高等學(xué)校實施預(yù)算績效管理的難點和對策探究

高磊 東北大學(xué)秦皇島分校財經(jīng)處 張妮妮 秦皇島市保障性住房管理中心

引言

高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)自身事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃編制的年度財務(wù)收支計劃，其由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。高等學(xué)校預(yù)算管理作為高等學(xué)校財務(wù)管理的核心內(nèi)容，對高等學(xué)校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會研究、文化傳承創(chuàng)新以及國際交流和合作中發(fā)揮著重要牽引作用，真實反映著高等學(xué)校辦學(xué)管理改革和發(fā)展方向。2021年3月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），文件中明確提出要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績效管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力。2018年9月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），明確提出了實施預(yù)算績效管理意義、方法和具體要求。對此，高等學(xué)校有效做好預(yù)算管理，并結(jié)合預(yù)算管理制度改革、全面實施預(yù)算績效、預(yù)算管理一體化部署等要求，以績效理念和方法有效融入預(yù)算過程，實施以績效為先導(dǎo)的預(yù)算管理，提高資金使用效益已是大勢所趨。

一、高等學(xué)校實施預(yù)算績效管理的基本思路

（一）整體規(guī)劃，分步實施

按照全面實施預(yù)算績效管理的總體要求和上級主管部門的統(tǒng)一部署，立足高等學(xué)校實際，加強(qiáng)頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃實施路徑。以財政專項資金等重大政策和項目為抓手，關(guān)注預(yù)算資金的使用效益和實施效果，探索總結(jié)績效管理的經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)預(yù)算績效管理覆蓋高等學(xué)校所有資金來源以及學(xué)校所有部門；在深化、優(yōu)化項目績效管理的基礎(chǔ)上，積極推動績效管理實施對象從項目預(yù)算向部門預(yù)算拓展，逐步實現(xiàn)學(xué)校整體績效管理。

（二）科學(xué)規(guī)范，公開透明

研究建立并完善符合高等學(xué)校實際的績效目標(biāo)、運(yùn)行監(jiān)控、組織評價、結(jié)果應(yīng)用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理流程和方法，結(jié)合高等學(xué)校性質(zhì)，遵循教學(xué)、科研規(guī)律，完善管理制度，實現(xiàn)管理流程再造，設(shè)計符合高等學(xué)校實際的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、科學(xué)合理、程序透明、結(jié)果公正的績效指標(biāo)評價體系，并不斷創(chuàng)新評價方法，結(jié)合信息公開有關(guān)要求，逐步實現(xiàn)預(yù)算績效管理方法科學(xué)、流程規(guī)范、目標(biāo)合理、結(jié)果可信。

（三）權(quán)責(zé)對等，約束有力

堅持“用錢必問效，無效必問責(zé)”管理理念，建立學(xué)校內(nèi)部上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動、層層抓落實的工作責(zé)任制，明確學(xué)校各級預(yù)算管理與執(zhí)行主體的管理責(zé)任，明晰權(quán)責(zé)邊界。建立激勵約束制度，通過績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、調(diào)整，以及部門績效考核、干部考核和政策調(diào)整掛鉤，形成強(qiáng)有力的約束機(jī)制。

二、高等學(xué)校實施預(yù)算績效管理工作存在的主要問題

（一）實施預(yù)算績效管理理念有待進(jìn)一步強(qiáng)化

一是預(yù)算績效理念和高等學(xué)校管理工作結(jié)合深度不夠。目前，高等學(xué)校校內(nèi)各部門在編制校內(nèi)預(yù)算時與校內(nèi)部門工作計劃、與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)嚴(yán)重，“就預(yù)算、論預(yù)算”問題普遍存在。二是預(yù)算績效理念與預(yù)算編制有效結(jié)合度不夠。高等學(xué)校因長期對預(yù)算管理存在“重分配、重增量”“重支出、輕績效”的管理理念，校內(nèi)各部門在編制預(yù)算時，更多關(guān)注的是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度問題，預(yù)算管理方法陳舊和單一，沒有形成預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督有效管理機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行效果關(guān)注度欠缺。三是預(yù)算績效理念被重視度不夠。目前在高等學(xué)校內(nèi)部，對預(yù)算績效管理普遍存在著認(rèn)識偏差問題，認(rèn)為預(yù)算績效是學(xué)校財務(wù)部門的工作，應(yīng)由財務(wù)部門完成，和校內(nèi)其他部門關(guān)系不大，本部門更多關(guān)注的是完成預(yù)算執(zhí)行任務(wù)就行，與財務(wù)部門配合度較低，缺乏主動參與實施預(yù)算績效管理工作的積極性和能動性。

（二）預(yù)算績效管理體制和制度框架體系有待進(jìn)一步優(yōu)化

一是高等學(xué)校尚未完全建立完整的、切實可行的實施預(yù)算績效管理的組織管理框架體系，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校實施預(yù)算績效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不明確或未建立，實施預(yù)算績效具體管理工作的統(tǒng)籌部門和落實預(yù)算績效管理工作的歸口管理部門以及實施預(yù)算績效管理的執(zhí)行部門職責(zé)劃分不明晰。二是高等學(xué)校尚未完全建立健全實施預(yù)算績效管理的制度框架體系，形成從宏觀層面到具體層面、層次分明、分工明確、科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績效管理制度體系。三是高等學(xué)校尚未完全建立符合高等學(xué)校實際的預(yù)算績效管理全過程管理體系，有效形成預(yù)算績效“管理對象全方位、管理鏈條全過程、管理范圍全覆蓋”格局。

（三）預(yù)算績效管理評價體系有待進(jìn)一步完善

一是尚未完全構(gòu)建約束有力的預(yù)算績效管理過程體系，形成高等學(xué)校預(yù)算事前績效評估、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、評價和評價結(jié)果運(yùn)用的全過程評價體系。二是評價體系科學(xué)性不強(qiáng)，雖然一些高校在實施預(yù)算績效管理工作中，結(jié)合自身情況構(gòu)建了評價體系，也取得了一定的效果，但仍然存在一定的缺陷，例如缺少有效的激勵和約束機(jī)制，預(yù)算績效管理具體執(zhí)行部門積極性不高，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作落實不到位現(xiàn)象仍然存在。三是評價體系尚未完全覆蓋所有預(yù)算資金，雖然部分學(xué)校也制定了實施預(yù)算績效的制度框架體系，建立了評價體系，但評價體系僅是針對一些財政專項資金項目，尚未完全覆蓋所有資金項目。

（四）預(yù)算績效管理信息化平臺有待進(jìn)一步整合

預(yù)算績效管理工作是一項系統(tǒng)且復(fù)雜的工程，工作程序繁雜，加之預(yù)算管理一體化的全面實施，亟須高等學(xué)校通過整合現(xiàn)有預(yù)算管理信息化技術(shù)手段開展預(yù)算績效管理工作，并通過技術(shù)手段將績效管理理念和管理流程以及預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全流程嵌入到高等學(xué)校信息化管理大平臺，實現(xiàn)預(yù)算管理和績效管理的全流程再造，有效構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。

三、高校預(yù)算管理優(yōu)化對策

（一）建立健全預(yù)算績效管理體制機(jī)制，不斷強(qiáng)化預(yù)算績效理念

一是建立健全預(yù)算績效管理管理體制和運(yùn)行機(jī)制。由學(xué)校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)全面領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算績效管理相關(guān)工作，成立由高等學(xué)校相關(guān)校領(lǐng)導(dǎo)為組長，學(xué)校組織、人事、發(fā)展規(guī)劃、研究生管理、學(xué)科建設(shè)、教務(wù)、科學(xué)技術(shù)、財務(wù)、資產(chǎn)、招標(biāo)與采購、后勤等部門負(fù)責(zé)人為成員的預(yù)算績效管理工作小組，全面負(fù)責(zé)并做好學(xué)校預(yù)算績效管理工作，建立“財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組－預(yù)算績效管理工作小組－預(yù)算績效管理工作辦公室－歸口管理部門－預(yù)算執(zhí)行部門”的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。二是強(qiáng)化預(yù)算績效管理理念宣傳，落實主體責(zé)任。通過新媒體平臺，積極開展形式多樣的宣傳和培訓(xùn)工作，增強(qiáng)廣大教師員工和領(lǐng)導(dǎo)干部的預(yù)算績效管理意識，為高等學(xué)校全面實施預(yù)算績效管理營造良好的氛圍，明確學(xué)校內(nèi)部項目所在各部門主要負(fù)責(zé)人員為預(yù)算績效管理工作的第一責(zé)任人，具體預(yù)算項目負(fù)責(zé)人為預(yù)算績效管理工作的直接負(fù)責(zé)人，切實做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。三是壓實預(yù)算績效管理責(zé)任，明確學(xué)校內(nèi)部相關(guān)部門、項目歸口管理部門、預(yù)算執(zhí)行部門在開展預(yù)算績效管理工作中的具體職責(zé)，并簽署責(zé)任狀。

（二）科學(xué)構(gòu)建預(yù)算績效管理制度保障體系

一方面，高等學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)頂層制度設(shè)計，研究建立切實有效、符合自身管理實際的全面實施預(yù)算績效管理工作辦法和方案，有計劃、分步驟地開展預(yù)算績效管理工作。另一方面，按照邊完善政策、邊推動預(yù)算績效改革的思路，逐步構(gòu)建“1+N”的預(yù)算績效管理體制保障體系，對預(yù)算績效管理涉及的對象、環(huán)節(jié)與層級等分別制定相關(guān)管理辦法或細(xì)則，堅持做到在實施預(yù)算績效管理工作過程中制度先行，以制度管績效。

（三）科學(xué)構(gòu)建預(yù)算績效管理內(nèi)容體系

高等學(xué)校應(yīng)構(gòu)建“學(xué)校－部門－政策（項目）”預(yù)算績效管理內(nèi)容體系，對于學(xué)校層面預(yù)算績效管理，應(yīng)將目標(biāo)與績效考核建設(shè)作為核心內(nèi)容，強(qiáng)化學(xué)校層面預(yù)算與學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略、重點發(fā)展任務(wù)的整合；對于學(xué)校各部門層面的預(yù)算績效管理，應(yīng)強(qiáng)化部門整體績效與預(yù)算績效公開的管理；對于重大政策（項目）層面的預(yù)算績效，應(yīng)強(qiáng)化全成本核算管理，科學(xué)有效構(gòu)建學(xué)校預(yù)算績效管理內(nèi)容體系應(yīng)做好以下方面工作：一是預(yù)算績效管理對方全方位。按照有序推進(jìn)，逐步擴(kuò)面的原則，逐步在學(xué)校內(nèi)部開展對重大政策、重大項目和學(xué)校部門整體的預(yù)算績效管理，并充分結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展重點，實施預(yù)算績效評價工作，最終在學(xué)校內(nèi)部實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理。二是預(yù)算績效管理鏈條全過程。按照業(yè)財融合，簡便易行的原則，圍繞預(yù)算資金管理，將預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有效嵌入預(yù)算管理全過程，厘清預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)要點和程序，最終實現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的閉環(huán)式預(yù)算績效管理良性循環(huán)管理機(jī)制。三是預(yù)算績效管理范圍全覆蓋。按照目標(biāo)明確，重點突出的原則，將學(xué)校所有財務(wù)資金納入預(yù)算績效管理范圍，并強(qiáng)化收支預(yù)算績效管理，重點關(guān)注收入目標(biāo)完成情況、經(jīng)濟(jì)分配政策激勵效果以及各類收入的成本效益以及預(yù)算資金配置效率、使用效益。

（四）科學(xué)構(gòu)建預(yù)算績效管理運(yùn)行體系

一是積極做好預(yù)算事前績效評估，將績效管理關(guān)口前移至決策環(huán)節(jié)，開展重大政策和項目事前績效評估，評估結(jié)果作為學(xué)校決策的重要依據(jù)，從“入口”處提高預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化水平。二是科學(xué)做好預(yù)算績效目標(biāo)管理。建立和完善預(yù)算績效目標(biāo)申報、審核、批復(fù)及公開機(jī)制。三是切實做好預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控，將績效目標(biāo)實現(xiàn)情況與預(yù)期績效目標(biāo)進(jìn)行比較，實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和績效目標(biāo)完成情況的“雙監(jiān)控”。針對學(xué)校開展預(yù)算績效目標(biāo)管理的所有政策和項目開展預(yù)算績效監(jiān)控，根據(jù)管理需求收集、分析績效目標(biāo)實現(xiàn)情況、進(jìn)程和資金列支進(jìn)度，并分析和績效目標(biāo)產(chǎn)生偏離的原因，并及時根據(jù)實際情況采取措施糾正，實現(xiàn)預(yù)期無績效的項目能夠及時收回預(yù)算，預(yù)期不能完成目標(biāo)的項目調(diào)減預(yù)算或暫緩安排經(jīng)費，進(jìn)一步提高學(xué)校預(yù)算執(zhí)行效率和資金使用效益。四是積極做好預(yù)算績效評價，學(xué)?？砂凑铡安块T自評+歸口管理部門評價+學(xué)校評價”的管理體制和機(jī)制對開展預(yù)算績效目標(biāo)管理的項目實施預(yù)算績效評價工作。五是認(rèn)真做好評價結(jié)果應(yīng)用，按照管理職責(zé)，將績效評價結(jié)果及時反饋資金使用部門或被評價部門，要求其對評價發(fā)現(xiàn)的問題制定整改方案，建立整改臺賬，做好整改工作。

（五）積極構(gòu)建預(yù)算績效管理工作條件保障體系

一是強(qiáng)化預(yù)算績效管理隊伍建設(shè)。高等學(xué)校應(yīng)配備一定數(shù)量的專兼職預(yù)算績效管理工作人員，并建立健全專家咨詢制度，按照“科學(xué)分類、動態(tài)管理”的原則選聘一批校內(nèi)、校外各專業(yè)領(lǐng)域的專家學(xué)者，兼職從事學(xué)校預(yù)算績效管理工作。加強(qiáng)預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)水平，為做好預(yù)算績效管理提供人才保障。二是充分整合現(xiàn)有管理資源。高等學(xué)校應(yīng)充分依托自身技術(shù)資源優(yōu)勢，整合現(xiàn)有預(yù)算管理平臺資源，將預(yù)算績效關(guān)鍵環(huán)節(jié)和節(jié)點嵌入預(yù)算管理信息化平臺，實現(xiàn)現(xiàn)有系統(tǒng)有效銜接，系統(tǒng)間互聯(lián)互通，搭建學(xué)校資源和資金管理信息化大平臺，打破“信息孤島”問題，最終實現(xiàn)預(yù)算績效管理的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和一體化。三是加強(qiáng)對學(xué)校各部門全面實施預(yù)算績效管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，保證各項工作按照本方案有序?qū)嵤瑢W(xué)校各部門工作推進(jìn)情況應(yīng)納入各類考核和獎懲體系。學(xué)校審計、監(jiān)察等部門應(yīng)將預(yù)算績效工作推進(jìn)情況納入監(jiān)督范圍，確保各項工作有效落實。四是強(qiáng)化預(yù)算績效管理工作與學(xué)校部門考核、干部考核掛鉤。將預(yù)算績效結(jié)果納入考核體系，作為學(xué)校選人、用人，以及業(yè)績考核和預(yù)算安排的參考依據(jù)，充分調(diào)動全校人員落實預(yù)算績效管理工作的積極性。

結(jié)語

綜上所述，隨著國家對預(yù)算管理改革工作的不斷深化推進(jìn)，以及在全面實施管理績效管理、預(yù)算管理一體化等工作的背景下，高等學(xué)校強(qiáng)化并做好預(yù)算績效管理工作既符合國家預(yù)算管理改革和實施預(yù)算績效管理的要求，也是高等學(xué)校利用現(xiàn)有資源實現(xiàn)辦學(xué)任務(wù)的有效措施，高等學(xué)校應(yīng)緊跟預(yù)算管理改革，不斷完善和探索實施預(yù)算績效管理工作的有效途徑，建立并完善學(xué)校、部門、重大政策（項目）等層次的預(yù)算績效管理體系，切實提升學(xué)校預(yù)算績效管理水平，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理優(yōu)化資源配置、增強(qiáng)資金使用效益、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)內(nèi)生動力、提高管理效能的重要作用，實現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)資源使用效益的最大化，促進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力水平進(jìn)一步提高。