考試招生制度改革的動因、進(jìn)路與方向

鐘秉林

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部,北京 100875)

黨的十八大以來,考試招生制度改革取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。為貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署,2013年十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,將推進(jìn)考試招生制度改革作為深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要舉措。2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》(簡稱《實(shí)施意見》),啟動了新一輪考試招生制度改革。教育部和各省(區(qū)、市)按照黨中央、國務(wù)院的總體部署,積極穩(wěn)妥推進(jìn)考試招生制度改革,在招生計(jì)劃分配、考試內(nèi)容與形式、招生錄取機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制等方面實(shí)施系列改革。新一輪考試招生制度改革是1977年恢復(fù)高考以來改革力度最大、涉及鏈條最長、影響范圍最廣的一次改革,改革動因、實(shí)踐進(jìn)路、實(shí)施成效如何,以及在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上考試招生制度改革往何處去,備受關(guān)注。

一、考試招生制度改革的動因

考試招生制度一直在改革的過程中?？荚囌猩贫雀母锛仁侵贫韧獠靠陀^的社會需求,又符合制度內(nèi)生性的發(fā)展邏輯,其根本動因是既有制度不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會和教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,而且其科學(xué)性與公平性亦受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn),因此,改革必須平衡各方利益訴求并最大程度上爭取價值共識。這既是啟動新一輪考試招生制度改革的主要原因,也是考試招生制度改革過程中政策優(yōu)化調(diào)整的重要考慮。

(一)考試招生制度改革首先需滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對教育、科技、人才的外部需求

改革開放后,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo),迫切需要從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來。因此,考試招生制度改革更加注重效率和質(zhì)量,以加強(qiáng)文化考查,培養(yǎng)各行各業(yè)技術(shù)精英為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)?；謴?fù)高考以來,尤其是中國特色社會主義進(jìn)入新時代,我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾,考試招生制度改革的重點(diǎn)是滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。因此,新一輪考試招生制度改革將促進(jìn)公平作為重要價值導(dǎo)向,致力于提高中西部地區(qū)和人口大省高考錄取率,增加農(nóng)村學(xué)生上重點(diǎn)高校人數(shù),規(guī)范自主招生,規(guī)范加分政策,讓老百姓共享高等教育規(guī)模增長的總體福祉。在當(dāng)前全球化、逆全球化思潮背景下,我國面臨自主創(chuàng)新能力提升的挑戰(zhàn),要解決“卡脖子”技術(shù)領(lǐng)域人才短缺和高層次應(yīng)用技能型人才短缺的雙重困難,就對進(jìn)一步優(yōu)化考試招生制度提出了新要求。

(二)考試招生制度改革必須適應(yīng)教育本身發(fā)展的內(nèi)部現(xiàn)實(shí)需求

改革開放以來,我國教育的普及化程度大為提高,改革與發(fā)展的目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)向追求公平、優(yōu)質(zhì)的教育。在基礎(chǔ)教育階段,我國九年免費(fèi)義務(wù)教育全面普及,高中階段教育基本普及,基礎(chǔ)教育進(jìn)入優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展新階段。在高等教育階段,伴隨著20世紀(jì)90年代末高等教育規(guī)模的急劇擴(kuò)張,高等教育毛入學(xué)率從1998年的9.8%[1],增長到2022年的59.6%[2],在20年的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了從精英教育階段到大眾化、普及化教育階段的飛躍。邁入高等教育普及化階段,高等學(xué)校分層、分類發(fā)展趨勢明顯,高校選拔人才的標(biāo)準(zhǔn)和方式趨于多樣化。因此,在當(dāng)前建設(shè)高質(zhì)量教育體系的發(fā)展目標(biāo)下,如何改變考試招生制度選拔標(biāo)準(zhǔn)單一、“唯分?jǐn)?shù)論”的現(xiàn)象,就成為教育系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)展對考試招生制度改革的現(xiàn)實(shí)需求,普通教育和職業(yè)教育的分類考試、分類招生改革應(yīng)運(yùn)而生。

(三)考試招生制度改革需要綜合考量效率、科學(xué)、公平等多元價值取向

考試招生制度是國家的基本教育制度,效率、科學(xué)、公平是高考制度現(xiàn)代化的核心價值取向[3],平衡效率、科學(xué)、公平的關(guān)系既是考試招生制度改革的動因,也是未來深化考試招生制度改革的基本遵循。效率與公平并不是矛盾對立關(guān)系,但是體現(xiàn)在某項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中卻常常難以同時兼顧,即便是以促進(jìn)公平為目標(biāo)的制度設(shè)計(jì),也常常在執(zhí)行過程中逐步背離制度設(shè)計(jì)初衷,影響高等教育入學(xué)機(jī)會公平。例如,高考加分政策設(shè)計(jì)的初衷是為不同發(fā)展天賦的孩子、社會處境不利群體的子女創(chuàng)造更好的發(fā)展機(jī)會,但政策執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了獎勵性加分名目繁多、身份作假等現(xiàn)象,影響了社會公信力,因此,規(guī)范加分政策成為新一輪考試招生制度改革的重要內(nèi)容。再如,隨著社會結(jié)構(gòu)的變遷,也帶來一些新情況、新問題,比如進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的異地高考、規(guī)范高考移民問題,部分縣域中學(xué)“衰落”[4]進(jìn)一步凸顯“寒門難出貴子”的社會焦慮,考試招生制度的公平性受到質(zhì)疑,等等。另外保送生、自主招生制度設(shè)計(jì)的初衷都是提高拔尖創(chuàng)新人才選拔的效率,讓在某個學(xué)科領(lǐng)域有特殊表現(xiàn)的孩子能夠脫穎而出,但在政策實(shí)施的過程中,也會因?yàn)樯鐣墓叫再|(zhì)疑而不得不進(jìn)一步規(guī)范甚至取消自主招生政策。因此,提高考試招生制度的科學(xué)性成為平衡人才選拔效率與公平的關(guān)鍵。

(四)考試招生制度改革需要平衡不同利益主體的利益訴求

隨著中國社會結(jié)構(gòu)變遷、體制改革深化以及教育規(guī)模擴(kuò)張,教育利益相關(guān)者增多,考試招生制度改革牽涉多元利益主體,包括各級政府、發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)、不同社會階層,等等。不同利益群體關(guān)于考試招生制度改革的利益訴求和利益沖突會以價值觀的形式體現(xiàn)在社會輿論、學(xué)術(shù)爭論和政策制定中,呈現(xiàn)出不同的、矛盾的甚至相悖的價值取向。考試招生政策的制定往往折射出不同利益群體的利益博弈,因此,招生制度改革必須平衡各方利益訴求,爭取最大限度的價值共識,如分省定額政策、異地高考政策、自主招生政策等方面的調(diào)整都折射出不同群體的利益訴求[4]。在新一輪考試招生制度改革過程中,因?yàn)榻處熀蛯W(xué)生群體對某項(xiàng)改革措施的態(tài)度不同、學(xué)生群體內(nèi)部趨易避難的選科偏好等緣由,會進(jìn)一步優(yōu)化改革措施。同時,各利益相關(guān)主體的主觀態(tài)度和訴求也會得到重視,成為考試招生制度改革方向調(diào)整的重要依據(jù)。

二、考試招生制度改革的進(jìn)路與成效

2014年以來,按照《實(shí)施意見》的要求,新一輪考試招生制度改革針對當(dāng)時社會反映強(qiáng)烈的“唯分?jǐn)?shù)論”“一考定終身”“區(qū)域、城鄉(xiāng)入學(xué)機(jī)會差距”“中小學(xué)擇?！薄凹臃衷旒?、違規(guī)招生”等問題采取了系列改革措施,效果顯著。因此,可以說新一輪考試招生制度改革在促進(jìn)學(xué)生健康發(fā)展、促進(jìn)科學(xué)選拔人才、維護(hù)社會公平等方面的改革目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn);分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生模式基本形成,中國特色現(xiàn)代教育考試招生制度基本建立。

(一)堅(jiān)持育人為本,全面貫徹黨的教育方針

新一輪考試招生制度改革堅(jiān)持育人為本,把促進(jìn)學(xué)生健康成長成才作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),立德樹人取得了積極成效。考試命題改革重視培育和踐行社會主義核心價值觀,系統(tǒng)性加強(qiáng)考試內(nèi)容的思想教育和價值引領(lǐng)作用,把黨的十八大、十九大、二十大精神有機(jī)融入試題,構(gòu)建引導(dǎo)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展的考試內(nèi)容體系,促進(jìn)考試評價工具向全面育人載體的轉(zhuǎn)變。在《實(shí)施意見》提出完善中學(xué)生綜合素質(zhì)評價、教育部出臺《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)普通高中學(xué)生綜合素質(zhì)評價的意見》后,全國29個省份建立了省級中學(xué)生綜合素質(zhì)評價平臺,客觀記錄了學(xué)生成長過程中的突出表現(xiàn),這些舉措促進(jìn)了學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展。另外,新一輪考試招生制度改革增加了考試科目、考試次數(shù)、志愿填報、錄取方式等多方面的選擇性;國家和地方層面也更重視對學(xué)生的發(fā)展指導(dǎo),通過開設(shè)專門的課程、開發(fā)校本教材、開展生涯教育主題活動等引導(dǎo)學(xué)生根據(jù)自身興趣、職業(yè)規(guī)劃和國家需求進(jìn)行科目、專業(yè)的選擇。通過跟蹤評估發(fā)現(xiàn),學(xué)生科目選擇等自主性明顯增強(qiáng),高校新高考生源對錄取結(jié)果和高考改革效果滿意度高,學(xué)生群體獲得感增強(qiáng)。

(二)維護(hù)社會公平,保障共享優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會

新一輪考試招生制度改革把促進(jìn)公平公正作為改革的基本價值取向,系列改革措施切實(shí)增強(qiáng)了人民群眾的滿意度和獲得感。《實(shí)施意見》提出提高中西部地區(qū)和人口大省高考錄取率,增加農(nóng)村學(xué)生上重點(diǎn)高校人數(shù),持續(xù)實(shí)施支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃,持續(xù)實(shí)施重點(diǎn)高校招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生專項(xiàng)計(jì)劃。2012年以來,協(xié)作計(jì)劃累計(jì)安排325.9萬人,中西部地區(qū)考生接受優(yōu)質(zhì)高等教育的入學(xué)機(jī)會確實(shí)得到了大幅度增加[6];專項(xiàng)計(jì)劃招生名額從2012年的1萬人增至2022年的13.1萬人,累計(jì)錄取學(xué)生95萬余人,形成了保障農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)生上重點(diǎn)高校的長效機(jī)制[7]。2021年,教育部等九部門發(fā)布的《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動計(jì)劃》提出,“高校招生有關(guān)專項(xiàng)計(jì)劃繼續(xù)對基礎(chǔ)教育薄弱地區(qū)予以支持”,將專項(xiàng)計(jì)劃作為提升縣中學(xué)生入學(xué)機(jī)會的重要措施。同時,《實(shí)施意見》提出大幅減少并嚴(yán)格控制考試加分項(xiàng)目,2014年教育部等五部門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減少和規(guī)范高考加分項(xiàng)目和分值的意見》,逐步取消了五類全國性高考加分項(xiàng)目和95類地方性加分項(xiàng)目[7],并盡可能保留扶持類加分項(xiàng)目,保護(hù)弱勢群體和特殊群體考生的切身利益,精準(zhǔn)實(shí)施民族地區(qū)加分政策。

(三)促進(jìn)科學(xué)選才,選拔水平進(jìn)一步提高

新一輪考試招生制度改革針對“唯分?jǐn)?shù)論”“一考定終身”等問題,加強(qiáng)了對學(xué)生的全面考察、過程評價,從一維評價轉(zhuǎn)向多維評價,科學(xué)選才目標(biāo)達(dá)成度最高。首先,為了保證高中學(xué)生基本學(xué)業(yè)質(zhì)量,《實(shí)施意見》提出完善高中學(xué)業(yè)水平考試,考試范圍覆蓋國家規(guī)定的所有學(xué)習(xí)科目,引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)真學(xué)習(xí)每門課程,避免嚴(yán)重偏科。在此基礎(chǔ)上,新高考增強(qiáng)了高考與高中學(xué)習(xí)的關(guān)聯(lián)度,形成了“3+3”“3+1+2”兩種考試科目設(shè)置方式,最大程度上滿足了學(xué)生興趣特長和高校專業(yè)發(fā)展需求,高校錄取的新高考生源對專業(yè)的認(rèn)同度提高。其次,高考命題探索“價值引領(lǐng)、素養(yǎng)導(dǎo)向、能力為重、知識為基”的綜合考查模式,不斷增強(qiáng)試題的應(yīng)用性、探究性、開放性,把考查的重點(diǎn)放在學(xué)生的思維品質(zhì)和綜合應(yīng)用所學(xué)知識解決實(shí)際問題的能力上,逐步改變應(yīng)試教育弊端。再次,在保送生、高校少年班、自主招生等探索基礎(chǔ)上,2020年教育部出臺《關(guān)于在部分高校開展基礎(chǔ)學(xué)科招生改革試點(diǎn)工作的意見》,啟動“強(qiáng)基計(jì)劃”,聚焦國家重大戰(zhàn)略需求,選拔培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才,至此,拔尖創(chuàng)新人才選拔機(jī)制初步形成。最后,改革探索高職院?？荚囌猩c普通高校分類考試,實(shí)行“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”評價方式,形成了適應(yīng)技術(shù)技能型人才選拔的考試評價模式,分類考試成為學(xué)生升入高職院校的主渠道,高職學(xué)生對錄取專業(yè)和高校的滿意度高于本科學(xué)生。

(四)加強(qiáng)監(jiān)督管理,考試招生治理能力持續(xù)提升

在考試招生制度改革實(shí)施的過程中,教育部門加強(qiáng)監(jiān)督管理,全面從嚴(yán)治考,全面從嚴(yán)治招,促進(jìn)了考試招生治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。2014年教育部制訂出臺《普通高等學(xué)校招生違規(guī)行為處理暫行辦法》;2015年,教育部會同公安部提請全國人大在《刑法修正案(九))》中專門增設(shè)了對在國家考試中嚴(yán)重作弊行為的刑事處罰,考試招生制度制度化、法制化水平持續(xù)提升,為營造良好的教育生態(tài)提供了制度保障。同時,教育部和省級教育行政部門加強(qiáng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),逐步增加使用全國統(tǒng)一命題的省份,發(fā)布《中國高考評價體系》,加強(qiáng)國家題庫建設(shè),考試招生專業(yè)化水平穩(wěn)步提升?？梢钥闯?新一輪考試招生制度改革體現(xiàn)了教育治理理念的轉(zhuǎn)變,促進(jìn)了教育治理體系的完善和教育治理能力的提升,推動了政府主導(dǎo)、學(xué)校自主辦學(xué)、社會多元參與的教育治理格局的形成,在一定程度上以考試招生制度現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)了教育領(lǐng)域的歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)[8]。

當(dāng)然,考試招生制度改革依然面臨一些新情況、新問題、新挑戰(zhàn),這既包括考試招生制度本身需要不斷完善,也包括面臨改革保障條件和政策協(xié)同不足的挑戰(zhàn)。例如,學(xué)業(yè)水平考試命題質(zhì)量有待提升,綜合素質(zhì)評價結(jié)果尚未充分使用,拔尖創(chuàng)新人才選拔機(jī)制有待完善。同時,盡管國家和地方持續(xù)加強(qiáng)對教育資源的投入和政策保障,但教育資源配置的區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差異依然存在,這都是考試招生制度改革需要面對的客觀現(xiàn)實(shí)情況。

三、考試招生制度改革的未來方向

考試招生制度改革是高利害性、高風(fēng)險性、高關(guān)注度的關(guān)鍵領(lǐng)域改革,中央關(guān)心、百姓關(guān)切、社會關(guān)注,牽一發(fā)而動全身。回顧歷史不難發(fā)現(xiàn),考試招生制度改革是迂回曲折的發(fā)展過程,研判改革成效及影響需要較長時間的跟蹤評價。考試招生制度改革具有系統(tǒng)性特征,與高中和高校、選拔和培養(yǎng)、教育系統(tǒng)內(nèi)外各種要素密切相關(guān);隨著改革外部環(huán)境的變化和改革的深入,相關(guān)問題疊加也增加了考試招生制度實(shí)施的難度與風(fēng)險。在當(dāng)前全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上,考試招生制度改革要服務(wù)于實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國需要,按照新時代教育評價改革總體部署,助力教育高質(zhì)量發(fā)展。

(一)客觀評價,堅(jiān)定改革方向

考試招生制度改革在探索破解“唯分?jǐn)?shù)論”“一考定終身”方面做出了積極的探索和嘗試,初步實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo),因此,對改革成效和問題應(yīng)該客觀評價,堅(jiān)持改革方向。一方面要客觀分析新情況、新問題,對考試招生制度改革中出現(xiàn)的新情況、新問題應(yīng)該具體問題具體分析,尤其是改革過程中出現(xiàn)的個性化、發(fā)展性問題要客觀理性地看待;另一方面,考試招生制度改革實(shí)施過程中需要同時做好宣傳和政策解讀,尤其應(yīng)該加強(qiáng)對家長群體,特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)和薄弱學(xué)校的家長群體的政策宣傳力度,使家長們?nèi)?、?zhǔn)確地理解改革的意義、目標(biāo)和具體舉措,爭取更大程度地形成改革共識與合力。

(二)增加投入,夯實(shí)改革基礎(chǔ)

促進(jìn)公平的關(guān)鍵是增加政府投入和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),解決教育資源分布不均衡不充分的問題。政府部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌和資源投入,夯實(shí)考試招生制度改革所需要的辦學(xué)條件、資源保障、配套政策等,提升改革保障支持度。一是拓展普通高中辦學(xué)資源,全面落實(shí)高中學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn),增加教室、實(shí)驗(yàn)室和考場等資源供給,保障與選課走班相適應(yīng)的辦學(xué)條件;二是推進(jìn)智慧校園建設(shè),滿足選課走班模式下學(xué)生學(xué)習(xí)和教師教學(xué)的多樣化、個性化需求;三是加強(qiáng)高中師資隊(duì)伍建設(shè),保障與改革相匹配的高中教師數(shù)量與質(zhì)量,尤其是加強(qiáng)新高考、新課標(biāo)、新教材背景下高中教師的專業(yè)能力提升;四是加強(qiáng)考試隊(duì)伍和能力建設(shè),尤其是對中西部命題能力建設(shè)有難度的省份,可以適度開展省級或者區(qū)域聯(lián)合命題的方式,并對國家教育考試硬件建設(shè)給予財政支持。

(三)強(qiáng)化統(tǒng)籌,促進(jìn)政策協(xié)同

考試招生制度改革建立在建設(shè)教育強(qiáng)國、科技強(qiáng)國、人才強(qiáng)國目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合、一體統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)之上,才能形成推動高質(zhì)量發(fā)展的倍增效應(yīng)。因此,應(yīng)從以下幾方面入手:一是構(gòu)建大中小銜接的生涯規(guī)劃教育體系,分階段明確生涯教育的內(nèi)容和重點(diǎn),將學(xué)生生涯規(guī)劃教育貫穿于教育全過程;二是完善拔尖創(chuàng)新潛質(zhì)學(xué)生的早期識別培養(yǎng)機(jī)制,開展差別化教學(xué)和個性化培養(yǎng),推進(jìn)基礎(chǔ)教育、高等教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào),構(gòu)建拔尖創(chuàng)新人才早期識別、安置、選拔、培養(yǎng)的一體化制度安排;三是完善普職融通背景下的職業(yè)教育考試招生制度,推動優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學(xué)校與高等職業(yè)學(xué)校一貫制辦學(xué),中等職業(yè)學(xué)校與職業(yè)本科學(xué)校、應(yīng)用型本科學(xué)校銜接培養(yǎng),完善“專升本”考試招生制度,構(gòu)建普通職業(yè)教育和職業(yè)教育體系的立交橋。

(四)優(yōu)化治理,深化評價改革

優(yōu)化治理,深化新時代教育評價改革,需構(gòu)建多元主體參與、符合中國實(shí)際、具有世界水平的教育評價體系。以教育評價改革牽引教育領(lǐng)域綜合改革,一是要提升綜合素質(zhì)評價的科學(xué)性、公平性和操作性,優(yōu)化綜合素質(zhì)評價指標(biāo)體系,提升省級平臺建設(shè)質(zhì)量,探索綜合素質(zhì)評價從低利害性考試向高利害性考試的逐步遞進(jìn),推動綜合素質(zhì)評價落到實(shí)處;二是要健全制度體系建設(shè),強(qiáng)化制度執(zhí)行,加強(qiáng)對地方考試招生機(jī)構(gòu)、招生院校在考試組織規(guī)范管理、執(zhí)行考試招生規(guī)定等方面的監(jiān)督檢查,將考試招生制度改革進(jìn)展成效情況納入政府履行教育職責(zé)評價體系;三是要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,統(tǒng)籌推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機(jī)制改革,全面提高教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。