,這些不同形式的補(bǔ)充工資不會(huì)自動(dòng)給予教師,但通常是一些教師工資收入的重要來(lái)源。

2.學(xué)前教師的工資收入以基本工資為主

美國(guó)學(xué)前教師的工資發(fā)放實(shí)行時(shí)薪制,每小時(shí)的工資按照教師的學(xué)歷、教齡等有所不同。除了規(guī)定的工作時(shí)間外,教師下班后的額外勞動(dòng)也按照小時(shí)計(jì)算,機(jī)構(gòu)會(huì)按照教師在家工作的時(shí)間額外付費(fèi)。教師獲得的時(shí)薪作為基礎(chǔ)性工資,占到工資收入的大部分。除了獲得的基本工資外,美國(guó)聯(lián)邦和各州政府還會(huì)通過(guò)設(shè)立撥款項(xiàng)目、稅收抵免、津補(bǔ)貼計(jì)劃、質(zhì)量評(píng)價(jià)等級(jí)系統(tǒng)等多種方式增加教師的津補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金等,這為改善學(xué)前教師的工資收入水平起到了一定的效果。但由于這些大多為一次性或周期性的補(bǔ)助,且教師獲得的補(bǔ)助金額較少,另外補(bǔ)助的對(duì)象為部分獲得資質(zhì)要求的教師,因而對(duì)提高教師工資水平的作用較為有限。

(三)工資保障

1.多數(shù)學(xué)前教師的工資由社區(qū)私營(yíng)機(jī)構(gòu)自主保障

美國(guó)不同類(lèi)型早期教育機(jī)構(gòu)教師的工資保障模式各不相同:公立學(xué)校資助的早期教育機(jī)構(gòu)教師的工資主要由學(xué)校負(fù)擔(dān),在開(kāi)端計(jì)劃中心工作的教師工資由聯(lián)邦政府和州政府提供的經(jīng)費(fèi)予以保障,在公共資金資助的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)工作的教師工資由政府和機(jī)構(gòu)共同保障,而以社區(qū)為中心的私營(yíng)機(jī)構(gòu)主要由機(jī)構(gòu)自主保障。根據(jù)2013年全國(guó)兒童保育和教育調(diào)查中心發(fā)布的《學(xué)前教師的數(shù)量和特征:來(lái)自全國(guó)兒童保育和教育調(diào)查中心的初步結(jié)果》(NumberandCharacteristicsofEarlyCareandEducationTeachersandCaregivers:InitialFindingsfromtheNationalSurveyofEarlyCareandEducation,NSECE)顯示,59%的工作人員受雇于私立社區(qū)機(jī)構(gòu),有21%的教師在公共資金資助的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)工作,有14%的教師在提前開(kāi)端計(jì)劃中心工作,僅有6%的教師在公立學(xué)校附屬幼兒園工作[7]。因此,從總體來(lái)看,美國(guó)多數(shù)幼兒教師的工資來(lái)源于社區(qū)私營(yíng)機(jī)構(gòu),學(xué)前教師的工資主要受到機(jī)構(gòu)效益的影響。

2.學(xué)前教師的工資水平因機(jī)構(gòu)資金來(lái)源的不同而存在較大差異

因機(jī)構(gòu)資金來(lái)源和資助情況的不同,美國(guó)學(xué)前教師的工資水平存在較大的差異,呈現(xiàn)出機(jī)構(gòu)的公共資金投入越少,教師的收入越低的特點(diǎn)[5]。隨著各州對(duì)4歲兒童(有些州擴(kuò)大至3歲兒童)公共學(xué)前教育機(jī)構(gòu)投資的不斷增加,在學(xué)校和社區(qū)早期教育機(jī)構(gòu)工作的教師,其工資因工作環(huán)境的不同而存在很大的差異。即使具有相同的資格和達(dá)到同樣的標(biāo)準(zhǔn),學(xué)前教師的收入也明顯不同。在公立學(xué)校資助的早期教育機(jī)構(gòu)工作的教師,其工資比在社區(qū)環(huán)境中擁有相同教育資格的教師要高得多。同時(shí),在不同的教育水平下,教師工資差距的大小因機(jī)構(gòu)資金來(lái)源和資助情況而存在差異。擁有學(xué)士學(xué)位或研究生學(xué)位的教師可能面臨每小時(shí)6美元的工資差距,而具有副學(xué)士學(xué)位或沒(méi)有學(xué)位的教師的平均最高工資差距為4美元(見(jiàn)表2)。這說(shuō)明對(duì)教師工資水平起決定作用的是資金來(lái)源而不是教師資格[6]。

二、美國(guó)學(xué)前教師工資制度改革的舉措

教師工資水平低、內(nèi)部差異大,制約了美國(guó)學(xué)前教師隊(duì)伍質(zhì)量的提高。自20世紀(jì)90年以來(lái),美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府采取了多種政策舉措,通過(guò)立法、設(shè)立撥款項(xiàng)目、發(fā)放財(cái)政補(bǔ)助、制定最低薪酬水平、提供工資補(bǔ)貼等一系列政策舉措,著力推進(jìn)學(xué)前教師工資制度的改革,對(duì)提升學(xué)前教師隊(duì)伍的質(zhì)量起到了重要作用。

(一)工資水平

1.聯(lián)邦政府和各州通過(guò)立法,保障學(xué)前教師的工資水平

1989年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《軍事兒童保育法案》(MilitaryChildCareActof1989)明確規(guī)定,為軍事家庭提供兒童保育的工作人員,應(yīng)獲得與其他軍事工作人員同等的待遇[8],這為在軍隊(duì)系統(tǒng)工作的保育人員的待遇提供了法律保障。1990年,國(guó)會(huì)通過(guò)《提前開(kāi)端計(jì)劃擴(kuò)展和質(zhì)量提升法案》(HeadStartExpansionandQualityImprovementActof1990),規(guī)定將工作人員的薪酬和項(xiàng)目保險(xiǎn)費(fèi)用作為調(diào)整財(cái)政撥款和質(zhì)量提升的重要任務(wù),并明確提出質(zhì)量提升資金中(quality improvement funds)至少有一半要用于改善教師的報(bào)酬(包括福利)[9]。在法案實(shí)施的第一年,教師的年平均工資增長(zhǎng)了7.2%[10]。俄克拉荷馬州在1998年通過(guò)的法案中就明確規(guī)定,幼兒教師享有與中小學(xué)教師同樣的工資水平,并通過(guò)學(xué)區(qū)聘任幼兒教師到各個(gè)機(jī)構(gòu)任教、采用生均財(cái)政撥款等多種舉措,保障其享有與中小學(xué)教師同等的待遇[11]?！缎聺晌鞴芾矸ò浮?(New Jersey Administrative Code, N.J.A.C.)在關(guān)于財(cái)務(wù)管理(Fiscal Oversight)一節(jié)中明確提出,各學(xué)區(qū)教育委員會(huì)要確保私立機(jī)構(gòu)或在提前開(kāi)端機(jī)構(gòu)聘用的幼兒教師和助理教師的工資,與學(xué)區(qū)聘任的擁有同等資歷和證書(shū)的幼兒教師或助理教師工資相當(dāng)[12]。

2.聯(lián)邦政府設(shè)立撥款項(xiàng)目,激勵(lì)各州改善學(xué)前教師的待遇

1990年聯(lián)邦政府設(shè)立了兒童保育與發(fā)展補(bǔ)助金(Child Care and Development Block Grant, CCDBG),該項(xiàng)目旨在對(duì)低收入家庭兒童的保育和教育提供資助。其中,改善幼兒教師的薪酬是該項(xiàng)目提升學(xué)前教育質(zhì)量的組成部分,但由于接受資助的對(duì)象是低收入家庭,且項(xiàng)目所提供的資金持續(xù)下降[13],對(duì)幼兒教師薪酬改善的作用并不明顯。2011年,美國(guó)聯(lián)邦政府教育部實(shí)施了“力爭(zhēng)上游——早期學(xué)習(xí)挑戰(zhàn)基金”(Race to the Top——Early Learning Challenge),旨在支持各州建立兒童保育教育項(xiàng)目。該項(xiàng)目將幼兒教師領(lǐng)域作為提供有效的早期教育環(huán)境的重要改革領(lǐng)域,采取的措施包括提供職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)、適當(dāng)?shù)膱?bào)酬等[14]。目前,已有20個(gè)州獲得該項(xiàng)目的資助,各州可將資金用于改善教師的薪酬、提高教師的學(xué)歷。2014年,聯(lián)邦政府設(shè)立了“早期開(kāi)端——兒童保育伙伴項(xiàng)目”(Early Head Start——Child Care Partnerships),國(guó)會(huì)撥款5億美元用于支持該項(xiàng)目,以促進(jìn)各州向0-3歲幼兒提供優(yōu)質(zhì)的保育[15]。該項(xiàng)目的一個(gè)主要措施就是改善那些獲得兒童發(fā)展助理資格證書(shū)的兒童保育教師的薪酬。

3.州政府為符合資質(zhì)的學(xué)前教師發(fā)放一次性或周期性的補(bǔ)助

給予符合資質(zhì)的教師一次性或周期性的工資補(bǔ)助,是各州改善學(xué)前教師待遇常用的舉措。由學(xué)前教師教育和薪酬補(bǔ)償援助組織倡導(dǎo)推行的“育兒工作者津貼項(xiàng)目”(Child Care WAGE$)是比較具有代表性的補(bǔ)助項(xiàng)目。該項(xiàng)目面向教師個(gè)人,由符合資質(zhì)的教師提出申請(qǐng),參加該項(xiàng)目的教師每隔六個(gè)月可獲得與其教育水平、計(jì)劃保留程度相關(guān)的補(bǔ)助金,2019年每隔六個(gè)月的平均補(bǔ)償金額為861美元[16]。需指出的是,一次性或不定期的工資補(bǔ)助盡管能在一定時(shí)期增加學(xué)前教師的工資收入,但由于補(bǔ)助金額較小且缺乏持續(xù)性,教師的工資水平并未從根本上得到改善。除了直接向符合資質(zhì)的教師發(fā)放補(bǔ)助外,還有州通過(guò)稅收返回的形式向教師發(fā)放補(bǔ)助。2007年,路易斯安那州通過(guò)了入學(xué)準(zhǔn)備稅收返還(School Readiness Tax Credits, SRTC)政策,將個(gè)人所得稅的一定比例專(zhuān)門(mén)用于補(bǔ)助教師的工資[17]。與不定期的補(bǔ)助相比而言,通過(guò)稅收支出返還教師的工資不會(huì)受到財(cái)政預(yù)算的影響,因而能夠制度化地補(bǔ)助教師的工資。此外,還有部分州通過(guò)質(zhì)量評(píng)價(jià)與促進(jìn)系統(tǒng)來(lái)保障教師的工資水平。有11個(gè)州明確申請(qǐng)質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)應(yīng)建立與教師的學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)等掛鉤的工資結(jié)構(gòu)。少數(shù)州如賓夕法尼亞州、特拉華州等每年為獲得質(zhì)量評(píng)價(jià)等級(jí)機(jī)構(gòu)的教師提供專(zhuān)項(xiàng)工資補(bǔ)助。

(二)工資結(jié)構(gòu)

1.制定最低薪酬水平,提高學(xué)前教師的基本工資

加州大學(xué)伯克利分校兒童保育就業(yè)研究中心發(fā)布的《2018年幼兒勞動(dòng)力指數(shù)》報(bào)告指出,各州領(lǐng)導(dǎo)人改善學(xué)前教師待遇的最直接方法是闡明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),使之成為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),并提供足夠的公共資金以滿足這些標(biāo)準(zhǔn)[5]。鑒于學(xué)前教師在資格、受教育程度等方面存在很大的差異,美國(guó)一些州政府通過(guò)闡明最低工資標(biāo)準(zhǔn)或最低補(bǔ)償水平,為學(xué)前教師特別是為低薪學(xué)前教師提供補(bǔ)償,以減少學(xué)前教師在經(jīng)濟(jì)上的不安全感。最低工資標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)布的生活工資或自給自足的工資來(lái)確定,這些工資經(jīng)計(jì)算足以支付指定社區(qū)的基本必需品(大多數(shù)情況下的最低工資不符合這些標(biāo)準(zhǔn))[5]。如哥倫比亞特區(qū)和佛蒙特州均針對(duì)學(xué)前班教師以外的早期教育工作者制定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或指南。哥倫比亞特區(qū)將幼兒教師的生活工資定為每小時(shí)14.20美元,比目前的最低工資高出1.70美元。除了闡明工資底線,一些州政府還根據(jù)幼兒教師的教育和經(jīng)驗(yàn)制定進(jìn)一步的薪酬標(biāo)準(zhǔn),以彌合最低薪酬水平和最高薪酬水平之間的差距。薪酬標(biāo)準(zhǔn)制定的基準(zhǔn)以其他職業(yè)或更廣泛的勞動(dòng)力中具有相似角色和受教育水平的工資中位數(shù)來(lái)確定。

2.提供津貼、獎(jiǎng)金等工資補(bǔ)貼,完善學(xué)前教師的薪酬結(jié)構(gòu)

提供津貼、獎(jiǎng)金、稅收抵免等各種形式的工資補(bǔ)貼,是美國(guó)各州廣泛采用的增加學(xué)前教師收入的舉措。目前,美國(guó)共有12個(gè)州設(shè)立了州級(jí)津貼計(jì)劃,這些津貼計(jì)劃將對(duì)教師的補(bǔ)助金額和教師的教育水平掛鉤,為教師提供相對(duì)應(yīng)的補(bǔ)助。2019年,“育兒工作者津貼項(xiàng)目”惠及7 374名學(xué)前教師,六個(gè)月的平均補(bǔ)償金額為861美元[16]。雖然該項(xiàng)目補(bǔ)助的金額較少,但有97%的參與者表示有助于緩解自己的經(jīng)濟(jì)壓力。和津貼、稅收抵免相比較而言,獎(jiǎng)金通常是小額的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)[5]。由學(xué)前教師教育和薪酬援助組織設(shè)立的幼兒教育獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃是較為典型的獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃,該計(jì)劃為早期教育者接受高等教育提供獎(jiǎng)學(xué)金,旨在使這些早期教育者有能力負(fù)擔(dān)上學(xué)的費(fèi)用,從而獲得證書(shū)和學(xué)位[16]。當(dāng)員工完成該計(jì)劃的某些要求后,一些早期教育機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)對(duì)員工提供加薪。然而,由于津貼或獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目沒(méi)有納入持續(xù)性的早期教育資金預(yù)算中,很容易受到財(cái)政預(yù)算因素的影響。因此,實(shí)行津貼、獎(jiǎng)金等各種工資補(bǔ)充形式,可以減輕因現(xiàn)有低工資造成的經(jīng)濟(jì)壓力,但無(wú)助于改變低工資本身的問(wèn)題。

(三)工資保障

1.聯(lián)邦政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助激勵(lì)各州提高幼兒教師的工資水平

為減少跨州、州內(nèi)和跨部門(mén)教師工資的差異,目前聯(lián)邦政府和一些州在促進(jìn)3-5歲幼兒教師和K-12年教師工資均等或可比性方面已取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。在聯(lián)邦政府層面,2013年奧巴馬總統(tǒng)發(fā)表了“普及學(xué)前教育”(Preschool for All)的倡議。該倡議的一個(gè)關(guān)鍵要求,是要實(shí)現(xiàn)3-5歲幼兒教師的工資與K-12同等教師工資水平相當(dāng)。2014年12月,有18個(gè)州獲得了由美國(guó)教育部、健康和人類(lèi)服務(wù)部聯(lián)合管理的具有競(jìng)爭(zhēng)性的學(xué)前教育發(fā)展補(bǔ)助金(Preschool Development Grants, PDGs)[18]。獲得資助的機(jī)構(gòu)必須達(dá)到基于研究的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),其中就包括實(shí)現(xiàn)3-5歲幼兒教師的工資與當(dāng)?shù)豄-12教學(xué)人員的工資相當(dāng)。

2.州政府提供資金,保障幼兒教師和社區(qū)私營(yíng)機(jī)構(gòu)教師的工資

美國(guó)幼兒教師和社區(qū)私營(yíng)機(jī)構(gòu)教師的工資要顯著低于學(xué)前班教師。為減少學(xué)前教師群體內(nèi)部的差距,一些州政府通過(guò)提供資金補(bǔ)助來(lái)保障幼兒教師和社區(qū)私營(yíng)機(jī)構(gòu)教師的工資。如,喬治亞州和北卡羅來(lái)納州依據(jù)教師的資格和教育經(jīng)驗(yàn),制定了工資增長(zhǎng)計(jì)劃,保障全州幼兒教師與學(xué)前班教師的工資水平相當(dāng)。紐約市政府提供專(zhuān)項(xiàng)資金,為在以社區(qū)為中心的私營(yíng)機(jī)構(gòu)的認(rèn)證教師,提供與公立學(xué)校附屬幼兒園教師同等的起始工資,但沒(méi)有涉及教師的福利等其他方面[1]。華盛頓特區(qū)通過(guò)與開(kāi)端計(jì)劃合作,為所有Pre-K項(xiàng)目提供開(kāi)端計(jì)劃的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),通過(guò)這種方式獲得了更多的資金支持,用以改善加入學(xué)齡前項(xiàng)目的社區(qū)教育機(jī)構(gòu)教師的薪酬。

三、美國(guó)學(xué)前教師工資制度改革的啟示

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)學(xué)前教師的工資水平低,不同身份教師待遇分配不公平[19],且許多教師工資缺乏保障等問(wèn)題突出,造成教師流動(dòng)性大、職業(yè)吸引力不強(qiáng),嚴(yán)重制約了我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的普及普惠發(fā)展。因此,為解決我國(guó)學(xué)前教師工資制度中存在的突出問(wèn)題,借鑒美國(guó)學(xué)前教師工資制度改革的經(jīng)驗(yàn),應(yīng)從健全學(xué)前教育法律法規(guī)、制定最低工資標(biāo)準(zhǔn)、完善工資補(bǔ)充政策、設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目等多種途徑入手,完善我國(guó)學(xué)前教師工資制度,以吸引和穩(wěn)定優(yōu)秀人才從事學(xué)前教育。

(一)健全學(xué)前教育法律法規(guī),明確學(xué)前教師的工資標(biāo)準(zhǔn)

明確學(xué)前教師的法律身份和待遇,是依法保障學(xué)前教師待遇的根本[20]。借鑒美國(guó)聯(lián)邦政府和各州通過(guò)立法保障學(xué)前教師工資的舉措,將學(xué)前教師的工資標(biāo)準(zhǔn)在法律法規(guī)中予以明確規(guī)范。首先,國(guó)家層面應(yīng)盡快出臺(tái)《學(xué)前教育法》,明確學(xué)前教師的身份和待遇。學(xué)前教師作為從事國(guó)家基礎(chǔ)教育公共服務(wù)的人員,承擔(dān)著為0-6歲兒童提供公共教育服務(wù)的職責(zé),其教育成效不僅能夠直接使兒童個(gè)體受益,而且可以為社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大的間接效益,因而其職業(yè)具有顯著的公共屬性。同時(shí),通過(guò)研究發(fā)現(xiàn),OECD國(guó)家2010-2019年學(xué)前教師薪資占小學(xué)教師薪資的比例,無(wú)論是平均入職薪資,還是工作十年、十五年后亦或是最高薪資,均在90%以上②。因此,綜合考慮學(xué)前教師的專(zhuān)業(yè)性和國(guó)際趨勢(shì)等因素,建議在法律中明確學(xué)前教師享有與小學(xué)教師同等的地位和待遇。其次,各地應(yīng)盡快出臺(tái)學(xué)前教育條例,積極探索明確不同群體學(xué)前教師工資標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)本地政府財(cái)力、學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展和教師隊(duì)伍建設(shè)的需要,各地可逐步開(kāi)展探索改革,在條例中明確公辦園非在編教師、民辦園教師等不同群體教師的工資指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于公辦園非在編教師,建議明確按照按勞分配的原則,逐步實(shí)現(xiàn)與同類(lèi)公辦園在編教師同工同酬;對(duì)于民辦園教師,建議以當(dāng)?shù)毓k園教師為參照標(biāo)準(zhǔn),合理確定同類(lèi)民辦園教師的工資水平。目前盡管各地在政策文件中對(duì)上述規(guī)定予以明確,但由于不具有法律效力,政策執(zhí)行效果較差,因而建議待條件成熟時(shí)將上述規(guī)定上升到條例中予以明確,確保不同群體教師的工資得到法律法規(guī)的保障。

(二)制定最低工資標(biāo)準(zhǔn),提高學(xué)前教師的基本工資

當(dāng)前,我國(guó)學(xué)前教師隊(duì)伍中存在廣大的非在編教師,這些教師的待遇保障政策制度缺乏,導(dǎo)致其待遇普遍較低,與在編教師同工不同酬問(wèn)題突出[19]。因此,為給學(xué)前教師提供最基本的保障,可借鑒美國(guó)一些州政府的做法,鼓勵(lì)各地積極探索建立學(xué)前教師最低工資標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮學(xué)前教師職業(yè)的專(zhuān)業(yè)性、勞動(dòng)者本人最低生活費(fèi)用、當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY水平、物價(jià)水平、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素,明確學(xué)前教師的最低工資指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前,我國(guó)河北省、山東省、浙江省、天津市、江蘇省及廣東省深圳市等不少地區(qū)已探索實(shí)施了針對(duì)幼兒園教師或部分群體幼兒園教師的最低工資指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),這能夠?yàn)楦鞯芈鋵?shí)學(xué)前教師的工資提供統(tǒng)一的指導(dǎo)和規(guī)范。但目前各地制定的學(xué)前教師最低工資標(biāo)準(zhǔn)大多以參照當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工的最低標(biāo)準(zhǔn)為主,對(duì)學(xué)前教師的專(zhuān)業(yè)性及其在整個(gè)教師隊(duì)伍中的地位缺乏考量,從而失去了其應(yīng)有的指導(dǎo)意義。因此,在制定學(xué)前教師的最低工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí),除了考慮最基本的生活成本因素外,還應(yīng)將學(xué)前教師與中小學(xué)教師的工資水平統(tǒng)籌考慮,從整體上提高學(xué)前教師的地位和待遇。此外,除了制定學(xué)前教師最低工資標(biāo)準(zhǔn),各地還可探索建立針對(duì)不同群體學(xué)前教師的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。鑒于我國(guó)學(xué)前教師在資格、受教育程度等方面存在很大的差異,可借鑒美國(guó)的做法,綜合考慮學(xué)前教師的工齡、學(xué)歷、教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)等因素,明確規(guī)定不同群體學(xué)前教師的最低工資標(biāo)準(zhǔn)[21],以縮小同一群體內(nèi)學(xué)前教師的工資差異。

(三)完善工資補(bǔ)充政策,優(yōu)化學(xué)前教師的工資結(jié)構(gòu)

在保障學(xué)前教師基本的工資水平的同時(shí),還需完善學(xué)前教師工資補(bǔ)充政策。首先,健全鄉(xiāng)村學(xué)前教師津補(bǔ)貼政策。特征工資理論(Hedonic Wage Theory)認(rèn)為,作為“理性”決策的勞動(dòng)者,在職業(yè)選擇時(shí)會(huì)評(píng)估個(gè)人特質(zhì)和崗位特質(zhì),以追求職業(yè)效益最大化[22]。在邊遠(yuǎn)偏僻貧困的農(nóng)村地區(qū),地理經(jīng)濟(jì)條件對(duì)職業(yè)效用產(chǎn)生了負(fù)面影響,只有對(duì)這些地區(qū)的勞動(dòng)者額外給予足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,才能實(shí)現(xiàn)崗位效用的“無(wú)差異化”[23]。津補(bǔ)貼是根據(jù)幼兒園教師工作地區(qū)和工作崗位的特征,對(duì)幼兒園教師所給予的額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。按照《教師法》等國(guó)家層面現(xiàn)有政策規(guī)定,我國(guó)幼兒園教師享有的津補(bǔ)貼項(xiàng)目包括教齡津貼、崗位津貼、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼,但許多地區(qū)并未將幼兒園教師納入政策執(zhí)行范疇。因此,綜合考慮我國(guó)鄉(xiāng)村幼兒園教師的工作環(huán)境,應(yīng)健全鄉(xiāng)村學(xué)前教師的津補(bǔ)貼政策,將其納入教師津補(bǔ)貼政策范疇。其次,鼓勵(lì)各地探索建立學(xué)前教師質(zhì)量提升獎(jiǎng)金計(jì)劃。為提升學(xué)前教師隊(duì)伍的整體素質(zhì),參照美國(guó)部分州改善學(xué)前教師待遇的舉措,各地可根據(jù)實(shí)際和需要,建立學(xué)前教師質(zhì)量提升獎(jiǎng)金計(jì)劃,對(duì)教師學(xué)歷、從教年限、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)等達(dá)到一定條件或工作成績(jī)突出的學(xué)前教師給予一定的獎(jiǎng)勵(lì),以提高教師提升自身專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的積極性。特別是對(duì)于畢業(yè)后主動(dòng)到鄉(xiāng)村地區(qū)從教、多年堅(jiān)守在鄉(xiāng)村地區(qū)從事幼教工作的學(xué)前教師給予額外的獎(jiǎng)勵(lì),以激發(fā)學(xué)前教師在幼教崗位上長(zhǎng)期從教的熱情。

(四)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目,健全學(xué)前教師待遇保障機(jī)制

為解決學(xué)前教師特別是非在編教師工資缺乏保障的問(wèn)題,可通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目,建立健全學(xué)前教師待遇保障機(jī)制。一是中央政府設(shè)立學(xué)前教育專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目,以獎(jiǎng)代補(bǔ)激勵(lì)各省改善學(xué)前教師待遇。綜合考慮我國(guó)學(xué)前教育現(xiàn)狀、事業(yè)發(fā)展目標(biāo)與百姓需求,中央政府可設(shè)立“學(xué)前教育普及普惠”的專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目,將保障和改善學(xué)前教師待遇作為各省獲得撥款及其相應(yīng)經(jīng)費(fèi)的衡量指標(biāo),督促各省改革完善學(xué)前教師工資政策。明確各省將撥款有效用于改善學(xué)前教師待遇,激勵(lì)各省實(shí)現(xiàn)學(xué)前教師的工資水平與同類(lèi)小學(xué)教師工資水平相當(dāng),并促進(jìn)不同身份學(xué)前教師“同崗?fù)|(zhì)同酬”。二是省級(jí)政府設(shè)立學(xué)前教師待遇專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目,為符合資質(zhì)的學(xué)前教師發(fā)放補(bǔ)助。鼓勵(lì)各省建立和推行學(xué)前教師待遇補(bǔ)助項(xiàng)目,將學(xué)前教師的學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)、職稱(chēng)等級(jí)、教育水平等與待遇掛鉤,為符合資質(zhì)的學(xué)前教師發(fā)放一次性或周期性的補(bǔ)助,拓寬學(xué)前教師特別是非在編教師提升待遇的渠道。此外,還可將學(xué)前教師的待遇保障與園所質(zhì)量評(píng)級(jí)、普惠性幼兒園認(rèn)定與扶持相聯(lián)系。明確對(duì)申請(qǐng)普惠性幼兒園認(rèn)定和質(zhì)量評(píng)級(jí)的機(jī)構(gòu),應(yīng)建立與教師的學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)等相適應(yīng)的工資水平。同時(shí),明確扶持普惠性幼兒園發(fā)展的補(bǔ)助資金或獲得相應(yīng)質(zhì)量等級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)資金應(yīng)重點(diǎn)用于改善幼兒園教師的待遇。

注釋?zhuān)?/p>

① 本文中的美國(guó)學(xué)前教師是指在美國(guó)各類(lèi)早期教育機(jī)構(gòu)包括公立學(xué)校資助的早期教育機(jī)構(gòu)(School-sponsored)、提前開(kāi)端中心(Head Start Funded)、公共資金資助的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)(Public Pre-K Funded)、社區(qū)私營(yíng)機(jī)構(gòu)(All Other ECE)等工作的教師。

② 該數(shù)據(jù)根據(jù)OECD數(shù)據(jù)庫(kù)公布的“教師法定工資”指標(biāo)下關(guān)于“教師職業(yè)不同階段的法定工資”中的學(xué)前教師、小學(xué)教師薪資數(shù)據(jù)整理得出。