遼寧省縣域PPP項目模式可行性與運作風(fēng)險探究

劉國海 周美彤

〔內(nèi)容提要〕縣級政府的主要職能在于轄區(qū)內(nèi)公共物品和服務(wù)的供給，這必然要求財政資金的規(guī)模化投入。然而，對于縣級政府來講，財政收入?yún)s難以滿足相關(guān)建設(shè)項目龐大的資金需求。因此，縣級政府與私人部門合作的PPP項目模式對解決這一問題具有重要意義。本文從PPP項目模式的內(nèi)涵、類型以及運作機制出發(fā)，首先，分析了遼寧省縣級政府推行PPP項目模式的現(xiàn)狀。其次，結(jié)合縣域經(jīng)濟的特點，論證縣級政府推行PPP項目模式的可行性。最后，以縣級政府、社會出資者以及商業(yè)銀行這三個縣域PPP項目模式的利益相關(guān)人為視角，從經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目這三種項目類型出發(fā)，分析縣域PPP項目模式中存在的各類風(fēng)險以及防范措施。得到如下結(jié)論：一方面，PPP項目模式可以應(yīng)用于縣級政府項目建設(shè)，具有可行性。另一方面，針對不同類型的PPP項目模式，應(yīng)該采取差異化的風(fēng)險防范方法，借助市場與政府的關(guān)系可以有效解決縣域PPP模式的風(fēng)險問題。

〔關(guān)鍵詞〕PPP項目模式；縣級政府；可行性分析；運作風(fēng)險

注：本文系遼寧省財政科學(xué)基金項目“遼寧加強基層財政管理保障可持續(xù)發(fā)展問題研究”（項目編號：23B005）、2022年渤海大學(xué)校級項目“預(yù)決算收支差異與地方政府效率的關(guān)系研究”（項目編號：0522XN003）階段性成果。

一、引言

黨的二十大報告中指出，“實現(xiàn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，以縣城為重要載體推進城鎮(zhèn)化建設(shè)”。在遼寧省全面振興三年行動實施方案中強調(diào)“推進美麗遼寧建設(shè)，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境”。為了實現(xiàn)中央和省政府的決策部署，遼寧省縣級政府搶抓項目建設(shè)，擴大區(qū)域優(yōu)勢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷改造升級。在此過程中，大量的財政資金投入用于支持項目建設(shè)。然而，也應(yīng)該注意到，在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，遼寧省縣域經(jīng)濟增長速度放緩，原本依靠土地財政、地方發(fā)債增加財政收入的方式難以為繼，財政狀況不容樂觀。特別是三年來新冠肺炎疫情的沖擊，更使得縣級政府財力難以滿足項目建設(shè)的龐大資金需要。因此，如何解決項目建設(shè)的資金需求問題成為遼寧省縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)點。

中共十八屆三中全會以后，中央政府出臺諸多關(guān)于在特定領(lǐng)域引入社會資本的政策法規(guī)，促進民間資本與政府部門合作。在這樣政策的推動下，政府和社會資本合作（PPP）項目模式逐步成為各級政府，尤其是縣級政府解決資金匱乏難題的突破口。PPP項目模式的優(yōu)勢就在于充分發(fā)揮引入市場機制作用，強化政府與民間資本合作來提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，這對緩解遼寧省縣級政府財政困境，解決項目資金短缺問題進而對縣域經(jīng)濟的發(fā)展都具有十分重要的意義。

目前，已有文獻對PPP項目模式的研究大多集中在國家和省級層面，對縣級政府推行PPP項目模式的分析還比較缺乏?；诖?，本文立足于遼寧省44個縣級政府，分析了推進PPP項目建設(shè)的現(xiàn)狀與可行性。盡管PPP項目模式在解決財政資金匱乏上具有可行性，但是仍然存在固有模式所帶來的運作風(fēng)險，需要加以解決。因此，本文在分析遼寧省縣級政府推行PPP模式可行性的基礎(chǔ)上，研究了PPP項目建設(shè)的運作風(fēng)險以及化解風(fēng)險的對策建議。

二、遼寧省縣級政府推行PPP項目模式的現(xiàn)狀

政府和社會資本合作（PPP）項目模式近年來在遼寧省縣級政府投資中得到了廣泛的應(yīng)用。這種PPP項目模式是指政府與社會資本在項目中確定合作關(guān)系，經(jīng)過政府部門授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，引入市場競爭機制，進行利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。PPP項目模式在緩解基層財政壓力，加快縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面具有很大優(yōu)勢。縣域經(jīng)濟是指以縣級行政區(qū)域空間為依托，通過縣級政府的調(diào)控，并以三大產(chǎn)業(yè)資源稟賦為核心，通過產(chǎn)業(yè)集聚和輻射帶動而不斷演化的復(fù)雜經(jīng)濟系統(tǒng)。在遼寧省，縣域經(jīng)濟是基層經(jīng)濟的表現(xiàn)形態(tài)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的支柱和載體，還是城市經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟的結(jié)合部。因此，縣域經(jīng)濟中的很大部分是由農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟組成，經(jīng)濟發(fā)展較為依賴環(huán)境要素和資源稟賦，相關(guān)企業(yè)以勞動密集型民營企業(yè)為主，并且企業(yè)規(guī)模不大。因此，縣域經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)著重發(fā)揮中心城市的輻射作用，以城市經(jīng)濟帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展為主，同時統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，抓住區(qū)域發(fā)展的比較優(yōu)勢，優(yōu)化農(nóng)村資源配置，將農(nóng)村的要素稟賦、城市消費、支柱產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民就業(yè)有機結(jié)合，發(fā)展具有區(qū)域特色的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和良性循環(huán)的經(jīng)濟。但也應(yīng)該看到，縣級政府財力不足以應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展的需要，財源建設(shè)有待提高和完善，項目建設(shè)和實施受到了資金不足的限制。因此，PPP這種模式應(yīng)用于縣級政府項目投資中，可以充分挖掘社會資本的潛力，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)勢互補，著力調(diào)動民營企業(yè)投入縣域經(jīng)濟建設(shè)的積極性。

從整體上看，遼寧省縣域PPP項目模式發(fā)展較為迅速。截至目前，全國“政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫”數(shù)據(jù)顯示，全省入庫項目235個，其中縣區(qū)級PPP項目為158個，占全省入庫項目比重為67%。從公共資源交易中心數(shù)據(jù)看，2022年，僅錦州一市的四個縣級政府的項目交易數(shù)就為802個，發(fā)展前景向好。如果將遼寧省44個縣按照經(jīng)濟發(fā)展水平劃分為三個類別，分別為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。目前來看，遼寧省縣域PPP項目模式主要呈現(xiàn)如下特點：

第一，在欠發(fā)達地區(qū)，由于缺少主導(dǎo)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，因此，縣域PPP項目主要集中在第一產(chǎn)業(yè)，圍繞三農(nóng)建設(shè)展開。涉及的內(nèi)容包括美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、“一事一議”財政獎補項目以及農(nóng)田水利建設(shè)等。這些項目一方面有助于完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，促進農(nóng)村人居環(huán)境的改善；另一方面，由于地理氣候的原因，這些地區(qū)的糧食種植業(yè)難以得到發(fā)展，借由這些PPP項目可以大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)以及雜糧產(chǎn)業(yè)，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進行以及糧食的保價供應(yīng)。比較典型的PPP項目有：北鎮(zhèn)市太子溝村的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目；義縣七里河育新村扶持壯大村級集體經(jīng)濟項目；彰武縣東六家子鎮(zhèn)臥牛山村設(shè)施農(nóng)業(yè)項目；阜蒙縣于寺鎮(zhèn)村和美鄉(xiāng)村創(chuàng)建基礎(chǔ)設(shè)施提升改造工程項目；建平縣榆樹林子鎮(zhèn)大西營子村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目；朝陽縣王營子鄉(xiāng)一事一議村內(nèi)戶外道路建設(shè)項目；等等。

第二，在遼寧省，經(jīng)濟較為發(fā)達的縣大部分屬于資源稟賦占據(jù)優(yōu)勢的縣域經(jīng)濟。例如，盤山縣是河蟹、稻米之鄉(xiāng)，并且礦產(chǎn)資源較為豐富；康平縣、遼中區(qū)以及新民市距離沈陽市區(qū)較近，受到沈陽市經(jīng)濟的帶動比較明顯；開原市是省內(nèi)相對知名的產(chǎn)糧地區(qū)，寬甸縣旅游資源豐富。因此，在這些地區(qū)，PPP項目的內(nèi)容主要是發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，形成具有地方特色的資源型工業(yè)，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。例如：盤山縣建成國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園；康平縣水美鄉(xiāng)村建設(shè)；遼中縣農(nóng)村供水保障工程項目；康平縣糧食綠色倉儲項目；寬甸縣生態(tài)旅游建設(shè)項目等。

第三，經(jīng)濟發(fā)達的縣主要屬于工業(yè)型縣域經(jīng)濟。這些縣域地理位置優(yōu)越，大多擁有天然港口，自然資源條件好，區(qū)域經(jīng)濟得以快速發(fā)展。同時，當(dāng)?shù)氐目h級政府能夠充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，圍繞主導(dǎo)工業(yè)產(chǎn)業(yè)，進行PPP項目建設(shè)，打造遼寧省知名品牌縣。比較典型的PPP項目有：東港市漁港經(jīng)濟區(qū)中心漁港基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程項目；長海市依托大連港和優(yōu)越的地理環(huán)境，重點發(fā)展海洋生態(tài)建設(shè)項目，努力構(gòu)建海洋生態(tài)綜合管理平臺。

第四，幾乎所有的遼寧省縣域PPP項目均涉及以下四方面的建設(shè)。一是涉及燃?xì)?、供電、供水以及污水處理等的市政設(shè)施建設(shè)。二是包括醫(yī)療、旅游、教育以及康養(yǎng)等在內(nèi)的公共服務(wù)項目建設(shè)。三是涉及保障性安居工程、老舊小區(qū)改造等的項目建設(shè)。四是公路、鐵路、機場等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三、遼寧省縣級政府推行PPP項目模式的可行性

PPP項目模式本質(zhì)的屬性是以項目為主體的融資模式，融資的基礎(chǔ)是項目在未來時間節(jié)點上所獲得的預(yù)期收入、投入資本以及政府部門對該項目在政策上的扶持。它的運作模式基本上是以社會資本的資質(zhì)能力作為應(yīng)標(biāo)的資本，政府部門以有限承諾作為信用擔(dān)保，待項目建設(shè)完成之后，依據(jù)項目運營的直接收入和政府部門的支持力度轉(zhuǎn)化為PPP項目的還款保障。根據(jù)PPP項目的本質(zhì)和運作模式可以概括出PPP項目模式所具有的三方面特點：一是PPP項目模式主要采取民間資本參與的籌資模式。二是政府部門和企業(yè)進行平等合作。PPP項目模式通過合同建立起責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)機制，構(gòu)建政府部門和社會資本的平等合作關(guān)系。三是PPP項目模式還可以通過成立SPV公司進行利益共享、風(fēng)險分擔(dān)以及高債務(wù)運營?；诖?，遼寧省縣域PPP項目模式的可行性可以從理論上、PPP模式適用性以及遼寧省縣域經(jīng)濟的特征上加以論述。

（一）遼寧省縣級政府推行PPP項目模式的充分性

一方面，PPP項目模式的類型適合于縣域經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）的定義，PPP項目模式主要包括以下三種類型：管理外包類模式（O&M與MC）、特許經(jīng)營類模式（BOT、TOT與ROT）和私有化模式（BOO）。當(dāng)前，從遼寧省縣域地區(qū)PPP項目建設(shè)的內(nèi)容看，大多數(shù)的PPP項目涉及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，以惠企利民為主，多為福利性項目，選擇的PPP項目模式類型是BOT和BOO兩種形式。這種選擇方式也比較切合遼寧省縣域經(jīng)濟的實質(zhì)。一是縣級政府承擔(dān)著提供公共物品的職能，其核心目標(biāo)就是以大力發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)為主，改善城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施。二是采取建設(shè)—運營—移交（BOT）和建設(shè)—擁有—運營（BOO）這兩種方式適合于全部的項目類型，無論是經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目還是非經(jīng)營性項目均適用，并且采取BOT和BOO的優(yōu)勢還在于可以把有限的縣級財政資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

另一方面，PPP項目模式的運行機制便于縣級政府操作。參照《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）的規(guī)定，大多數(shù)縣域PPP項目模式的運作機制可以分為以下五個步驟。

一是項目識別階段?？h級政府啟動PPP項目建設(shè)的籌備工作，負(fù)責(zé)撰寫物有所值的報告并進行財務(wù)分析和論證。二是項目準(zhǔn)備階段。這一階段對PPP項目進行可行性分析，經(jīng)項目驗證后，政府通過公開招標(biāo)選擇PPP項目的社會出資者，聯(lián)合成立SPV公司、簽訂PPP合同。三是項目采購階段。為保證資金鏈順利供應(yīng)，SPV公司向商業(yè)銀行申請貸款；商業(yè)銀行在審核SPV公司及縣級政府背景后同意發(fā)放貸款。四是項目實施階段。貸款入賬到SPV公司并投入項目建設(shè)，同時由縣級政府與商業(yè)銀行共同監(jiān)管SPV公司的項目建設(shè)，確保項目正常運行。五是項目移交階段。合同期滿后，SPV公司將項目移交給政府，同時銀行歸還全部貸款，并將受益支付給股東。

站在遼寧省縣級政府的角度，從PPP項目的運作機制看，該模式便于操作，全過程風(fēng)險可控。首先，在項目的識別和準(zhǔn)備階段，合作雙方就可以針對項目的可行性以及合作期間的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險共擔(dān)進行深入研討，這將有利于政府部門監(jiān)督和合理選擇最優(yōu)的私人部門，確保了私人部門技術(shù)和管理經(jīng)驗的引入，提高整個項目建設(shè)的效率和質(zhì)量。其次，在項目的采購和執(zhí)行階段，私人部門的順利引入緩解了原有項目資金不足的矛盾，使得那些因為資金不足而停滯的項目得以進行，同時資金流的通暢縮短了建設(shè)周期，降低了項目的時間成本。最后，在項目的交付階段，合作雙方各自發(fā)揮優(yōu)勢，風(fēng)險收益分配合理，確保了政府在整個過程中的決策權(quán)。此外，PPP項目模式克服了傳統(tǒng)模式下建設(shè)、管理和使用三者脫節(jié)的情況，大大提高了項目經(jīng)營管理的效率。

（二）遼寧省縣級政府推行PPP項目模式的必要性

其一，現(xiàn)行分稅制財政體制下，遼寧省縣域經(jīng)濟發(fā)展需要PPP項目模式。分稅制下，中央政府上收了財權(quán)，下放了事權(quán)，其結(jié)果造成地方政府特別是縣級政府財政吃緊，為了應(yīng)對分稅制改革造成的基層財政收入銳減，縣級政府大多采取土地財政的方式擴大地方財政收入或者通過債務(wù)融資平臺以舉債的方式籌集地方經(jīng)濟發(fā)展的財政資金。然而這兩種方式并不能保障地方政府財力的可持續(xù)性，因此，縣域PPP項目模式成為縣級政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的一種次優(yōu)選擇。

其二，遼寧省縣級政府投融資的特點決定了PPP模式的應(yīng)用。首先，縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)居民收入水平低，與大城市相比人口密集度不高，造成了縣級政府財源有限，縣級政府財政收入很難滿足項目建設(shè)，或是縣級政府建設(shè)項目普遍規(guī)模小，資金不足。在這種情況下，縣級政府只能依靠上級政府的專項轉(zhuǎn)移支付，或者通過地方債務(wù)融資平臺進行項目投融資，然而作用也是杯水車薪。與此同時，縣域小城鎮(zhèn)銜接著小城市和農(nóng)村地區(qū)，城鎮(zhèn)內(nèi)部的道路規(guī)劃，以及農(nóng)村道路的硬化等基建項目都需要資金支持。再則，在縣域小城鎮(zhèn)，通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施投入成本高，使用率卻偏低，更增加了使用資金的成本。此外，在遼寧，很多小城鎮(zhèn)教育基礎(chǔ)設(shè)施包括校舍和遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還沒有達到教育部標(biāo)準(zhǔn)，至于圖書館更是相對稀缺。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，如何確保農(nóng)村醫(yī)療全覆蓋，切實滿足農(nóng)民的看病需求，這些項目建設(shè)都需要資金支持。因此引入縣域PPP模式對解決縣城的資金難題就顯得十分有價值。也正是因為PPP項目模式的創(chuàng)新性才能加速小城鎮(zhèn)民生建設(shè)的步伐，更有效促進遼寧省縣域經(jīng)濟發(fā)展。

其三，公共服務(wù)水平的提高需要縣級政府推廣PPP項目模式。根據(jù)財政分權(quán)理論，與中央政府相比，地方政府更了解所轄區(qū)域內(nèi)居民的需要，履行政府公共服務(wù)的職能。作為縣級政府，通過推廣PPP項目模式可以規(guī)范項目建設(shè)全過程，采用市場化的方式，由企業(yè)合作方進行高效的資本管理和技術(shù)創(chuàng)新，而政府部門可以發(fā)揮服務(wù)職能進行規(guī)劃、監(jiān)督和風(fēng)險管控，這樣既可以降低政府在具體事務(wù)中的參與度，又可以調(diào)動企業(yè)的能動性，從而提高遼寧省縣級政府的公共服務(wù)的水平。從縣域PPP項目模式的經(jīng)濟屬性看，縣域小城鎮(zhèn)的PPP項目建設(shè)大多屬于自然壟斷性質(zhì)，私人部門在承接項目時，政府部門需要進行合理管制。再則，大部分項目建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施屬于準(zhǔn)公共物品，例如通信設(shè)備和電影院等需要收取一定的費用作為項目建設(shè)的經(jīng)營所得。此外，大部分小城鎮(zhèn)的項目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，可盈利性不強，加之小城鎮(zhèn)居民消費水平不高，大部分經(jīng)營性項目很難獲得良好回報，多元投資激勵不足也是導(dǎo)致傳統(tǒng)項目建設(shè)模式難以繼續(xù)的原因。因此，需要引入新的PPP項目模式，加強政府和社會資本合作，借助私人資本力量，促進遼寧省縣域公共服務(wù)水平的提高。

（三）遼寧省縣域PPP項目模式的可行性

（1）在理論上的可行性。理論基礎(chǔ)是指導(dǎo)實踐工作的基石。從前述的理論中可以看出縣域PPP項目模式是以相關(guān)經(jīng)濟學(xué)的理論做指導(dǎo)，在理論上是站得住腳的，具有理論支撐點。因此遼寧省縣域PPP項目模式在理論上是行得通的。

（2）在政策上的可行性。遼寧省縣級政府推廣應(yīng)用PPP項目模式，是在中央部委相繼出臺了一系列政策法規(guī)的背景下進行的，在相關(guān)層面上得到政策的支持和保障。在中共十八屆三中全會上，首次提出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)允許社會資本參與，這標(biāo)志著PPP項目模式正式在我國起步。2014年《預(yù)算法》進行修訂，其中規(guī)范了地方政府的融資模式，進一步推進了地方政府對PPP項目模式的探索。隨著財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》文件出臺，標(biāo)志著PPP項目模式成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的政策工具。同年12月，財政部成立PPP中心，并通過公告示范項目向全國推廣運用PPP項目模式。至此，全國范圍內(nèi)PPP項目迅速增加，地方政府包括縣級政府在內(nèi)不斷嘗試?yán)肞PP模式為政府項目建設(shè)融資。但同時應(yīng)該注意到，PPP模式的審核機制還不成熟，相關(guān)業(yè)務(wù)人員缺少專業(yè)知識。為此，在2017年，財政部出臺《關(guān)于廢止部分規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》規(guī)范PPP項目運作。在此之后，PPP項目出現(xiàn)了項目庫清退浪潮，使得入庫的PPP項目更加規(guī)范。2019年，國家相繼出臺《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》《關(guān)于征求〈政府會計準(zhǔn)則第10號——政府和社會資本合作安排〉及應(yīng)用指南意見的函》《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》。一方面，規(guī)范地方政府債務(wù)不得超過紅線并追加財政支出責(zé)任不得超過7%。對政府支出責(zé)任超過7%的地區(qū)進行風(fēng)險預(yù)警，并要求超過5%的地區(qū)不得新上政府付費項目。另一方面，規(guī)范社會資本投資。對PPP業(yè)務(wù)進行嚴(yán)格的審核備案，堅決防止因社會資本超出自身能力過度舉債造成的PPP項目無法進行的風(fēng)險。這些政策舉措為規(guī)范地方政府特別是縣域PPP項目建設(shè)起到了重要作用，也為遼寧省縣域PPP項目建設(shè)提供了政策上的保障。

（3）在實踐上的可行性。在國外，PPP項目模式出現(xiàn)的時間較早，這種項目運行方式被廣泛地接受并應(yīng)用于諸多行業(yè)和領(lǐng)域，在實踐過程中積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗，建立起較為完整的文獻參考和實踐指南。在我國，隨著中央和省政府政策的不斷出臺和財政體制、制度上的不斷完善，PPP項目模式受到地方政府，特別是縣級政府的青睞，在政府投資的相關(guān)領(lǐng)域的項目建設(shè)上得到廣泛應(yīng)用，涌現(xiàn)出很多可供借鑒的成功案例。以遼寧省為例，在大連市縣區(qū)的垃圾處理項目為國內(nèi)相關(guān)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境改善提供了縣域PPP項目模式行之有效的實踐操作和運作思路。

四、遼寧省縣級政府推行PPP項目模式的運作風(fēng)險

在縣域PPP的運作過程中涉及三個利益主體，分別是縣級政府、社會出資者和商業(yè)銀行，具有兩種可以選擇的運作類型，分別是BOT和BOO。因此，在縣域PPP項目運作過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險就隱含在其中，主要包括信貸風(fēng)險、政策法規(guī)風(fēng)險、管理技術(shù)風(fēng)險以及市場風(fēng)險。

本文在已有研究的基礎(chǔ)上，從縣級政府是公共物品和服務(wù)的主要供給者，追求社會福利最大化目標(biāo)這一本質(zhì)出發(fā)，按照經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目分類方式對縣域PPP項目建設(shè)所存在的風(fēng)險進行分析，得到如下結(jié)論。

一是經(jīng)營性項目的融資風(fēng)險主要來自市場風(fēng)險。在市場經(jīng)濟條件下，社會出資人追求利益最大化。經(jīng)營性項目在建成之后一般會采取收費的方式彌補企業(yè)融資成本。一方面，這些投資項目追求經(jīng)濟效益，建設(shè)過程中的投入資金會呈現(xiàn)波動性變化，導(dǎo)致預(yù)期資金不足。另一方面，預(yù)期的融資水平會受到通貨膨脹的影響也會造成建設(shè)資金的短缺，進而影響項目的進度和完工，最終會帶來轄區(qū)居民的期望值降低，影響經(jīng)濟效益最大化的目標(biāo)的實現(xiàn)。此類項目主要包括縣域收費性的道路交通和污水處理廠生活服務(wù)類公共物品。

二是準(zhǔn)經(jīng)營性項目融資風(fēng)險主要來自政府財政風(fēng)險和社會投資者的管理風(fēng)險。這類項目涉及部分民生性工程，生產(chǎn)的公共物品和服務(wù)是民眾不可或缺的，具有經(jīng)濟效益較低的特點。正是由于此類項目的公益性特點，導(dǎo)致社會資本并不愿意大規(guī)模介入，融資渠道相對狹窄。由于缺少必要的建設(shè)資金，很容易造成工程期限的延長，無法保障項目按時完工。這類項目一般都是以縣級政府和民營企業(yè)合作投資進行建設(shè)。

三是非經(jīng)營性項目融資風(fēng)險主要來自經(jīng)營管理風(fēng)險。非經(jīng)營性項目本質(zhì)上是完全公益性的，投融資來源基本靠財政支出，民營企業(yè)較少參與。所以此類項目的風(fēng)險主要在于項目的建造和管理上。一方面，這些項目會受到通貨膨脹的市場因素的影響，造成建造成本上升，超過縣級財政所能負(fù)擔(dān)的程度。另一方面，政府職能在項目管理上缺少企業(yè)的專業(yè)性和經(jīng)驗，很難準(zhǔn)確預(yù)估項目的經(jīng)營風(fēng)險和成本。另外，由縣級政府主導(dǎo)的項目缺少明晰產(chǎn)權(quán)，行政性過于鮮明，市場機制欠缺，無法調(diào)動相關(guān)人員的工作積極性，會影響工程建設(shè)和經(jīng)營管理，延長公共服務(wù)運營的時效。主要的項目如公共街道和自來水管道等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

五、遼寧省縣域PPP項目模式風(fēng)險的管控與防范

從縣域PPP項目模式存在的風(fēng)險看，解決PPP項目建設(shè)的風(fēng)險問題還要厘清政府與市場的關(guān)系。具體來講，對于公益性項目應(yīng)該突出政府性資金的投融資功能，發(fā)揮縣級政府供給純公共物品的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮政府“看得見手”的職能作用。對于經(jīng)營性的項目，應(yīng)該盡可能壓縮政府資金的投入，更大程度地發(fā)揮市場“看不見的手”的調(diào)節(jié)作用，政府和市場的界定原則就是要把有限的財政資金最大化地投入到公益性的項目中，減少對經(jīng)營性項目建設(shè)的干預(yù)和投入。對于遼寧省縣域PPP項目模式的風(fēng)險防范與管控，從縣級政府、社會資本以及金融機構(gòu)三個利益相關(guān)者角度分析，主要有以下幾個方面的要點。

從縣級政府投融資角度看，對于純公共物品和基礎(chǔ)性的建設(shè)投資，應(yīng)該發(fā)揮縣級政府投融資的主體作用，加大縣級政府的財政支出力度。在財政分權(quán)下，中央政府賦予地方政府一定的自主權(quán)，也就擴充了縣級政府財政收入的渠道。要加大政府資金投入，可以從以下幾個方面增加地方政府的財政收入，涵養(yǎng)財源。一是以穩(wěn)定的稅收收入作保障。由于縣域經(jīng)濟中民營企業(yè)數(shù)量較小，規(guī)模不大，所能吸納的稅收收入也相對較少。要保持PPP項目建設(shè)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，縣級財政必須有穩(wěn)定的稅收收入。二是依賴非稅收入的征收，特別是以非稅形式存在的政府性基金，包括土地出讓金收入。項目建設(shè)資金在一般公共預(yù)算收入比例有限的情況下，縣級政府投入的項目資金主要來自以非稅收入形式存在的政府性基金，包括土地出讓收入、專項收入、建設(shè)費附加以及使用費等。三是借助投融資平臺上的地方政府債券融資。以借款的方式來為政府項目融資極可能帶來縣級政府的債務(wù)和金融風(fēng)險，為此，要不斷整頓清理地方政府債務(wù)，使之保持在可控的警戒線內(nèi)，推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)化改革，提高政府債券的信用度，加強地方人大的監(jiān)督力度，保障順利如期償還縣級政府債務(wù)。

從社會資本角度看，在PPP項目，社會資本與政府部門合作是防范和管控風(fēng)險最有效的手段，而其中最重要的原則和前提就是要做到“利益共享和風(fēng)險共擔(dān)”。究其原因主要有以下兩個方面。一方面，引入市場資金進行PPP項目建設(shè)，擴大縣級政府與社會資本在PPP項目上的合作，要以讓渡政府部門公共職能形式來激勵社會資本參與項目建設(shè)投資。通過給予社會資本特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)等方式獲得社會資本的出資，確保項目的順利完成，實現(xiàn)社會收益與經(jīng)濟收益的統(tǒng)一。另一方面，社會資本的進入減輕了縣級政府的財政負(fù)擔(dān)，激發(fā)了社會資本干事的積極性，擴大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)和供給能力，增強市場運作的能力。社會資本和縣級政府的合作實現(xiàn)了市場與政府之間的風(fēng)險共擔(dān)和收益共享，提高了社會整體效率。

從金融機構(gòu)融資角度看，防范化解PPP項目建設(shè)風(fēng)險需要政策性金融機構(gòu)的輔助作用，應(yīng)該大力發(fā)展政策性金融機構(gòu)，原因主要有以下三個方面。其一，政策性銀行的發(fā)展可以明確金融機構(gòu)的政策取向，有別于專門性的盈利性商業(yè)銀行。其二，可以充分體現(xiàn)縣級政府發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的政治導(dǎo)向，充分挖掘金融的孵化作用，在擴大政策性金融供給的基礎(chǔ)上，為項目建設(shè)提供穩(wěn)定的中長期政策性信貸，以此撬動更大規(guī)模的社會資本的參與度。最后，在政策性金融信貸支持下，縣級政府也要充分發(fā)揮政府職能，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)市場營商環(huán)境、降低市場準(zhǔn)入壁壘，盡最大可能減少項目建設(shè)的負(fù)面清單。

（作者單位：1.凌海市財政局；2.渤海大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）