江北農(nóng)村股改十七年創(chuàng)新路

張兆康

浙江省寧波市江北區(qū)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革工作于2001年5月在甬江街道孔浦村試點(diǎn)，至今全區(qū)已有109個(gè)村完成了股份合作制改革，共有126678個(gè)股東，擁有資產(chǎn)總額551370.42萬元，全區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)放股金7.41億元，每一股東達(dá)到5849元，此項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性收入占農(nóng)村居民人均可支配收入30346元的19.3%。總結(jié)十多年農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)，江北區(qū)進(jìn)行了一系列卓有成效的制度創(chuàng)新，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展和持股農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的大幅增加。

股改的制度創(chuàng)新成果

一是提出了土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放分五步走再實(shí)施股改的總體布局。關(guān)于農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放，開創(chuàng)性地確立了按發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)、被征地人員養(yǎng)老保障補(bǔ)助資金、提留若干年內(nèi)集體所必需的公益(積)金和管理費(fèi)、預(yù)留農(nóng)村基本醫(yī)療保障資金和生活補(bǔ)助費(fèi)五步走流程進(jìn)行處置。走完五個(gè)步驟之后，如集體經(jīng)濟(jì)組織仍有資產(chǎn)的，實(shí)行村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革，將資產(chǎn)量化到人，確權(quán)到戶。

二是創(chuàng)建股改操作程序的十二步工作法。為確保社員(村民)代表依法依規(guī)享有的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，力求實(shí)現(xiàn)不同群體利益不受侵犯和公正對(duì)待，制訂了江北區(qū)改制申請(qǐng)、人員摸底調(diào)查與農(nóng)戶簽字確認(rèn)等十二步改革程序。特別是股東資格的認(rèn)定，以其戶籍性質(zhì)、二輪土地承包權(quán)、實(shí)際生產(chǎn)生活所在地、享受集體分配和履行義務(wù)情況等為基本依據(jù)進(jìn)行綜合考慮。股東資格認(rèn)定后，必須張榜公布，由工作小組成員在公布期間接受村民的利益訴求。對(duì)股東資格認(rèn)定有異議的，由社員代表會(huì)議根據(jù)國(guó)家法律和有關(guān)政策討論決定，再榜公布。

三是創(chuàng)建動(dòng)態(tài)與半動(dòng)態(tài)管理模式。根據(jù)浙江省文件精神，股份原則上實(shí)行靜態(tài)管理，確定后不作變動(dòng)。而江北區(qū)早于2001年就在甬江街道孔浦村經(jīng)濟(jì)合作社試點(diǎn)探索股權(quán)動(dòng)態(tài)管理模式，又在2005年10月重新完善改革方案，還因社制宜創(chuàng)建股權(quán)半動(dòng)態(tài)管理模式，規(guī)定待撤村建居時(shí)再轉(zhuǎn)入靜態(tài)管理。

四是享有對(duì)象與受益群體不斷擴(kuò)大。股改后讓大多數(shù)群體充分享有發(fā)展成果，如戶籍曾在本村的老社員、不是社員的外來種田農(nóng)戶等特殊對(duì)象，根據(jù)江北區(qū)文件精神，按安置補(bǔ)助費(fèi)享有對(duì)象與享有比例給予人口股，并享受農(nóng)齡股權(quán)，從而擴(kuò)大了享有對(duì)象與受益范圍。

五是探索制定股份經(jīng)濟(jì)合作社終止的不同方式。股份經(jīng)濟(jì)合作社終止分三種模式：一是經(jīng)營(yíng)性終止，以甬江街道包家股份經(jīng)濟(jì)合作社為代表，其將集體貨幣資產(chǎn)“福利化”，將資產(chǎn)在若干年處置完畢，全面融入城市管理；二是組織機(jī)構(gòu)終止，以莊橋街道邵家股份經(jīng)濟(jì)合作社為代表，其已將所有剩余資產(chǎn)全部發(fā)放到股東，股份經(jīng)濟(jì)合作社消亡；三是逐步退出，以洪塘街道為代表，其將農(nóng)村集體組織分成撤村建居、準(zhǔn)撤村建居和未撤村建居三種情況，并根據(jù)不同類型制定分配方案，分別確定在若干年后實(shí)現(xiàn)股份經(jīng)濟(jì)合作社的平穩(wěn)退出。

六是量化范圍由單一的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)向資源性資產(chǎn)延伸。洪塘街道對(duì)剩余土地按照目前的征用價(jià)格進(jìn)行量化，作價(jià)折入資產(chǎn)總額之中。甬江街道畈里塘村還設(shè)立土地股，承包地未被征用和被征用的隊(duì)都按每畝10股進(jìn)行配置。每年土地承包權(quán)股的股份分紅不低于當(dāng)年市場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，土地未征用的隊(duì)在分紅基礎(chǔ)上再按250元/畝的標(biāo)準(zhǔn)予以增發(fā)，分紅資金從村級(jí)可用資金中列支。未入土地承包權(quán)股的家庭不享受股份分紅。

股改的尚存問題

一是管理配套制度不全。有的村社改制后只是搞清成員問題，沒有進(jìn)行詳盡的管理制度方面的建設(shè)工作，特別是章程的配套辦法和操作細(xì)則，對(duì)配套制度如“三會(huì)”的議事辦法、成員增減管理制度、投資決策機(jī)制等沒有全面建立起來，仍舊依襲原有的體制進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，改制后工作沒有半點(diǎn)起色。

二是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)完全喪失。發(fā)展權(quán)是股份經(jīng)濟(jì)合作社成立后必須建立的一種重要權(quán)利。尤其是對(duì)發(fā)展留用地，村社看中的規(guī)劃部門不同意，規(guī)劃部門確定的村社不中意，造成有了發(fā)展留用地指標(biāo)無法落地，而且根據(jù)江北區(qū)文件規(guī)定，從2010年開始對(duì)10%發(fā)展留用地進(jìn)行貨幣兌現(xiàn)，按不同地段給予30萬-90萬元的一次性補(bǔ)助，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展權(quán)受到嚴(yán)重影響。

三是股權(quán)權(quán)能未挖掘完全。產(chǎn)權(quán)是否完備，除了要看權(quán)利束的結(jié)構(gòu)，還要看所有者是否能夠充分行使產(chǎn)權(quán)。而目前改制后股東只是擁有收益分紅權(quán)，股權(quán)的重要權(quán)能如有償退出、轉(zhuǎn)讓以及擔(dān)保等處置權(quán)依然是個(gè)空白，是一種不完整、殘缺的產(chǎn)權(quán)，沒有擁有終極所有權(quán)。此外，股東行使知情權(quán)和表決權(quán)的作用還沒充分發(fā)揮，召開的股東代表大會(huì)上僅僅是聽取董事長(zhǎng)的工作報(bào)告或宣布重大事宜，沒有給予發(fā)表不同意見的權(quán)利，更不用說普通股東缺少行使自己權(quán)利的機(jī)會(huì)。

四是制度設(shè)計(jì)仍存缺陷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)實(shí)施靜態(tài)管理的股份經(jīng)濟(jì)合作社僅為47個(gè)，動(dòng)態(tài)管理模式的股份經(jīng)濟(jì)合作社高達(dá)62個(gè)，仍占大多數(shù)，大大制約了農(nóng)村改革向縱深推進(jìn)。同時(shí)股金分紅機(jī)制也不完善，滋長(zhǎng)了持股人員的分配性預(yù)期，普遍是只要分紅，不承擔(dān)虧損風(fēng)險(xiǎn)，不僅年年要分紅，而且分紅年年有新的增長(zhǎng)，甚至要求一分了之，從而給集體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展帶來?yè)p害，甚至有可能把集體經(jīng)濟(jì)搞垮。

五是過重的社會(huì)負(fù)擔(dān)致使村級(jí)支出猛增。由于政經(jīng)未分設(shè)，社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織仍承擔(dān)環(huán)境整治、社區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等不應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織支付的費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年管理費(fèi)用開支高達(dá)5169.08萬元，比上年的4609.66萬元增12.1%，其中主要是村干部報(bào)酬，達(dá)到3178.50萬元，其次是環(huán)境衛(wèi)生治理費(fèi)用，占管理費(fèi)用總額的18.0%，將對(duì)尚未形成經(jīng)營(yíng)發(fā)展能力的新型集體經(jīng)濟(jì)組織帶來較重的經(jīng)濟(jì)壓力。

股改的改進(jìn)措施

一是規(guī)范管理制度，健全管理辦法。應(yīng)該對(duì)股改后的股份經(jīng)濟(jì)合作社來一個(gè)回頭看，檢查實(shí)施方案、章程以及配套辦法是否符合上級(jí)政策規(guī)定，是否與現(xiàn)行法律精神相違背，同時(shí)，制定相應(yīng)的配套制度與管理辦法，如議事辦法、選舉辦法、投資決策、成員增減管理辦法等。重點(diǎn)是規(guī)范收益分配管理辦法。對(duì)未撤村建居的股份經(jīng)濟(jì)合作社收益分配必須嚴(yán)格按財(cái)務(wù)審核、通過分配方案和公示分配結(jié)果操作程序執(zhí)行，對(duì)違反規(guī)定的董事會(huì)成員特別是董事長(zhǎng)按有關(guān)制度給予處罰。

二是實(shí)施經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。創(chuàng)新考核機(jī)制，年初設(shè)置合理的考核指標(biāo)，年底強(qiáng)化評(píng)估監(jiān)督，超增長(zhǎng)部分按一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)突出的經(jīng)營(yíng)人員，繳納風(fēng)險(xiǎn)抵押金，嘗試引入年薪加獎(jiǎng)股份期權(quán)的激勵(lì)辦法，在新的增量額度內(nèi)，經(jīng)考核評(píng)議后提取部分作為股份期權(quán)予以回報(bào)，任期內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，但因違反股份經(jīng)濟(jì)合作社《章程》和有關(guān)政策法規(guī)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，造成集體經(jīng)濟(jì)損失的，要用自己個(gè)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行賠償。更重要的是，實(shí)行內(nèi)部崗位競(jìng)聘制，引入職業(yè)經(jīng)理人制度，培植農(nóng)村經(jīng)營(yíng)人才資源，以此不斷激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。

三是創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式。既可社社聯(lián)合發(fā)展，組建大社區(qū)物業(yè)，促進(jìn)共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)共享互贏，也可劃小核算單位，對(duì)優(yōu)質(zhì)量小的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，如樓宇經(jīng)濟(jì)以及專業(yè)市場(chǎng)等，由有經(jīng)營(yíng)能力的股東按項(xiàng)目化公司模式自愿組合、分塊投資開發(fā)新項(xiàng)目，其目的是讓農(nóng)村經(jīng)營(yíng)能人參與股份經(jīng)濟(jì)合作社的部分項(xiàng)目管理，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)大家共同經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的積極性與主動(dòng)性。

四是實(shí)施政經(jīng)分離，減輕不合理負(fù)擔(dān)。依照中央規(guī)定，應(yīng)積極探索集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)工作職能、財(cái)務(wù)賬目等分設(shè)，加大財(cái)政對(duì)村級(jí)組織的轉(zhuǎn)移支付力度，將收繳的稅收區(qū)級(jí)留成部分全額補(bǔ)貼到社，并推出公共財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助，減輕村集體開支負(fù)擔(dān)。