街道辦治理中的協(xié)商民主運轉邏輯及其實現(xiàn)
——以成都市H街道公民議事會為例

◎李強彬，高博雅

四川大學 公共管理學院，成都610065

一、問題的提出

在城市基層治理體系中，街道辦是黨和政府連接基層群眾力量的最基礎、最直接的行政單元，隨著單位制瓦解、社區(qū)制成長和城市化的快速推進，如何發(fā)揮好街道辦的功能，成為基層治理現(xiàn)代化推進中的一項重要議題。有關的改革實踐形成了兩波浪潮。第一波是在2000年前后，以民政部在1999年啟動“全國社區(qū)建設實驗區(qū)”工程和中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2000年轉發(fā)《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》為標志，社區(qū)和社區(qū)建設日益進入公眾視野，對強化社區(qū)功能的強調自然地提出了如何處理好“街道行政”與“社區(qū)自治”之間關系的問題。作為實踐性回應，南京市白下區(qū)在2002年試點推行“政府依法行政、社區(qū)依法自治”改革，撤銷了淮海路街道辦，但在2009年又將淮海路社區(qū)劃歸五老村街道，表明改革并未實現(xiàn)預期目標。與此同時，北京市石景山區(qū)在2003年開始探索政社分離的“魯谷社區(qū)”模式，但運行結果實際上又回歸了原來的街道管理體制模式[1]。

第二波是在2010年前后，以2009年第十一屆全國人大常委會廢止《城市街道辦事處組織條例》為標志，街道辦的設置、職能和運行失去了國家層面的專門性法律支撐，街道辦又被推上改革議程，比較典型的案例是：銅陵市銅官山區(qū)在2010年7月進行了“撤街”改革，隨后在銅陵全市推廣。對此有研究認為，銅陵改革與其“工業(yè)人口多、人口同質性高、管理難度相對較小、減少管理層級的改革風險也相對較小”[2]不無關系。緊隨其后，貴陽市于2012年撤銷了全市49個街道辦事處，設立了90個社區(qū)服務中心，然而在“撤街”改革10年后，又于2021年又進行了“撤銷社區(qū)服務中心和設立街道辦事處”的改革，在全市設立60個街道辦事處。貴陽市人大常委會于2021年12月通過《貴陽市街道辦事處工作條例》，對街道辦的職責和職權進行了明確規(guī)定，實際上轉向了對街道辦行政職能的強化。

上述改革的推行和回潮表明，街道辦在基層治理中有其治理單元上的優(yōu)勢，簡單地增減行政層級或調整行政職能并不能實現(xiàn)改革的初衷，更重要的是推進街道層級治理結構與治理機制的優(yōu)化。這是因為，社區(qū)終歸屬于居民自治的場域，隨著城市人口規(guī)?？焖贁U增，作為城市基層行政單元的街道辦有其運作上的優(yōu)勢，涉及城市管理、政務服務、市場監(jiān)管、環(huán)境衛(wèi)生等諸多領域的公共事務，離不開街道辦協(xié)調多部門來實現(xiàn)城市的有效治理。有研究在總結我國街道辦改革主要模式的基礎上認為，街道辦改革的關鍵不在于是否撤銷街道辦，而是應通過建立街道議事會和明確街道議事會與街道黨工委、辦事處之間的關系和分工來完善街道的治理結構[1]，但是如何實現(xiàn)街道辦治理結構與治理機制的重塑還是一個亟待回答的問題。

作為一種新的治理機制，協(xié)商民主將溝通與對話置于尋求影響力的中心位置，改變了傳統(tǒng)的權力配置和運行方式，賦予治理過程更強的民主合法性。協(xié)商民主在基層直接面向基層群眾，不僅可以規(guī)范政府行為，還是基層直接民主有效實現(xiàn)的重要途徑，正如習近平總書記所指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商?！盵3]在我國基層協(xié)商的研究中，盡管聚焦村(社區(qū))協(xié)商的研究文獻數(shù)以千計，但有關“街道協(xié)商如何運轉起來”的解釋十分不足，而城市街道治理卻對民主協(xié)商有著深層次的內在訴求。具體而言：第一，作為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級的行政層級，街道辦并不是一級地方政府，街道辦缺失本級人代會、黨代會等正式的民意傳導制度，使得民意的形成和上傳下達存在制度性的斷裂，需要創(chuàng)設新的制度來予以彌合。第二，街道辦治理涵蓋多元治理主體，承擔著大量的行政功能，需要協(xié)調多主體、貫通多部門工作，任務重、壓力大，對于基層民主治理的要求也更高。第三，相較于村(社區(qū))，街道辦擁有更多的行政資源，這些行政資源決定了街道層級的民主協(xié)商有著更為廣闊的空間，也更有條件通過民主協(xié)商來實質性地推動基層群眾民主權利的實現(xiàn)。第四，街道辦處于“行政”與“自治”的界面，通過協(xié)商民主的運作，一方面可以為走出社區(qū)的行政化困境提供新的可能；另一方面，可以自下而上地促成基于民意的行政撬動，為基層的行政減負提供新的可能。因此，街道協(xié)商之于街道辦治理的優(yōu)化是一種新的選擇，明晰街道協(xié)商運作的條件和機制有利于進一步推進街道辦治理改革。

二、協(xié)商系統(tǒng)：街道協(xié)商運轉起來的一個分析框架

依照協(xié)商民主的觀點，公共政策和治理行動并非自利個體理性計算的結果，而是就共同目標進行論理的結果，但是這一主張的實現(xiàn)并非易事，實踐中的協(xié)商民主常常遭遇諸多程序性與實質性的障礙。為此，協(xié)商系統(tǒng)理論將宏觀政治空間、具體機構、微型公眾、具體場所、具體領域等包容到協(xié)商之中，試圖矯正第三代協(xié)商民主對“微觀傾向”的過分推崇[4]，將更廣泛的協(xié)商性與非協(xié)商性要素鏈接起來，以實現(xiàn)微型協(xié)商向大規(guī)模協(xié)商的轉變，為增強公共協(xié)商的民主質量提供更加充分的合法性基礎。也就是說，在一個更大規(guī)模的要素系統(tǒng)中，那些非協(xié)商性的場所和行動可以具有促進協(xié)商的功能，從而使一些從單一方面來看不具有協(xié)商性的場所和行動，在一個更大的系統(tǒng)中具有協(xié)商性，比如由抗爭事件所觸發(fā)的政策變遷和政府回應。

作為最早提出協(xié)商系統(tǒng)構想的研究者，曼斯布里奇于1999年在《協(xié)商系統(tǒng)中的日常對話》一文中強調了扎根于社會的、以公民為主體的日常對話對于協(xié)商系統(tǒng)的重要性[5]。在后來的研究中，曼斯布里奇等人對協(xié)商系統(tǒng)的概念設定、領域設定和目標設定進行了系統(tǒng)闡述[6]1-26。從概念設定來看，他們將協(xié)商系統(tǒng)的核心特征概括為三個方面：一是假定任何單一的協(xié)商團體都不具備足夠的協(xié)商能力，因此需要大規(guī)模視域的考察，但協(xié)商系統(tǒng)又不只是為體量和規(guī)模龐大的國家政治系統(tǒng)而設計的，它同樣適用于其他微型組織，比如學校、媒體、醫(yī)院等[6]2；二是協(xié)商系統(tǒng)的各個部分之間是互補且依賴的關系，當某一要素有缺陷時，可以通過其他要素進行彌補，不影響協(xié)商系統(tǒng)的整體運行；三是作為復雜政治系統(tǒng)的一部分，協(xié)商系統(tǒng)需要分工與整合，也就是協(xié)商系統(tǒng)中的每一部分不一定都是協(xié)商性的或具備協(xié)商價值的，但它們基于各自的優(yōu)勢和劣勢在系統(tǒng)中構成不可或缺的內容，在整體上對協(xié)商系統(tǒng)起著促進作用。從構成領域設定來看，協(xié)商系統(tǒng)涵括四大活動領域：一是國家層面有約束力的決策；二是與決策直接相關的活動；三是與決策有關的非正式談話；四是與社會共同關注的問題相關的正式或非正式談話。從目標設定來看，協(xié)商系統(tǒng)具有認知、倫理與民主的重要功能：在認知功能層面，核心是產(chǎn)生基于事實和邏輯的偏好、意見和決定；在倫理功能層面，關注是否促進了公民之間相互的尊重、信任和理解；在民主功能層面，關注是否盡可能地將邊緣群體包容和吸納進了多元利益主體并予以關切。

可見，作為新一代的協(xié)商民主理論，協(xié)商系統(tǒng)具有實現(xiàn)大規(guī)模協(xié)商和增強協(xié)商民主合法性的潛能，但協(xié)商系統(tǒng)也面臨著“緊密耦合、脫鉤、制度支配、社會支配、根深蒂固的黨派偏見”等方面的病癥[6]22-24，這使得制度的安排很難接近協(xié)商系統(tǒng)理想的實現(xiàn)。一些研究還指出，協(xié)商系統(tǒng)理論強調靜態(tài)的場所、事件、主體之間的固定關系，缺乏對要素排序、流動、互動的考慮[7]。盡管如此，協(xié)商民主的系統(tǒng)化路徑對于我國協(xié)商民主的廣泛、多層、制度化發(fā)展仍具有諸多啟示：一是表明從宏觀視角來看，不應將協(xié)商實踐局限于單一的協(xié)商主體和協(xié)商過程中，而應在系統(tǒng)的觀念下對其進行界定和分析；二是表明應重視非協(xié)商要素和非協(xié)商場所的協(xié)商性功能，以要素的分工與整合來審視非協(xié)商性的要素和場所對于協(xié)商的促進作用。

沿著協(xié)商系統(tǒng)的理路，街道協(xié)商實質上是以街道辦黨政機構為代表的建制化力量與以街道協(xié)商團體為代表的非正式力量，基于對協(xié)商民主規(guī)范性價值的認同，以治理過程中的權力分享來實現(xiàn)街道層面協(xié)商與決策的統(tǒng)一，進而實現(xiàn)基層公共事務的有效治理，推動街道辦對上負責與對下負責的有機融合。基于共同的協(xié)商民主價值觀認同，權力分享是協(xié)商系統(tǒng)得以運轉的重要條件：一方面，權力分享能夠實質性地激活街道協(xié)商的議題形成機制、意見代表機制、意見回應機制和協(xié)商影響力作用機制，促進恰當、規(guī)范、有效的協(xié)商團體的建立和運作，推動協(xié)商導向的參與式治理的形成；另一方面，權力分享能夠實質性地推動非正式的街道協(xié)商團體力量與正式的街道黨政力量之間的連接，這一連接的開放和緊密程度又直接決定著街道協(xié)商可以動員的資源和能夠輸出的績效。由此，街道協(xié)商運轉起來的系統(tǒng)邏輯得以展開(見圖1)。

圖1 街道協(xié)商運轉的系統(tǒng)邏輯

在“價值認同—權力分享—績效輸出”的內在驅動中，街道協(xié)商團體在媒介聯(lián)接要素的作用下可以實現(xiàn)黨政力量與基層社會自治力量之間的有效對接。其中，街道黨政力量、基層社會力量、街道協(xié)商團體力量分別承擔不同功能，它們之間的結合可以有效回應協(xié)商民主實踐中的以下難題：一是合法性難題，也就是經(jīng)由意見代表性而非統(tǒng)計學意義上的人數(shù)代表性來尋求沒有參與協(xié)商過程的人們對于協(xié)商系統(tǒng)意見輸出的認同與支持；二是權威沖突難題，即通過形成優(yōu)質民意和實質性的治理績效來促成街道黨政機構權威的提升，而不是將協(xié)商團體視為對街道黨政機構權威的一種威脅；三是準官僚組織難題，即通過協(xié)商團體內部結構與外部鏈接的暢通來避免街道協(xié)商團體自身演化為準官僚組織；四是可問責難題，即通過協(xié)商團體內部運轉的公開、透明來促成協(xié)商參與者對協(xié)商過程擔負責任；五是規(guī)模難題，即通過系統(tǒng)循環(huán)來促成街道協(xié)商團體與街道黨政力量、基層社會力量之間的有效銜接，進而促進街道層面的協(xié)商系統(tǒng)和協(xié)商性社會的形成。

三、個案研究與案例選擇

作為區(qū)級政府的派出機構，街道辦既具有顯著的行政執(zhí)行性，又需要具備極強的回應性，但街道辦并無本級建制化的民意代表機構。因此，如何在街道辦治理中處理好行政執(zhí)行與群眾意愿的統(tǒng)合，是推進街道辦改革的一個重要維度。在實踐中，浙江省嘉興市南湖區(qū)于2010年開始在街道層面推行由街道人大工委組織開展的街道居民議政會制度，并于2017年專門出臺了《關于實行街道居民議政會制度的指導意見》。浙江省杭州市余杭區(qū)則從2013年開始推行由街道黨工委組織實施的街道民主協(xié)商議事會議制度，直接目的在于解決“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”改“街道”所造成的民意管道“斷裂”問題[8]。

南湖區(qū)的街道居民議政會和余杭區(qū)的街道民主協(xié)商議事會對于優(yōu)化街道治理結構都具有探索價值，但試圖從本級人大代表和人民代表大會制度功能的角度來定位街道居民議政會(議事會)的性質和功能，則缺乏法定依據(jù)，在實踐中可能因頂層制度的缺失而難以全面推行。不同于南湖區(qū)和余杭區(qū)的街道協(xié)商探索，成都市金牛區(qū)H街道公民議事委員會(以下簡稱“H街道公議會”)作為街道層級的一個群眾性自治組織，以基層群眾民意為基礎、以解決問題為中心、以實質性賦權為保障，對于優(yōu)化街道治理結構和推進街道協(xié)商的有效運轉具有重要價值。為此，本文采用單案例研究，通過對H街道公議會的縱向考察，試圖在其實踐歷程中闡釋街道協(xié)商得以運轉起來的系統(tǒng)邏輯。案例中的H街道位于四川省成都市金牛區(qū)西南部，成立于2001年3月，轄區(qū)面積1.51平方公里，是金牛區(qū)面積最小的街道，下轄D社區(qū)、B社區(qū)和S社區(qū)等三個社區(qū)居委會，其中兩個社區(qū)為拆遷安置社區(qū)。截至2018年，H街道居住人口6.25萬人，是一個人口密集、社會主體多元、群眾訴求多樣、社情復雜的街區(qū)。2019年年末，因行政區(qū)劃調整，H街道與臨近的C街道進行了合并。

從研究設計來講，以H街道公議會為個例，主要基于以下理由：一是個案的典型性。個案發(fā)生地除了具有一般街道所具有的治理結構和功能以外，還具有街道治理中的共通性難題，比如基層群眾“形式上有權、實際上無權”“干部拼命干、群眾冷眼看”以及社區(qū)居委會與街道辦之間的行政附屬化現(xiàn)象。二是個案的縱向性。H街道公議會自2014年12月成立，到2019年12月因街道行政區(qū)劃調整而終止，歷經(jīng)第一屆和第二屆，歷時五年，取得的成效具有階段性，而對于兩個或多個不同時間點上的同一案例的研究適合采用單案例設計[9]。三是從理論關切來講，作為街道層級群眾性自治組織的H街道公議會，在街道辦權力讓渡中實現(xiàn)了基層群眾需求與街道黨政力量的有效對接，起到了撬動科層化治理體系和增強基層治理合法性的重要作用，具有系統(tǒng)性。并且，H街道公議會的創(chuàng)立是成都市“北改”中老舊小區(qū)居民自治協(xié)商“曹家巷工作法”自下而上擴散的結果，具有內生性，這為考察街道協(xié)商運轉的系統(tǒng)邏輯提供了很好的注解。

四、系統(tǒng)性協(xié)商：街道協(xié)商運轉起來的可行之道

協(xié)商的系統(tǒng)觀念既意味著不同部分之間的分工與整合，也意味著某一部分的變化將對其他部分產(chǎn)生影響。由此來看，分工是協(xié)商系統(tǒng)的基礎，系統(tǒng)性協(xié)商試圖超越微型和單一的協(xié)商場所而形成不同場所和機構之間的整體協(xié)商互補關系，街道協(xié)商的系統(tǒng)化運轉需要街道黨政機構、街道協(xié)商團體、社區(qū)自治組織、街道居民群眾之間有效分工、連接和互補，有賴于協(xié)商性民主價值觀、治理過程權力分享及治理績效輸出的持續(xù)驅動。

(一)價值認同：從“行政壓力”轉向“民主協(xié)商”

價值觀是個人和組織得以行動起來的深層驅動因素，不同的信念、認知和動機在實際治理環(huán)境中起到關鍵的建構作用。在協(xié)商民主的運轉中，當組織成員意識到“協(xié)商性”與“民主性”的價值觀時，協(xié)商導向的治理過程和治理行為才有可能發(fā)生。長期以來，通過壓力指標和問責來實現(xiàn)自上而下的有效控制是我國一種較為普遍的行政運行模式，在獲得效率的同時，其消極后果也不容忽視。根據(jù)壓力型體制提出者的預期，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，壓力型體制將被民主合作制替代[10]。遺憾的是，目前這一過渡不僅沒有完成，反而從經(jīng)濟領域延伸至社會領域而成為“地方政府完成重要任務所采用的通用模式”[11]。尤其是街道辦處于我國行政層級的最末端，面臨著落實政策和回應群眾訴求的多重目標和壓力，實現(xiàn)從壓力型體制轉向民主合作制更為困難。

作為一種新的嘗試，H街道公議會的創(chuàng)立源于成都市“北改”中老舊小區(qū)居民自治改造模式“曹家巷工作法”的推廣和擴散，是小區(qū)自治改造模式在街道辦層面的創(chuàng)新與發(fā)展。2012年2月，成都市正式啟動“北改”，通過產(chǎn)生小區(qū)居民代表來組建自治改造委員會，探索居民自治改造模式。通過這一模式，“自改委”鏈接政府和拆遷群眾，其成員既是居民代表也是群眾工作者，既為拆遷群眾爭取合理的利益也通過多數(shù)群眾做少數(shù)群眾的工作，最終推動了曹家巷自治改造項目順利開工建設。在此背景下，金牛區(qū)委開展了“曹家巷工作法深化推廣”專項行動，于2014年11月專門印發(fā)《關于深化推廣“曹家巷工作法”充分發(fā)揮群眾主體作用的意見》，將“曹家巷工作法”推廣到城市的規(guī)劃、拆遷、建設、管理等領域，通過變“政府主體”為“群眾主體”、變“代民做主”為“請民當家”、變“行政強勢”為“與民協(xié)商”、變“社會管控”為“基層治理”，試圖實現(xiàn)基層治理結構和治理機制的重塑。

在此之前，金牛區(qū)H街道黨工委、辦事處于2014年9月30日下發(fā)了《關于深化推廣曹家巷工作法創(chuàng)新基層社會治理機制工作的實施意見》，提出要實現(xiàn)從傳統(tǒng)的單一化管理主體向多元化治理主體轉變，將“探索建立H街道群眾議事(決策)平臺”作為H街道創(chuàng)新社會治理機制的核心工作，專門制訂了《關于建立“H街道社會治理群眾議事委員會(暫定名)”的方案》(以下簡稱《方案》)。從該《方案》的設計來看，H街道群眾議事平臺受街道黨工委領導，由第三方社會組織牽頭組建，其性質是基層群眾在街道層面依法參與社會治理并與街道黨工委、辦事處溝通互動的群眾性自治組織，其產(chǎn)生的認知基礎正如H街道辦的一份總結性材料所分析的，“較長時期以來，街道工作始終未能真正走出‘干部拼命干，群眾冷眼看’的‘死胡同’。究其原因，就是街道工作在事前決策、事中監(jiān)督、事后評價環(huán)節(jié)，從工作制度、方法到實際內容上均缺少群眾的參與互動，與群眾的實際需求有較大差異。再不轉變工作理念，再不創(chuàng)新治理機制，任憑再怎么努力，街道的工作可能永遠也走不出這個‘死胡同’”(1)資料來自對H街道公議會成立背景的相關調研。。

實際上，彼時的H街道面臨著較為復雜的治理難題。在環(huán)境差、糾紛多的背景下，街道沿襲過去的社會管理方式，將群眾阻隔在轄區(qū)公共事務的決策之外，使得群眾對街道辦的工作“不買賬”的情況時常出現(xiàn)。究其緣由，基層政府并沒有充分了解民眾需求，也未充分了解和吸納民意，從而造成了“政府拼命干、群眾冷眼看”的窘境。由此可以發(fā)現(xiàn)，H街道公議會的創(chuàng)設在很大程度上得益于基層黨政領導對于“民主協(xié)商”和“群眾主體”規(guī)范性價值的認同。對此，牽頭組建公議會的第三方社會組織負責人談道：“當時確定要做(成立公議會)是基于這樣一個背景，我們老是談及基層民主，但我們很多基層看似有民主，實際上是沒有民主。為什么沒有民主，因為老百姓沒有行使民主的平臺、渠道和機制，他們想?yún)⑴c，也沒有渠道參與，事前老百姓沒有參與，事中老百姓沒有參與，事后的評估監(jiān)督老百姓也沒有參與，政府你干你的、我干我的，形成了一個二元機制，體制內和體制外始終是分割的、獨立的。那么在這種背景下，我們就想打破這種格局，要讓老百姓真正參與到政府的各項事務當中、各項決策當中?！?訪談資料，WJH20180725)

可見，在城市基層治理中，以單向的行政思維來推動問題的解決已越來越難以有效對接群眾意愿。作為最基層的行政單元，街道辦的工作既直面基層群眾，又直面自上而下的科層化壓力，如何走出傳統(tǒng)的壓力型體制而轉向民主協(xié)商，這首先需要實現(xiàn)價值觀層面的認知轉變。H街道公議會的創(chuàng)建，無疑是金牛區(qū)委、區(qū)政府和H街道黨工委、辦事處在充分肯定“曹家巷工作法”民主協(xié)商功能的基礎上，將自治改造協(xié)商由社區(qū)層面拓展至街道辦層面的結果。協(xié)商民主的價值觀是協(xié)商性與民主性的統(tǒng)一，在“協(xié)商”中強調深思熟慮的優(yōu)質民意的形成，在“民主”中強調對決策和治理的影響，這與經(jīng)由行政壓力而展開的治理行動是極為不同的。

(二)權力分享：從“形式”到“實質”

從民主治理的過程來講，真正的民主協(xié)商不僅是人們對協(xié)商性民主價值觀的認同，還意味著行動邏輯的轉變。這需要實質性的制度和機制來保障協(xié)商性權力的實現(xiàn)，將協(xié)商與對話所產(chǎn)生的理性力量置于治理過程的中心，從而防止民主協(xié)商與有效治理之間的斷裂。對于民主協(xié)商中“議而不決、決而不行、行而無果”的困境，關鍵癥結在于權力分享機制的缺失導致政府力量與群眾力量之間難以形成合力。因此，應在正式的公共權力與非正式的協(xié)商性權力之間建立有效連接和互動，權力分享機制的確立則是其核心，意味著街道辦與街道協(xié)商團體之間有一個“權退”與“權進”的關系。

不同于由黨委部門、人大組織、政協(xié)組織直接發(fā)起和組建協(xié)商團體，H街道辦通過服務購買機制，將培育、組織、設計公議會的具體組建工作委托給了第三方社會組織。在公議會的創(chuàng)建和運行中，第三方社會組織在前期宣傳、群眾報名、代表選舉、議事規(guī)則培訓等方面發(fā)揮了專業(yè)化能力，使公議會從一開始就具有顯著的“群眾性”而非“官方性”。尤其是街道辦以“權力清單”的形式將部分權力賦予公議會，具體事項涉及轄區(qū)城市建設、城市管理、社會管理、公共服務、基層黨建、作風建設、民生事項等共計七大類21項“權力”。通過充分賦權公議會，使得作為群眾性自治組織的公議會有能力對居民的訴求作出實質性回應，進而改變了基層群眾“形式上有權”而“實際上無權”的局面。

通過確立權力清單，公議會被賦予真正的影響力，在街道黨工委、辦事處與街道群眾自治組織之間嫁接起實質性的權力分享紐帶，推動了作為協(xié)商團體的H街道公議會與街道黨工委、辦事處之間系統(tǒng)性協(xié)商關系的形成。以作風建設為例，在基層社會，礙于行政權威，對領導干部的作風監(jiān)督很容易流于形式，但H街道公議會卻將這一權力落到了實處，公議會的一位委員對此談道：“街道辦讓我們監(jiān)督工作作風制度，比如上班不能遲到，誰遲到要扣錢，我們第一次就把街道黨工委書記抓到了(遲到)，用手機拍照片，時間地點都在上面，抓到書記時已經(jīng)遲到5分鐘，這位書記馬上召開會議，第一個向大家做檢討，第二個主動罰50塊錢，所以一下子就把干部作風扭轉了?！?訪談資料，HBY20210715)

從中可以看到，權力清單將基層群眾的力量有效動員了起來，在街道層面構建起協(xié)商系統(tǒng)的權力對接機制，激活了街道協(xié)商。通過權力分享，一方面聯(lián)結起正式力量與非正式力量，使看似“做減法”的行為帶來了“做乘法”的效果；另一方面，權力分享賦予系統(tǒng)性協(xié)商實質性運轉的條件，使基層群眾有機會通過街道協(xié)商團體將協(xié)商性力量外化于行，顯示了權力分享機制在街道協(xié)商運轉中的重要性，促進了街道層面協(xié)商民主邏輯的展開，優(yōu)化了街道辦的治理結構和治理過程。

(三)績效輸出：從算“經(jīng)濟賬”到“算總賬”

對于面臨自上而下多重目標和壓力的基層黨政領導而言，相較于單純的執(zhí)行性行動，引入?yún)f(xié)商是可能增加行政成本和犧牲行政效率的一種行為。并且協(xié)商過程也可能產(chǎn)生與管理者期望所不一致的結果，進而被認為損害其權威。因此，對于協(xié)商到底有什么作用，為什么要將協(xié)商機制貫穿基層社會治理，在實踐中往往存在爭議和分歧，能否形成持續(xù)的治理績效，自然成為街道協(xié)商是否具有生命力的又一重要影響因素。就單一的治理環(huán)節(jié)而言，協(xié)商也許延緩了決策，但從全過程的治理來看，協(xié)商可以通過作出決定前的深思熟慮來避免執(zhí)行中的“回火問題”，減少“早知如此何必當初”之類的錯誤，從而在整體上起到降低治理成本和提升治理質量的作用。因此，對街道協(xié)商績效的衡量不應只是直接、短期、可量化的協(xié)商成本，而應是“算總賬”。

H街道公議會的實踐表明，街道協(xié)商的實施產(chǎn)生了積極的治理功能。以第一屆公議會的運行來看，在三年的時間里共召開會議30次，開展集中議事活動13次，形成議案45件、建議117件、意見242件，分別落實議案10件、建議99件、意見213件，參與考評環(huán)衛(wèi)綠化情況105次，參加街道、社區(qū)黨政作風考評5次，極大地推動了H街道治理水平的提升。以提請開通1123路社區(qū)巴士的議案為例，該議案針對公交路線設置不合理和打通區(qū)居民出行“最后一公里”的問題，從2014年12月議案提出到2016年3月議案得以落實，歷經(jīng)一年半的時間，涉及的部門眾多、流程繁雜。其間，公議會積極奔走于街道辦、金牛區(qū)交管局、成都市公交集團之間，通過持續(xù)協(xié)商最終使問題得以解決，彰顯了街道協(xié)商之于街道治理的重要性。

在基層的行政實踐中，源于各種考核指標和任務壓力，基層往往更傾向于單純地執(zhí)行政策，難免忽視來自社會自下而上的訴求。在H街道，公議會起到橋接作用，將民眾訴求與基層行政有機結合了起來。更為重要的是，作為街道協(xié)商團體的公議會是形成優(yōu)質民意的重要途徑，可以自下而上地撬動行政力量來推動基層社會問題的解決，起到“四兩撥千斤”的作用。以1123路社區(qū)巴士的開通來講：“作為一個議案提出以后，街道辦很是重視，把這個議案交給了上級部門，就是交管局。交管局很快就回了一個意見，說這個議案不能成立，因為有很多原因，其中最重要的一個原因就是公交車只能右拐不能左拐，還有一個原因就是公交車里程(有要求)五點幾公里，最多六公里……后來議案又被提出來了，街道辦還是很重視，就安排工作人員陪同到有關部門，一個是交管局，一個是公交集團，到這兩個部門去反映群眾的呼聲?！?訪談資料，HSD20180823)

類似“開通社區(qū)巴士”“科學設置紅綠燈”“開放部分單位衛(wèi)生間”這樣的議案，看似“小事”，其實都是與基層群眾的生活密切相關的“大事”，塑造了基層群眾對街道辦的認同，突出了街道協(xié)商的高績效輸出：一方面，公議會通過扎根基層社會需求，可以更直接和準確地反映基層群眾急難愁盼的問題，具有形成優(yōu)質民意的社會基礎；另一方面，公議會不僅直接對接街道黨工委、辦事處，而且可以在街道辦的支持下，自下而上地以民意來敦促上級行政部門的回應，鏈接到更多的行政資源，從而縮短基層行政力量與基層群眾之間的距離，促進“政府所為”更好地對接“群眾所想”，鞏固黨在基層的政治合法性，提升基層政府的公信力。

五、結論與討論

隨著城市人口和城市公共事務的擴增，如何避免城市居民需求與政府回應之間的斷裂已成為街道辦治理中的一個難題，這也是街道協(xié)商不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商、社區(qū)協(xié)商的獨特之處。為彌合基層群眾在街道層級“參政、議政、督政”的制度化載體的缺失，打通“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的“最后一公里”，使街道層級的治理更接地氣、更有底氣，各地已有一些嘗試，但始終面臨與有關法律和制度安排不一致的問題。不同于南湖區(qū)的街道居民議政會和余杭區(qū)的街道民主協(xié)商議事會，H街道公議會的組建和運行具有更強的群眾性和自治性，為民主協(xié)商在街道的運作提供了新的思路，即基于對協(xié)商性民主價值觀的偏好，通過權力分享賦予街道協(xié)商團體實質性的影響力，在黨政力量、社會力量與群眾力量有機結合的基礎上實現(xiàn)持續(xù)的績效輸出，進而推動系統(tǒng)性協(xié)商在街道層面的持續(xù)性運轉和制度化發(fā)展。

在我國，街道辦處于自上而下的行政壓力與自下而上的與群眾訴求的交匯處，具有生成協(xié)商系統(tǒng)的內在要求。通過街道層面系統(tǒng)性協(xié)商的運作，可以直接打通基層社會與黨政力量之間的隔閡，彌補正式制度性安排的缺失。H街道公議會的運行表明，將諸多力量整合在一起的系統(tǒng)性協(xié)商是促使街道協(xié)商運轉起來的有效途徑。H街道公議會的創(chuàng)立雖然受到“曹家巷工作法”的影響，但深層次的邏輯則在于傳統(tǒng)的街道行政模式難以有效對接民意需求，協(xié)商性的民主價值觀正是重塑街道傳統(tǒng)行政模式的一種重要力量。只有當基層黨政真正轉向對民主協(xié)商的偏愛時，街道協(xié)商的運轉才能具備相應的認知基礎。

協(xié)商力量的形成在本質上是對既有治理結構體系的重構。不同于正式的建制性機構中的協(xié)商，基層群眾性的協(xié)商團體是一種自治性組織，其作用基礎在于優(yōu)質民意的形成以及建制化機構對其影響力的承認。如果缺乏協(xié)商力量對正式的黨政力量的嵌入，那么協(xié)商在很大程度上就不能轉化為直接的行動。因此，在街道治理中，權力分享意味著街道黨政力量對街道協(xié)商團體的權力讓渡，這不僅是對街道協(xié)商團體的賦權，更是街道治理權力的一種新的配置和運用?？梢哉f，權力是街道協(xié)商團體和其他主體發(fā)揮影響力的“關鍵原料”，只有在分享的邏輯下才能真正實現(xiàn)共建、共治、共享和共贏。為實現(xiàn)這一目標，維護街道協(xié)商團體的獨立性、廣泛性、規(guī)范性、實效性和權威性是十分重要的；否則，街道協(xié)商團體本身會失去政治合法性，也難以起到促進有效治理和推動基層民主發(fā)展的作用。

街道協(xié)商的運轉不僅是過程性的，也是結果性的。作為一種治理模式或者一種問題解決機制，街道協(xié)商的生命力在于能否有效回應基層群眾的訴求。由于街道辦并非一級政府，缺少參政議政和民主監(jiān)督的載體與平臺，體制性的“先天不足”造成了街道治理中的“參與短板”，但街道辦實際上又承載著諸多的政治與行政功能。面對這一制度供給與參與需求之間的脫節(jié)，街道協(xié)商的運轉便有了廣闊的拓展空間。通過與黨政力量的銜接與彌合，街道協(xié)商團體可以在街道治理中彰顯其優(yōu)勢，不僅有利于打通街道黨政力量與基層群眾之間隔閡的“最后一公里”，而且能夠為街道治理注入合法性力量與治理資源，從而促進街道層面的有效治理。當然，就一個良好的協(xié)商系統(tǒng)而言，各要素應當“歸其位”“發(fā)其力”，避免系統(tǒng)中各要素之間的越位、缺位和錯位，這樣才能形成治理的合力和持續(xù)的績效輸出，最終促進街道協(xié)商有效地運轉起來。