政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制的效用強(qiáng)化與功能完善

鄧宇冠

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006）

一、政府管理中的“精簡(jiǎn)－膨脹”怪象

多元?jiǎng)討B(tài)的社會(huì)情境中，組織問(wèn)題處理變得日益復(fù)雜，不僅涉及多方且影響甚廣，看似發(fā)端于特定領(lǐng)域?qū)崉t背后的引致根源、促動(dòng)因素關(guān)乎多領(lǐng)域，在處理問(wèn)題的過(guò)程中精準(zhǔn)的責(zé)任劃分與行為實(shí)施就是關(guān)鍵。科層制架構(gòu)保證了權(quán)責(zé)的清晰界定，但較長(zhǎng)的執(zhí)行鏈架構(gòu)和網(wǎng)格化的定位也常使各執(zhí)行機(jī)構(gòu)局限于“自我”與“他人”的界限把控。[1]如何在部門(mén)界限清晰、責(zé)任明確的基礎(chǔ)上，弱化長(zhǎng)責(zé)任鏈架構(gòu)和網(wǎng)格化運(yùn)行帶來(lái)的執(zhí)行推諉風(fēng)險(xiǎn)，就成為需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。[2]更進(jìn)一步分析，復(fù)雜多元的現(xiàn)代社會(huì)，各類(lèi)問(wèn)題的出現(xiàn)不僅隨機(jī)性強(qiáng)且專(zhuān)業(yè)要求性高，需要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的針對(duì)性部門(mén)、配置專(zhuān)業(yè)力量進(jìn)行處理解決，方能保證重大、新型問(wèn)題的有效應(yīng)對(duì)。但這也就必然造成政府內(nèi)部專(zhuān)業(yè)化分工的加劇，管理與服務(wù)的過(guò)程呈現(xiàn)出更強(qiáng)的碎片化特征。如何既實(shí)現(xiàn)對(duì)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)化處理，又同時(shí)保證政策實(shí)施的一致性、協(xié)調(diào)性，就是現(xiàn)代政府管理的新挑戰(zhàn)，在強(qiáng)調(diào)多樣化、針對(duì)性服務(wù)的同時(shí)，還需強(qiáng)化政府跨邊界融合性解決問(wèn)題的能力，緩解部門(mén)機(jī)構(gòu)和職能擴(kuò)展帶來(lái)的管理沖突。由此，政府議事協(xié)調(diào)的首位訴求即實(shí)現(xiàn)管理各環(huán)節(jié)、各部門(mén)間更深入和更密切的關(guān)聯(lián)，打破科層制下專(zhuān)業(yè)化分工所導(dǎo)致的天然分割與過(guò)程拉長(zhǎng)弊端，實(shí)現(xiàn)組織功能優(yōu)化。結(jié)合我國(guó)社會(huì)實(shí)際運(yùn)行狀況也不難發(fā)現(xiàn)，集中力量干大事始終是我黨治理國(guó)家的顯著優(yōu)勢(shì)之一[3]，在重大問(wèn)題的處理上并未被碎片化運(yùn)行特質(zhì)所干擾。究其根本正是在于政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制效應(yīng)的充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)了分散力量的靈活、有效集中，整合了部門(mén)松散狀態(tài)。協(xié)調(diào)的本意即“部門(mén)之內(nèi)或之間的工作互相和諧以促成組織的目標(biāo)”[4]，政府協(xié)調(diào)即各職能部門(mén)之間在行使職權(quán)、管理公共政策和公共事務(wù)過(guò)程中進(jìn)行的協(xié)作和調(diào)節(jié)。[5]

伴隨社會(huì)開(kāi)放化、多元化特征的不斷加強(qiáng)，如何實(shí)現(xiàn)分散化服務(wù)的整合運(yùn)行，并由此建立制度化、規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制，始終是管理界、實(shí)務(wù)界討論的熱點(diǎn)與重點(diǎn)。在參考國(guó)際社會(huì)關(guān)于政府協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建所提出的“結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制”“和“程序性協(xié)同機(jī)制”的理論基礎(chǔ)上[6]，我國(guó)針對(duì)政府議事協(xié)調(diào)的討論經(jīng)歷了“部門(mén)主義研究”“議事協(xié)調(diào)和機(jī)構(gòu)研究”以及“大部門(mén)體制研究”三個(gè)階段[7]，而后逐漸形成了較為成熟和系統(tǒng)的“政府部際協(xié)調(diào)”的論域結(jié)構(gòu)[8]。

夏書(shū)章認(rèn)為，政府協(xié)調(diào)機(jī)制概念成型于行政協(xié)調(diào)，以提高行政效率、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)為首要目的所實(shí)現(xiàn)的行政系統(tǒng)內(nèi)部各要素、各人員間的協(xié)調(diào)融合，最終實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)與行政環(huán)境的整體優(yōu)化。[9]吳文強(qiáng)從技術(shù)層面解讀了政府協(xié)調(diào)議事機(jī)制的產(chǎn)生背景，指出政府內(nèi)各部門(mén)猶如整體的一部分，其協(xié)調(diào)合作必然產(chǎn)生成本，為提升政府整體運(yùn)行效率就有必要減少內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通成本的產(chǎn)生，有必要基于技術(shù)層面進(jìn)行配合與協(xié)作，最終在平等協(xié)商中達(dá)成共識(shí)。[10]李琳等指出，政治理性的共識(shí)也會(huì)加速政府部門(mén)間以更為主動(dòng)的方式進(jìn)行信息共享與討論分析。[11]魏巍基于我國(guó)科層制組織體系結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行之難正是在于更深層次的結(jié)構(gòu)性缺失，這也導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)化分工無(wú)法完成對(duì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜問(wèn)題的全覆蓋，部門(mén)間的縱向協(xié)調(diào)溝通將能建立更多層次且全方位的關(guān)系。[12]曾維和從政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)出發(fā)，指出其所采取的交互、協(xié)作和一體化的管理方式與技術(shù)，不僅可以消除排斥的政策情境，還可有效利用稀缺資源，為公民提供無(wú)縫隙服務(wù)的思想總和。[13]朱春奎等就我國(guó)政府部門(mén)橫向協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)分析，指出我國(guó)中央政府的部際協(xié)調(diào)機(jī)制初步形成了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部際聯(lián)席會(huì)議和部門(mén)協(xié)議等三種形式。這有利于改革和優(yōu)化中央政府的部際協(xié)調(diào)機(jī)制。[14]楊志忠、馮勝?gòu)?qiáng)、王偉娟等學(xué)者卻指出，基于組織整體運(yùn)行效率分析成本耗費(fèi)不難發(fā)現(xiàn)，政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施往往采取非常設(shè)機(jī)構(gòu)的方式而設(shè)置專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)組織，其雖然可以起到溝通信息和協(xié)調(diào)沖突的作用，但也同時(shí)造成了資源的浪費(fèi)、政府職能發(fā)揮不力和權(quán)力膨脹、管理無(wú)序化的現(xiàn)象。[15－18]如馮勝?gòu)?qiáng)就認(rèn)為，這類(lèi)機(jī)構(gòu)將因?yàn)槿狈ψ鳛楸O(jiān)督主體的獨(dú)立身份和組織學(xué)角度的生存特性而衍生一系列的膨脹問(wèn)題。王偉娟認(rèn)為，政府的非常設(shè)機(jī)構(gòu)極容易處于不規(guī)范管理狀態(tài)，進(jìn)而加劇管理過(guò)程的無(wú)序性。

通過(guò)對(duì)理論界就政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制所出現(xiàn)的兩種不同觀點(diǎn)進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)其事實(shí)上并不矛盾，主張議事協(xié)調(diào)提升組織運(yùn)行效率者，關(guān)注的重點(diǎn)在于信息的全面溝通和技術(shù)、目標(biāo)等層面的部門(mén)間融合，從而緩解內(nèi)部矛盾。而認(rèn)為議事協(xié)調(diào)機(jī)制反而加劇政府運(yùn)行成本者，則在于對(duì)這一協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)施方式的不認(rèn)可，即非常態(tài)、非常規(guī)化地設(shè)置專(zhuān)門(mén)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將更容易加劇政府成本支出。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前政府組織的運(yùn)行實(shí)際也可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)在關(guān)系議事協(xié)調(diào)機(jī)制推進(jìn)實(shí)施上，其往往并不是采取理論上所提倡的基于制度、流程、功能層面的三種縱向一體化策略，而是通過(guò)設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)解決部門(mén)間信息溝通不暢、取向目標(biāo)各異等問(wèn)題，重點(diǎn)即在于通過(guò)搭建更充分的表達(dá)、溝通機(jī)構(gòu)[19]，如建立一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)作為辦公室，來(lái)全面了解不同部門(mén)間的多元訴求和不同立場(chǎng)，在此基礎(chǔ)上求同存異進(jìn)行整體規(guī)劃，繼而更有效地帶動(dòng)各參與主體和實(shí)施主體的激情熱度，使其在合作共事中實(shí)現(xiàn)各自?xún)r(jià)值追求并助力組織發(fā)展?；趯?duì)具體問(wèn)題的高效應(yīng)對(duì)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往更具機(jī)動(dòng)性，具有“為任務(wù)而設(shè)立，因任務(wù)終結(jié)而撤銷(xiāo)”的顯著特點(diǎn)。[20]這不僅表現(xiàn)為參與人員多為抽調(diào)人員，還包括專(zhuān)設(shè)部門(mén)的臨時(shí)掛靠性特點(diǎn)，通常并不會(huì)單獨(dú)設(shè)置部門(mén)，而是掛靠在某一個(gè)職能部門(mén)。這類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置年限往往較短，具有臨時(shí)性特點(diǎn)，但對(duì)于具體問(wèn)題的疏通解決卻可立即發(fā)揮溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)的效應(yīng)。也正是因?yàn)樽h事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建立的相對(duì)便捷性，在現(xiàn)實(shí)工作中政府部門(mén)往往更愿意采取該形式投入到矛盾的解決中，以至于上級(jí)始終強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，但在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)上卻反而表現(xiàn)出“精簡(jiǎn)－膨脹”的怪象。[21]

而從政府成本投入來(lái)看，多元議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成立固然能有效降低部門(mén)間的協(xié)作成本，提升合作共贏的成功概率，但議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立不免涉及部門(mén)間權(quán)限、責(zé)任、資源的重新配置，由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任協(xié)調(diào)主體？其權(quán)限范圍該如何界定？責(zé)任界限又該如何劃分？以及在每一次的協(xié)調(diào)商議中該包含哪些部門(mén)，彼此又該提供何種共享資源，分擔(dān)多大責(zé)任？這都需要耗費(fèi)相當(dāng)大的行政資源進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。一旦政府機(jī)構(gòu)無(wú)法進(jìn)行科學(xué)優(yōu)化和充分整合，則越是強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，反而越是容易因?yàn)闄?quán)限、資源、責(zé)任等的重合而需要不斷設(shè)置專(zhuān)門(mén)的協(xié)商溝通機(jī)構(gòu)。原因在于解決政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫、層次過(guò)多是“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”的主要目標(biāo)，科學(xué)優(yōu)化、充分整合是“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”的基本要求。無(wú)法滿(mǎn)足基本要求的情況下盲目追求主要目標(biāo)，造成表面看機(jī)構(gòu)不斷縮減而實(shí)質(zhì)上權(quán)限、資源、責(zé)任等的重合依然存在的怪異現(xiàn)象。在面對(duì)具體實(shí)際問(wèn)題時(shí)，推諉扯皮、懶政怠政出現(xiàn)，工作效率低下。相應(yīng)地，要求針對(duì)不同狀況不斷設(shè)立新的機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)、劃分權(quán)限、理順職責(zé)以提高效率。這就形成了組織運(yùn)行過(guò)程中“兩頭有效縮減，中間溝通部分卻不斷膨脹”的機(jī)制特點(diǎn)?？陀^而言，議事協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)于政府工作的順暢、高效推進(jìn)具有無(wú)可替代的聚合疏通效用，但其運(yùn)行實(shí)施過(guò)程中的成本支出亦是不可忽視的重要問(wèn)題，如何既通過(guò)最優(yōu)選擇組合降低機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本，又保證其置于政府順暢運(yùn)行的保障效用不受影響是當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)者亟待解決的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。為尋求低成本投入下的最佳議事協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建，就需要首先分析當(dāng)下存在的各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與運(yùn)行特征，并嘗試從成本支出角度發(fā)現(xiàn)最優(yōu)組合模式，弱化當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)改革中議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)調(diào)整所表現(xiàn)出的“精簡(jiǎn)－膨脹”之怪象。

二、政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制效用的有效體現(xiàn)

議事協(xié)調(diào)機(jī)制產(chǎn)生的直接原因即實(shí)現(xiàn)對(duì)多元訴求的有效協(xié)調(diào)，化解政策執(zhí)行實(shí)施過(guò)程中的認(rèn)知沖突和行為爭(zhēng)斗，弱化科層制架構(gòu)下網(wǎng)格特征所導(dǎo)致的信息不對(duì)稱(chēng)和道德風(fēng)險(xiǎn)，既使政府設(shè)計(jì)規(guī)劃合乎部門(mén)發(fā)展實(shí)際，又能通過(guò)彼此的有效協(xié)調(diào)溝通而完善實(shí)施執(zhí)行環(huán)境。

立足于制度、流程、功能層面而構(gòu)建縱向一體化策略，是充分發(fā)揮政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制正向管理效用的關(guān)鍵，通過(guò)制度化、規(guī)范化操作避免非常態(tài)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)程中的額外成本支出。這也就要求政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中，必須從政策設(shè)計(jì)入手，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則，嵌入組織機(jī)構(gòu)的常態(tài)化運(yùn)行過(guò)程中，成為如同激勵(lì)工具、技術(shù)規(guī)則等一樣的制度工具，這也同時(shí)要求作為制度政策的政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制需體現(xiàn)出充分表達(dá)性、深度融合性和求同存異等特點(diǎn)。

（一）政策內(nèi)容上“原則＋屬地”的結(jié)合

政策設(shè)計(jì)必須遵循的一個(gè)基本原則即普惠性和普遍適用性[22]，不可針對(duì)有限區(qū)域、有限群體而過(guò)分局限，這就決定上級(jí)政策議案的表達(dá)并非具體、詳細(xì)的微觀細(xì)節(jié)描述反而較為模糊，以體現(xiàn)精神、強(qiáng)調(diào)原則為主而把握大方向，為下屬結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H或部門(mén)實(shí)情進(jìn)行延伸化的操作執(zhí)行留有空間。在放權(quán)賦能的組織改革要求下，政策設(shè)計(jì)也唯有表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)暮暧^性和可延伸性，才可避免干預(yù)過(guò)度、管得過(guò)死。這意味著，下級(jí)在執(zhí)行過(guò)程中很難完全照抄照搬政策要求，其必須經(jīng)過(guò)必要的拆分、解讀方能形成更為具體和可操作的行動(dòng)指導(dǎo)。議事協(xié)調(diào)機(jī)制的首要價(jià)值即實(shí)現(xiàn)基層政策執(zhí)行與頂層政策設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)對(duì)接[12]，在多元形式的溝通協(xié)商、統(tǒng)一指揮過(guò)程中遵循因地制宜原則，對(duì)頂層設(shè)計(jì)的精神與要求進(jìn)行更深入的解讀與細(xì)化，轉(zhuǎn)化為可用于指導(dǎo)基層實(shí)踐的行動(dòng)指南，就頂層設(shè)計(jì)中不能企及的細(xì)節(jié)問(wèn)題展開(kāi)討論而達(dá)成共識(shí)，這將保證政策得到更深入、更細(xì)致、更主動(dòng)的落實(shí)。更具體地說(shuō)，議事協(xié)調(diào)的雙方正是頂層設(shè)計(jì)者與基層執(zhí)行者，彼此就宏觀的指導(dǎo)精神、原則要求進(jìn)行討論，確保上層意圖指令為執(zhí)行層所領(lǐng)會(huì)，并以此為指導(dǎo)開(kāi)展契合屬地、部門(mén)實(shí)際的具體行動(dòng)，完成政策要求從宏觀引領(lǐng)到微觀推進(jìn)的順利轉(zhuǎn)變。

（二）政策實(shí)施上“人性＋理性”的統(tǒng)一

理想型科層體制下，個(gè)體應(yīng)都為非人格化的工具理性人，對(duì)于上級(jí)指令全面接受而不加質(zhì)疑[23]，但現(xiàn)實(shí)工作中政策執(zhí)行者不僅有著獨(dú)立思考與創(chuàng)新的能力，更秉持明確價(jià)值取向、擔(dān)當(dāng)使命責(zé)任的具體目標(biāo)。即當(dāng)下組織是融價(jià)值理性和工具理性為一體的復(fù)合體制，需要通過(guò)議事協(xié)調(diào)機(jī)制而激發(fā)下屬的主體性?xún)r(jià)值。[5]在攻堅(jiān)克難的過(guò)程中上級(jí)可通過(guò)會(huì)議表達(dá)組織態(tài)度、決心信心以及對(duì)于下級(jí)各單位組織的具體要求，可以借由精神感召、思想指導(dǎo)和行為表現(xiàn)鼓動(dòng)士氣，使政策執(zhí)行者從被動(dòng)接受的底線(xiàn)思維轉(zhuǎn)變?yōu)閾?dān)當(dāng)作為的上限思維，實(shí)現(xiàn)自我行動(dòng)過(guò)程中的創(chuàng)新突破。不僅如此，議事協(xié)商過(guò)程中充分、深度的交流也可使上級(jí)直接感受到執(zhí)行過(guò)程的艱辛與困難，獲得更為精準(zhǔn)和真實(shí)的實(shí)情反饋，針對(duì)預(yù)期規(guī)劃和現(xiàn)實(shí)情境及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，找到多元利益訴求的平衡點(diǎn)，在彼此尊重、重視的前提下通過(guò)協(xié)商討論解決信息不對(duì)稱(chēng)和利益沖突問(wèn)題。這可有效提升政策措施的可操作性和屬地契合性。從這一角度來(lái)看，議事協(xié)商機(jī)制既是決策層尊重、認(rèn)可群體力量在組織發(fā)展中主導(dǎo)地位的體現(xiàn)，也通過(guò)彼此間的充分溝通、平等表達(dá)而減少信息不對(duì)稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化政策在長(zhǎng)執(zhí)行鏈中的精準(zhǔn)表達(dá)。對(duì)于執(zhí)行層而言，通過(guò)參與議事協(xié)商其既履行了自我的合法權(quán)利而實(shí)現(xiàn)了訴求意愿的有效表達(dá)，也感受到了上級(jí)的重視與尊重而更具主體意識(shí)，在后續(xù)行為實(shí)施過(guò)程中也就更能秉持積極情緒而能動(dòng)回應(yīng)。

（三）政策效果上“橫向＋縱向”的校準(zhǔn)

大規(guī)?；顒?dòng)的開(kāi)展實(shí)施需要權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，既要完成橫向?qū)用娴娜蝿?wù)分工，也要保證縱向?qū)用娴呢?zé)任落實(shí)。[10]決策層固然可以進(jìn)行權(quán)威引導(dǎo)與監(jiān)督，但在橫向、縱向?qū)用娴倪\(yùn)行實(shí)施中卻不免出現(xiàn)各種誤差、漏洞，這就需要關(guān)聯(lián)各方各層級(jí)對(duì)相對(duì)靈活且具有關(guān)聯(lián)性的議事協(xié)商進(jìn)行校準(zhǔn)。從協(xié)商溝通的校準(zhǔn)價(jià)值發(fā)揮來(lái)看，橫向?qū)用嫔袭?dāng)同一層級(jí)的各部門(mén)間就具體分工協(xié)作、責(zé)任分配出現(xiàn)邊界模糊或職能重疊時(shí)，通過(guò)多元協(xié)商形式可進(jìn)行各自想法意愿的充分表達(dá)，也可就彼此利益訴求進(jìn)行充分協(xié)調(diào)，降低后續(xù)行為沖突的發(fā)生概率，這也就從一定程度上顯著降低了組織內(nèi)討價(jià)還價(jià)的議價(jià)成本與沖突。[14]而從縱向?qū)用鎭?lái)看，責(zé)任全面落實(shí)、要求執(zhí)行到位都有賴(lài)于等級(jí)權(quán)威的不斷強(qiáng)化，需要培養(yǎng)下級(jí)服從領(lǐng)導(dǎo)、服從命令的良好習(xí)慣與主動(dòng)執(zhí)行意愿，通過(guò)多元協(xié)調(diào)可有效強(qiáng)化下屬成員的集體主義觀，培養(yǎng)共同語(yǔ)言、構(gòu)建穩(wěn)定行動(dòng)模式而不斷提升其對(duì)上級(jí)的服從度以及規(guī)則意識(shí)，可以助力科層權(quán)威強(qiáng)化而加速政策落實(shí)。不僅如此，通過(guò)議事協(xié)商機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)參與、安排，還可營(yíng)造出一種限定語(yǔ)言格式的集體公共場(chǎng)域，潛移默化地強(qiáng)化下屬對(duì)組織等級(jí)結(jié)構(gòu)的認(rèn)知而產(chǎn)生更強(qiáng)烈的集體身份認(rèn)同和集體壓力感[24]，繼而強(qiáng)化其集體意志，在工作中更好地服務(wù)集體目標(biāo)而加速上級(jí)政策指令實(shí)施。由此可見(jiàn)，議事協(xié)調(diào)機(jī)制不是簡(jiǎn)單的多方討論和會(huì)議開(kāi)展，其更關(guān)乎組織架構(gòu)的穩(wěn)定維系，以及良好組織習(xí)慣、組織文化的不斷養(yǎng)成，使身處其中的個(gè)體均能從組織中獲得有效的認(rèn)知校準(zhǔn)和行為助力。

三、政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)化思路

立足組織整體運(yùn)行效率分析成本耗費(fèi)不難發(fā)現(xiàn)，有效打通各層級(jí)間的溝通交流障礙可顯著弱化信息不對(duì)稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，在縱向一體化運(yùn)行機(jī)制下決策者的思想意圖可得以更精準(zhǔn)、更全面的傳達(dá)，各執(zhí)行層間的資源共享度更高、合作頻率也更高，可有效減少機(jī)會(huì)主義行為和刻意防范心理，增進(jìn)彼此行為合作的融洽性而提升議事協(xié)調(diào)效率。政府常采取的縱向一體化策略多基于制度、流程、功能等層面展開(kāi)，以及通過(guò)設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)促進(jìn)部門(mén)間合作共贏、融洽共事。[1]其中，制度性縱向一體化指從組織架構(gòu)入手通過(guò)部門(mén)間的合并、重構(gòu)等方式組建新部門(mén)，使決策層與執(zhí)行層從部門(mén)間協(xié)商關(guān)系轉(zhuǎn)換為部門(mén)內(nèi)行政關(guān)系，以減少信息不對(duì)稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)和溝通滯后問(wèn)題。流程性縱向一體化則指，在事務(wù)處理過(guò)程中通過(guò)強(qiáng)化主導(dǎo)性部門(mén)的權(quán)限、資源等，使其獲得對(duì)其他協(xié)助部門(mén)的管控權(quán)，成為主導(dǎo)整體流程的首位權(quán)力單位，以此減少溝通協(xié)調(diào)中的矛盾沖突。功能性縱向一體化的本質(zhì)即以領(lǐng)導(dǎo)者分管部門(mén)與任務(wù)的優(yōu)化重構(gòu)而減少執(zhí)行過(guò)程中的不協(xié)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)者歸口管理多領(lǐng)域工作可減少部門(mén)間的協(xié)調(diào)成本，在統(tǒng)一化指揮下增進(jìn)融洽度和一致性。在多元化組合中，政府應(yīng)該如何優(yōu)化議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的存續(xù)、發(fā)展?fàn)顟B(tài)，以及在制度、流程與功能三個(gè)層面進(jìn)行不同搭配，除考量短期成本支出外，更需從協(xié)調(diào)化與專(zhuān)業(yè)化的平衡角度進(jìn)行選擇判斷，以保證組織運(yùn)行功能的充分性、高效性，畢竟縱向一體化強(qiáng)度的提升將直接帶來(lái)部門(mén)專(zhuān)業(yè)化程度的減弱。

（一）基于制度架構(gòu)的議事協(xié)調(diào)部門(mén)設(shè)置

這一措施的本質(zhì)即將議事協(xié)調(diào)部門(mén)作為同其他職能部門(mén)一樣的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期、穩(wěn)固、單獨(dú)設(shè)置，從制度層面提升其存續(xù)的合規(guī)性，也由此保障其議事協(xié)調(diào)權(quán)限的權(quán)威性，使其他各部門(mén)在專(zhuān)職化的議事協(xié)調(diào)部門(mén)管理中養(yǎng)成主動(dòng)溝通、多方聽(tīng)取和兼顧全局的良好習(xí)慣做派。

首要目的即避免因?yàn)椴扇》侵贫然?、非常態(tài)化的臨時(shí)溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而導(dǎo)致政府協(xié)商成本增加和協(xié)商運(yùn)行全過(guò)程無(wú)序性風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，在涉及區(qū)域性、宏觀性問(wèn)題的協(xié)調(diào)上，上層政府組織為充分聽(tīng)取并兼顧區(qū)域性訴求和區(qū)域現(xiàn)實(shí)，更好地促動(dòng)各區(qū)域政府聯(lián)合行動(dòng)，可在現(xiàn)有部門(mén)劃分基礎(chǔ)上增設(shè)專(zhuān)門(mén)的溝通協(xié)商機(jī)構(gòu)，以制度化的方式將其界定為組織架構(gòu)的一部分，并確定其在統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)商、指揮上擁有更高權(quán)限的同時(shí)指定專(zhuān)門(mén)的負(fù)責(zé)人，保證對(duì)組織內(nèi)部各部門(mén)間協(xié)商合作的指導(dǎo)、管理等事務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各區(qū)域政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的指揮效力。作為常設(shè)的固定機(jī)構(gòu)，一旦區(qū)域合作中出現(xiàn)溝通障礙或目標(biāo)沖突，都可通過(guò)專(zhuān)設(shè)部門(mén)進(jìn)行溝通，借由獨(dú)立且具有相當(dāng)權(quán)限的專(zhuān)職議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提升上級(jí)政策層層傳達(dá)、融合推進(jìn)的效率與效果。

（二）基于流程運(yùn)行的議事協(xié)調(diào)部門(mén)設(shè)置

這一措施的本質(zhì)即融合專(zhuān)業(yè)性與溝通性而設(shè)立針對(duì)性更強(qiáng)、獨(dú)立化的議事協(xié)調(diào)部門(mén)，以專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的意見(jiàn)爭(zhēng)執(zhí)、訴求沖突作為協(xié)調(diào)溝通的重點(diǎn)。其不同于制度框架層面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的重要一點(diǎn)即在于權(quán)限范圍，設(shè)置于專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將主要就專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)、專(zhuān)業(yè)內(nèi)爭(zhēng)執(zhí)進(jìn)行疏通協(xié)調(diào)，對(duì)于專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域外的其他部門(mén)爭(zhēng)執(zhí)則無(wú)從管理，以專(zhuān)業(yè)性、局部化保證這類(lèi)議事協(xié)調(diào)部門(mén)的職責(zé)清楚且效果顯著。具體而言，在同一區(qū)域內(nèi)部，面對(duì)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的部門(mén)合作沖突或資源、利益爭(zhēng)執(zhí)，區(qū)域性政府可基于專(zhuān)業(yè)分工、領(lǐng)域類(lèi)型而分別設(shè)立不同的議事協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，使其獨(dú)立于各部門(mén)之外，但又對(duì)專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題的協(xié)調(diào)推進(jìn)具有統(tǒng)一指揮權(quán)和資源調(diào)度權(quán)，重點(diǎn)解決就專(zhuān)業(yè)問(wèn)題產(chǎn)生的相關(guān)矛盾與爭(zhēng)執(zhí)，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)合作行為的不斷優(yōu)化和深度推進(jìn)。這既保證了同一專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)各部門(mén)的獨(dú)立執(zhí)行狀態(tài)以確保其專(zhuān)業(yè)化實(shí)施程度，又可通過(guò)更具針對(duì)性的流程協(xié)調(diào)而增進(jìn)其與關(guān)聯(lián)部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)性、一體性，真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)部矛盾內(nèi)部解決、專(zhuān)業(yè)問(wèn)題專(zhuān)業(yè)應(yīng)對(duì)的良好局面。

（三）基于功能發(fā)揮的議事協(xié)調(diào)部門(mén)設(shè)置

伴隨社會(huì)動(dòng)態(tài)開(kāi)發(fā)性程度的不斷提升，專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的具體問(wèn)題解決往往需要多部門(mén)合作。基于不同情形和環(huán)境條件，矛盾沖突、意見(jiàn)碰撞的表現(xiàn)形式也各有差異，若每次都針對(duì)具體情形臨時(shí)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)部門(mén)不免重復(fù)建設(shè)，這就可通過(guò)提升專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)最具專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性的主導(dǎo)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者的職位級(jí)別，而使其同時(shí)分管不同部門(mén)的決策性工作，既實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題的相對(duì)集中處理，也確保專(zhuān)業(yè)資源調(diào)度、使用過(guò)程的相對(duì)簡(jiǎn)潔，減少其在不同部門(mén)間的流轉(zhuǎn)過(guò)程，增進(jìn)統(tǒng)一專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部門(mén)間的合作融洽度。這一措施的本質(zhì)即科學(xué)擴(kuò)展專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)管理層力量的權(quán)責(zé)范圍，在強(qiáng)化其專(zhuān)業(yè)引領(lǐng)力的同時(shí)，通過(guò)疊加議事協(xié)調(diào)職能進(jìn)一步強(qiáng)化其統(tǒng)籌管理能力。[14]通過(guò)這一權(quán)責(zé)范圍的擴(kuò)展，使專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅成為專(zhuān)業(yè)型的指揮者，更同時(shí)兼顧專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)資源的統(tǒng)一調(diào)動(dòng)和對(duì)不同專(zhuān)業(yè)訴求的精準(zhǔn)高效回應(yīng)。更直白地說(shuō)，這類(lèi)議事協(xié)調(diào)部門(mén)效能發(fā)揮將主要融合于專(zhuān)業(yè)化的管理過(guò)程中，專(zhuān)業(yè)型領(lǐng)導(dǎo)干部可在進(jìn)行指揮部署的過(guò)程中，通過(guò)對(duì)多元意見(jiàn)的征求、吸收而優(yōu)化資源配置，調(diào)整決策議案，實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門(mén)意愿訴求的全面兼顧和有效回應(yīng)。議事協(xié)調(diào)部門(mén)設(shè)置的關(guān)鍵一點(diǎn)即在于，這類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將不再單獨(dú)設(shè)置而是由專(zhuān)業(yè)型的領(lǐng)導(dǎo)干部兼任議事協(xié)調(diào)者，將疏通協(xié)調(diào)的重點(diǎn)置于專(zhuān)業(yè)效能的充分發(fā)揮，以此進(jìn)行專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)資源配置、路徑方法和技能工具的矛盾消解，減少部門(mén)內(nèi)的沖突爭(zhēng)執(zhí)而保證執(zhí)行效果的高質(zhì)高效。基于運(yùn)行流程而在部門(mén)內(nèi)獨(dú)立設(shè)置的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，其主要是就專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部順暢運(yùn)行、高效推進(jìn)部門(mén)間力量的行為協(xié)調(diào)，加強(qiáng)各部門(mén)運(yùn)行的一體性與關(guān)聯(lián)性。

四、政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制效能的提升之道

提升政府議事協(xié)調(diào)機(jī)制的效能發(fā)揮，不單在于降低實(shí)施成本支出，更在于實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)化與專(zhuān)業(yè)化間的科學(xué)平衡，既弱化科層制架構(gòu)下固有的信息溝通障礙，也保證部門(mén)在政策實(shí)施過(guò)程中的效力性與貢獻(xiàn)度，更通過(guò)議事協(xié)商協(xié)調(diào)多元訴求而聚合集體力量，優(yōu)化政府行政價(jià)值。

（一）著眼集體共識(shí)而打造“共同愿景”

議事協(xié)商的目的不是簡(jiǎn)單充當(dāng)“傳聲筒”[25]，現(xiàn)實(shí)工作中以會(huì)議形式布置工作、傳達(dá)要求以求完成協(xié)商溝通之所以被詬病，一個(gè)重要原因在于部分領(lǐng)導(dǎo)者協(xié)商協(xié)調(diào)的目的過(guò)于簡(jiǎn)單、敷衍，形式過(guò)于官僚化，不僅未實(shí)現(xiàn)干群互動(dòng)，增進(jìn)上下級(jí)集體共識(shí)形成，反而因?yàn)楣偾?、官派而引致下屬反感情緒，異化了議事協(xié)商的原本價(jià)值。這就要求，在政策推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中議事協(xié)商不能單單只是各自發(fā)言、念念文件，或極端強(qiáng)調(diào)懲戒措施以施壓下級(jí)，上級(jí)決策層應(yīng)首先實(shí)現(xiàn)思想動(dòng)員，通過(guò)對(duì)政策精神的深入解讀宣告組織意志和政策目標(biāo)，借力預(yù)期效果與下屬建立共同愿景，達(dá)到精神鼓舞效果，激發(fā)下屬擔(dān)當(dāng)精神和創(chuàng)新欲望。其次，思想動(dòng)員決定了領(lǐng)導(dǎo)者的政策解讀還必須具有相當(dāng)?shù)恼蚬膭?dòng)性，應(yīng)多論證決策議案的合理正確性，結(jié)合預(yù)期成效展示規(guī)劃布局的先進(jìn)性與價(jià)值創(chuàng)造力。領(lǐng)導(dǎo)者自身應(yīng)先在議事協(xié)商中表現(xiàn)出高漲熱情和擔(dān)當(dāng)精神，獲得下屬的情感、理性與價(jià)值認(rèn)同，通過(guò)情緒感染加速構(gòu)建集體共識(shí)。最后，借勢(shì)成事，借力議事協(xié)商中所構(gòu)筑的集體共識(shí)、高漲熱情和思想動(dòng)員過(guò)程中所傳遞的強(qiáng)烈權(quán)威信號(hào)，自上而下形成適度的政治與社會(huì)壓力，進(jìn)一步刺激下屬積極執(zhí)行、創(chuàng)新作為，全面推進(jìn)工作。

（二）做好任務(wù)分解而杜絕“空中政策”

議事協(xié)商不是目的，實(shí)現(xiàn)責(zé)任的具體細(xì)化和認(rèn)真落實(shí)才是溝通協(xié)調(diào)的目的所在，官腔十足、官派十足的協(xié)商過(guò)程之所以招致下屬反感，事實(shí)上還是在于其并未完成溝通交流的核心任務(wù)，屬于浪費(fèi)時(shí)間、走過(guò)場(chǎng)之舉。這也意味著想要提升議事協(xié)商在政策執(zhí)行過(guò)程中的價(jià)值，就需更明確、更精準(zhǔn)地將其定義為“任務(wù)分解會(huì)”[23]。首先，上層決策者開(kāi)會(huì)必須帶著明確目標(biāo)任務(wù)，減少議事協(xié)商的數(shù)量而提高溝通交流行為本身的“含金量”，每一次的工作會(huì)議、任務(wù)協(xié)調(diào)、資源調(diào)度必須充分體現(xiàn)科層制的工具理性特征。這就要保證議事協(xié)商內(nèi)容明確、目標(biāo)清晰、效果顯著，通過(guò)議事協(xié)商能夠完成對(duì)抽象、宏觀政策精神的微觀轉(zhuǎn)化，可將總體目標(biāo)分解為各部門(mén)各層級(jí)的子目標(biāo)，再通過(guò)逐級(jí)分解的會(huì)議過(guò)程具體化為各部門(mén)單位的明確責(zé)任。這可助力下級(jí)執(zhí)行單位節(jié)省摸索時(shí)間、降低試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)。其次，任務(wù)分解會(huì)不單包涵對(duì)任務(wù)目標(biāo)的拆解，還需同時(shí)提供相應(yīng)的資源配套政策，以及可計(jì)算、可測(cè)量、可預(yù)測(cè)的技術(shù)工具，在完成任務(wù)下達(dá)的同時(shí)推進(jìn)資源、機(jī)制的配套建設(shè)。最后，責(zé)任分解會(huì)要抓住主要責(zé)任人“做文章”，把具體任務(wù)、完成時(shí)限、責(zé)任單位、責(zé)任人按表格一一對(duì)應(yīng)起來(lái)，減少反復(fù)召開(kāi)的政策解釋會(huì)議、政策補(bǔ)丁會(huì)。通過(guò)對(duì)各子任務(wù)負(fù)責(zé)人的思想動(dòng)員、認(rèn)知引領(lǐng)，高效激發(fā)下級(jí)單位的執(zhí)行意愿。

（三）把握交流重點(diǎn)而“有效代入”

議事協(xié)商的主要目標(biāo)和價(jià)值體現(xiàn)在于對(duì)政策實(shí)施過(guò)程中具體問(wèn)題的充分應(yīng)對(duì)，實(shí)現(xiàn)“原則＋屬地”的有效融合，確保宏觀性的目標(biāo)要求可以轉(zhuǎn)化為具體執(zhí)行目標(biāo)要求，壓實(shí)責(zé)任而全面落實(shí)[19]。這就涉及不同利益群體間的訴求碰撞，需要解決由于政策文化抽象、模糊所引致的部門(mén)任務(wù)重疊、沖突等具體問(wèn)題。一者，議事協(xié)商重點(diǎn)應(yīng)該明確。信息溝通是意在實(shí)現(xiàn)思想動(dòng)員還是任務(wù)分工，抑或是具體方案路徑的協(xié)商討論，在協(xié)商討論之初就應(yīng)明確，不同的協(xié)商交流目的決定了參與各方不同的意見(jiàn)代入。在思想動(dòng)員會(huì)中前景展示、價(jià)值觀引領(lǐng)應(yīng)該成為重點(diǎn)，而在具體的方案論證會(huì)中，理論分析、實(shí)踐檢測(cè)則是討論的核心。二者，面對(duì)政策分解執(zhí)行過(guò)程中不可避免的利益沖突，上級(jí)決策者應(yīng)通過(guò)議事協(xié)商對(duì)政策進(jìn)行再解釋、對(duì)執(zhí)行方案進(jìn)行微調(diào)整，使政策彈性地嵌入對(duì)象與環(huán)境中而不斷尋找政策執(zhí)行的平衡點(diǎn)。借力制度權(quán)威和權(quán)力威信，在各類(lèi)利益相關(guān)者之間積極協(xié)商或搭建對(duì)話(huà)平臺(tái)，以勸說(shuō)、說(shuō)服、調(diào)解、商議，以找到平衡點(diǎn)、共贏點(diǎn)，達(dá)成多方妥協(xié)與共識(shí)。三者，把“人”代入“事”中，通過(guò)協(xié)商、溝通、引領(lǐng)、妥協(xié)和督查反饋實(shí)現(xiàn)不同責(zé)任事務(wù)的高效對(duì)接，充分發(fā)揮人的主體性?xún)?yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)制度剛性、僵硬科層機(jī)制的靈活調(diào)適，推動(dòng)公共治理任務(wù)有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）聯(lián)系群眾而增加“政策落地彈性”

有效的議事協(xié)商流程必須是充分互動(dòng)的過(guò)程，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)利益各方的有效關(guān)聯(lián)與充分表達(dá)，尤其是遵循群眾路線(xiàn)邏輯巧妙地突破科層制的非人格化特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)單向命令向多元互動(dòng)的轉(zhuǎn)變，使信息交流的過(guò)程真正變成協(xié)商討論和科學(xué)完善的過(guò)程[20]。一是改變傳統(tǒng)、單一的議事協(xié)商形式，更深入地走進(jìn)群眾。領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層干部應(yīng)多組織群眾召開(kāi)各類(lèi)座談會(huì)、懇談會(huì)、調(diào)研會(huì)，在與民眾的深度互動(dòng)中掌握第一手信息和政策實(shí)施反饋，結(jié)合現(xiàn)實(shí)效果查找不足。在與群眾互動(dòng)的過(guò)程中也能更好地宣講上級(jí)政策精神、本級(jí)執(zhí)行策略，同時(shí)全面接收來(lái)自一線(xiàn)的想法意見(jiàn)，把即將執(zhí)行的政策轉(zhuǎn)化成與群眾訴求相融合的具體解釋。二是提升議事協(xié)商語(yǔ)言的“群眾性”特征。在與群眾深度互動(dòng)的過(guò)程中多用群眾能懂、想聽(tīng)、愿說(shuō)的言說(shuō)方式開(kāi)會(huì)，可利用各類(lèi)非正式會(huì)議與群眾打成一片、拿捏執(zhí)行尺度，繼而建構(gòu)共識(shí)、獲取支持、平衡關(guān)系、整合力量，將原本帶有政治壓力的責(zé)任落實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)外協(xié)調(diào)、上下調(diào)整的互動(dòng)行為，使得政策落地更有彈性。