云南省非物質文化遺產(chǎn)研究型審計路徑探索與實踐

何璐 云南省審計廳 林濤 冉萍 昆明學院經(jīng)濟管理學院

引言

非物質文化遺產(chǎn)（以下簡稱“非遺”），是各族人民世代相傳，并視為其文化遺產(chǎn)組成部分的各種傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式，以及與傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式相關的實物和場所。云南省聚居的少數(shù)民族有25個，總人口達1400余萬，傣族制陶、彝族刺繡、白族扎染等以少數(shù)民族傳統(tǒng)手工技藝為主要內(nèi)容的非遺資源豐富，被列入各級非遺項目超過10000項，如普米族“韓規(guī)”古籍、傈僳族音節(jié)文、建水紫陶、鶴慶銀器、普洱茶、會澤斑銅、左腳舞、海菜腔等，涉及民族古籍、語言文字、工藝制作、舞蹈歌唱等多個種類。截至2021年12月31日，全省共有國家級非遺代表性項目127個、國家級非遺代表性傳承人125人；省級非遺代表性項目547個、省級非遺代表性傳承人1421人。保護、傳承、利用好非物質文化遺產(chǎn)，對于落實科學發(fā)展觀、堅定文化自信、深化文明交流互鑒、建設社會主義文化強國具有重要意義。

一、審計視角下云南省非物質文化遺產(chǎn)保護現(xiàn)狀

為依法履行審計監(jiān)督職責，促進提高文化服務供給效率和水平，云南省審計廳于2022年9月至10月對云南省省本級及部分地區(qū)2019年至2021年歷史文化文物保護資金使用及資產(chǎn)管理情況進行了專項審計調查。從總體情況看，被調查地區(qū)及單位不斷完善工作機制、提高財政專項資金使用效益，穩(wěn)步推進非遺保護工作，有序實施傳統(tǒng)工藝振興、手藝傳承等計劃，其中不乏“傈僳族民歌”、大理州“非遺進校園”等全國非遺保護優(yōu)秀實踐案例，非遺保護工作取得階段性成效，但仍存在一些不容忽視的問題。

（一）非遺專項資金管理使用不夠規(guī)范

“十三五”期間，云南省共取得中央財政資金1.76億元，統(tǒng)籌安排省級財政資金0.49億元，重點支持非遺保護傳承、宣傳展示、傳承人補助等工作。各級財政按照確定的支出責任安排預算，并根據(jù)“誰使用、誰負責”的原則實施預算績效管理，提升財政資金使用績效。然而，撥付過程中，由于各級審批環(huán)節(jié)過多、分配撥付方案制定不及時等原因，資金閑置或結存的現(xiàn)象仍然存在；執(zhí)行過程中，由于專項資金管理內(nèi)控制度不健全，虛列支出、違規(guī)使用、虛報冒領等情況仍時有發(fā)生。這些問題的存在，大大影響了財政資金的安全、規(guī)范和高效運行，也一定程度上導致部分非物質文化遺產(chǎn)保護傳承基地和傳習館（所、室）建設推進緩慢，部分非遺項目因資金缺乏未開展搶救性記錄而面臨失傳風險。

（二）非遺保護力量相對薄弱

非遺有著極為豐富的表現(xiàn)形式和內(nèi)容，保護工作涉及許多管理部門，如果出現(xiàn)責任方不明確，會造成管理出現(xiàn)交叉，導致權責不明、管理混亂等問題?！吨腥A人民共和國非物質文化遺產(chǎn)法》明確，縣級以上人民政府有關部門在各自職責范圍內(nèi)，負責有關非遺的保護、保存工作。實踐工作中，多數(shù)縣級非遺管理工作由縣級文化館承擔，在文化館下設非遺保護管理所二級專職機構的并不多，大多由文化館工作人員兼職，面對量大面廣、專業(yè)性較強的非遺保護傳承工作，呈現(xiàn)出力量薄弱、工作人員專業(yè)水平參差不齊的現(xiàn)狀，一定程度影響了非遺的普查、發(fā)掘、整理、評審、保護、利用等工作的整體推進。

（三）非遺保護傳承工作有待加強

部分非遺保護名錄體系斷層嚴重，傳承項目缺乏相應的傳承人，影響了非遺傳承的可持續(xù)性和傳承隊伍的穩(wěn)定發(fā)展。究其原因主要是由于建立系統(tǒng)的遺產(chǎn)檔案數(shù)據(jù)庫缺乏統(tǒng)一的建設標準、工作規(guī)范和管理制度，加之需要大量人力財力對非遺原始資料進行系統(tǒng)、準確的記錄、分類、編目，對其歷史沿革、分布區(qū)域、傳承譜系、表現(xiàn)形式、文化內(nèi)涵等進行確認，使得非遺資源普查較為困難，家底不清、底數(shù)不明，運用信息化技術管理非遺檔案的基礎尚不牢固。

二、非物質文化遺產(chǎn)實施研究型審計的必然性

（一）非物質文化遺產(chǎn)特殊的文化價值和生產(chǎn)特點要求開展研究型審計

由于各個非遺項目的可生產(chǎn)屬性不同，有的適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有的則不適合，產(chǎn)業(yè)化需要規(guī)?；蜆藴驶?，但是文化則對差異、個性、獨特等較為看中，建水手工紫砂壺，如果產(chǎn)業(yè)化，每把壺都一樣，就失去了價值。大理白族扎染生產(chǎn)企業(yè)，單純追求經(jīng)濟效益，已經(jīng)將原本的天然植物染料換成了化工染料，核心技術和人文蘊涵徹底流失。若基于“投入－產(chǎn)出”的傳統(tǒng)績效理念開展審計，以市場業(yè)績來衡量“績效”，就與非遺的自身特點和其特殊的文化價值相悖，“績效”審計也就失去了意義。因此，審計重點應更多關注投入資金的使用是否有利于非遺的保護、傳承和利用。

（二）非物質文化遺產(chǎn)“準公共品”的特性對績效審計的評價標準提出挑戰(zhàn)

“準公共品”是具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產(chǎn)品。首先，非遺有國家財政專項資金（公共資源）的支持，面向全社會開放；其次，由于存在空間和文化地域性的限制，非遺往往不存在充分競爭的市場，成本和收益不能匹配，靠國家主導而不是市場來有效調節(jié)，非遺保護的目的是傳承和發(fā)展，不能簡單地通過績效審計的經(jīng)濟性、效率性、效果性來進行評價；最后，很多非遺本身是不能“商業(yè)性經(jīng)營”的，比如非專業(yè)性的傳說故事、諺語童謠等，不存在盈利目標；就算是可以通過“商業(yè)性經(jīng)營”來傳承的一些非遺項目，也因為個人、家庭的簡單經(jīng)營模式，沒有完整的會計資料，導致傳統(tǒng)績效審計難以實施，因此審計重點應更多關注相關政策的制定、實施和落實情況。

（三）非物質文化遺產(chǎn)保護項目評價指標的多維度

面對非遺保護項目這種復雜、資金少而散的審計對象，績效審計評價指標缺少靈活性，具體表現(xiàn)在指標構成、權重設計或是評價維度的不足。傳統(tǒng)的績效審計以“3E”為主要評價指標，這對于多數(shù)審計項目是適用的，然而非遺保護項目，其評價涉及更多的社會、文化、政治、歷史價值觀。如果僅從財務維度評價一個非遺保護項目的績效，既不全面也不公平。比如，某個非遺項目社會效益高，但其財務績效評價不一定就好。所以，想要更客觀評價非遺保護項目的績效，需要將社會效益的評價維度融入文化傳承評價維度，形成多維度評價指標體系。

三、對非物質文化遺產(chǎn)審計項目開展研究型審計的重點

針對非遺的審計項目，審計要充分發(fā)揮“經(jīng)濟體檢”功能，就要開展研究型審計。要“跳出賬本搞審計，跳出審計看經(jīng)濟”，針對非物質文化遺產(chǎn)保護傳承的核心理念，其涉及的項目、資金等都需深入研究，科學謀劃，系統(tǒng)研究，切實發(fā)揮審計“治已病、防未病”的功能。

（1）根據(jù)非遺項目類型（口頭傳統(tǒng)和表述、表演藝術、社會風俗、傳統(tǒng)的手工藝技能等），通過研究型審計，揭示非遺保護及利用中的管理體制、機制問題。

根據(jù)審計中凸顯的保護資金劃撥不到位、資金總量不足、專業(yè)人員缺失等問題，研究如何進一步健全非遺保護傳承工作的組織機構和相關制度，提出有效審計建議。一要根據(jù)“政府主導、社會參與、長遠規(guī)劃、分步實施、職責明確、形成合力”原則，建立以政府為主導、文化部門牽頭、社會各界廣泛參與的非遺保護機制；二要認真落實好“五納入”制度：即將非遺保護納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、納入財政預算、納入機構改革、納入領導責任制，推進非遺保護工作的規(guī)范化開展；三要健全非遺保護工作機構。建議縣政府增加非遺工作人員編制，選拔、配備熱愛非遺工作的專業(yè)工作人員，確保非遺保護與傳承工作的正常開展。

（2）根據(jù)非遺歷史沿革信息，通過研究型審計，對非遺傳承人數(shù)、傳承模式和技術等指標進行審計，落實非遺傳承及保護的主體責任。

首先，要從省級層面規(guī)范制定標準，繼續(xù)做好非遺資源普查，全面記錄建檔，既不能缺失，也不能泛化，對于瀕臨滅絕的非遺項目和具有代表性的優(yōu)秀傳承人，要優(yōu)先調查、收集、建檔，作為地方文化史、藝術史、民俗史研究的重要資料，為非遺文化的保護傳承打好堅實基礎。同時加強非遺項目代表傳承人的培訓與考核管理，明確傳承人的責任和義務，支持傳承人對非遺技藝開展研究、創(chuàng)新和利用。其次，要明確非物質文化遺產(chǎn)保護的主體責任仍以政府為主體，對應搶救、挖掘、整理、申報、評審等工作體系，建立評審指標，讓傳承主體和保護主體各歸其位、各司其職，共同落實非遺的傳承和保護工作。

（3）根據(jù)市場需求（包括非遺的市場需求信息、非遺衍生產(chǎn)品的需求信息等），通過研究型審計，對非遺保護資金的使用建立多維度評價體系，提高資金的使用效率。

針對不同的非遺項目，在進行保護及利用資金的使用效率審計時，除了資金的預算執(zhí)行率、撥款到位率、支出進度、項目資金使用效率、年度績效目標和年度工作任務完成率及項目實施整體績效情況之外，要根據(jù)非遺和非遺衍生產(chǎn)品的市場需求信息，本著理性商業(yè)化的宗旨，本著全面系統(tǒng)的要求，構筑對應的指標體系。重點對評價指標的內(nèi)容與評價指標的權重進行研究、實現(xiàn)定性指標的定量化評價、定量指標科學化以及財務維度與社會效益維度統(tǒng)一的多維度評價體系。

四、構建非文化遺產(chǎn)研究型審計能力與機制的探索

（一）轉變傳統(tǒng)審計思維，提高審計人員研究水平

要實現(xiàn)新時代審計事業(yè)的高質量發(fā)展，開展研究型審計是必由之路。對非遺保護資金的專項審計，要用研究思維開展實事求是的調查研究，根據(jù)非遺傳承與保護需要適合的文化環(huán)境的特性，構建“活態(tài)保護模式”，著重從政策、體制、機制、制度方面提出審計建議，推動出臺有利于非遺保護傳承的政策措施。審計人員要逐步提高思想認識，以研究型審計作為提高其審計質量的途徑，通過專業(yè)咨詢、聯(lián)合科研等方式，學習掌握研究型審計的目的、方法、手段、程序以及思路等，重視提高審計人員的研究能力和水平，將研究型審計運用于實際，積極探索和總結經(jīng)驗。

（二）構建研究型審計相關的專家智庫

開展研究型審計時需要“向能者求教，向智者問策”。對全省人才資源進行合理分配使用，擇優(yōu)篩選具有審計、會計、文化研究、信息技術、法律等方面人才，建立協(xié)審人員庫。通過行業(yè)專家助力研究型審計，充分發(fā)揮專業(yè)人才的專業(yè)技能作用，相互配合，以提升審計工作的專業(yè)化、科學化及規(guī)范化水平。在具體實踐時，開始組建審計項目組初期，就可以考慮引入專業(yè)的智庫專家，在審計過程中，可以借助內(nèi)部審計人員以及社會審計的力量，為具體審計項目的每個階段進行分析評價、提供咨詢，確保研究型審計方向的正確性和權威性，提高審計工作的實效性。

（三）綜合利用研究型審計工作結果

開展“研究型審計”的目的，就是要將研究成果轉化為優(yōu)化體制制度、完善管理措施、提高財政資金使用績效的生產(chǎn)力，從而將審計的建設性作用更好地體現(xiàn)出來。在研究型審計進行完成后，應全方位整理項目審計的工作情況。首先，對云南省各級非遺保護單位的履職情況、執(zhí)行國家政策法的規(guī)落實情況以及目標任務完成的情況等方面，作出綜合研判，進而分析審計中發(fā)現(xiàn)問題，評判其輕重和風險程度，形成綜合的報告；其次，要深入研究非遺保護資金審計中發(fā)現(xiàn)問題，著重分析其評價標準的特殊性原因，并且按照不同層級向有關層面提出具有可操作且有前瞻性的意見，從而促進法規(guī)制度的健全，加大了對非遺保護的力度；最后，要立足研究成果，適時建立審計成果庫，加大成果共享和技術支持，總結經(jīng)驗，優(yōu)化工作流程，提升審計工作效率。

（四）加強研究型審計統(tǒng)籌協(xié)調機制

首先，審計項目應全程融入研究型思維理念。要在實踐中自上而下地增強研究型審計的思維，把審計方式、方法、內(nèi)容作為研究對象，全面提升審計項目質量。其次，成立以主要領導牽頭，科室負責人和全體審計人員參與的研究型審計工作專班或項目課題組，項目課題化，課題實戰(zhàn)化。形成領導重視、骨干帶動、全員參與的研究型審計工作格局。加強統(tǒng)籌協(xié)調，促進“研審”合力。最后，要建立正向激勵機制。探索建立研究型審計考核評價機制，對研究型審計各項任務完成情況開展定期或不定期督察，納入部門目標績效考核，以考核促進審計人員深入研究審計工作，全面提升審計人員的研究型審計能力，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督在國民監(jiān)督體系中的重要作用。

結語

當前黨中央把審計工作提升到“涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作”的高度，對審計發(fā)揮更大作用提出了更高要求。針對非遺保護資金專項審計，云南省審計廳積極開展研究型審計，深學細悟謀實，著力找準切入點和著力點，充分發(fā)揮審計監(jiān)督和宏觀管理職能作用，推動云南審計工作提質增效，更好地服務云南省非遺的傳承和保護工作。