尋釁滋事案件中行政執(zhí)法與刑事司法銜接路徑研究

谷春柳

燕山大學(xué)文法學(xué)院，河北 秦皇島 066000

行政執(zhí)法與刑事司法的雙向銜接，即行刑銜接貫穿于和人們?nèi)粘Ｉ罹o密聯(lián)系的各個重要領(lǐng)域，對我們影響重大。由于隨意毆打他人等尋釁滋事案件在我國數(shù)量巨大，我國出臺了一系列文件推動行刑銜接，但在實(shí)踐中仍存在一些問題。所以，進(jìn)行行刑銜接路徑研究仍有重要的現(xiàn)實(shí)意義，本文將從尋釁滋事案件行刑銜接的法律規(guī)定出發(fā)，分析行刑銜接機(jī)制現(xiàn)有問題，從而對行刑銜接路徑進(jìn)行完善。

一、行刑銜接問題出現(xiàn)的原因分析

（一）行政違法行為與犯罪行為存在重合

尋釁滋事案件在我國數(shù)量巨大，其中既包括行政案件，也包括刑事案件。面對此類案件，我國《治安管理處罰法》做出了明確的規(guī)定，結(jié)伙斗毆、追逐、攔截他人等以及其他尋釁滋事行為，屬于違反治安管理的，應(yīng)當(dāng)追究其行政責(zé)任。我國《刑法》規(guī)定，以上尋釁滋事行為，情節(jié)惡劣的屬于《刑法》第二百九十三條規(guī)定的犯罪。從以上法律規(guī)定可以看出，隨意毆打他人等尋釁滋事行為，輕者受到行政處罰，重者將受到刑事處罰，在對同一違法行為的描述十分相似、只有情節(jié)嚴(yán)重做區(qū)分的情況下，違反《治安管理法》的行政違法行為在滿足什么條件時應(yīng)當(dāng)移送給刑事司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任，以及在符合什么要件的情況下刑事司法機(jī)關(guān)將可能要追究行政責(zé)任的案件移交給行政機(jī)關(guān)并不明確。正是因?yàn)閷め呑淌掳讣行姓`法行為與刑事違法行為存在競合，所以在司法實(shí)踐中相關(guān)人員難以統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，時常有以行代刑或者以刑代行情況發(fā)生。

（二）我國權(quán)力配置上的交叉與重疊

行刑銜接出現(xiàn)問題的另一個重要原因是我國公權(quán)配置上的交叉與重疊，尤其是尋釁滋事案件，由于尋釁滋事案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事偵查機(jī)關(guān)均是公安機(jī)關(guān)。權(quán)力配置上的重疊看似給行刑銜接帶來了一定的便利，實(shí)際上給行刑銜接埋下了隱患?！缎淌略V訟法》和《治安管理處罰法》對于公安機(jī)關(guān)在什么情況下行使偵查權(quán)，什么情況下行使行政權(quán)作出了規(guī)定，但是在實(shí)踐中，究竟選擇何種權(quán)力是公安機(jī)關(guān)的裁量事項，由于公安機(jī)關(guān)此時同時擁有行政權(quán)和刑事偵查權(quán)，在取證、采取強(qiáng)制措施的過程中，公安機(jī)關(guān)以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的角色行使權(quán)力程序會更為簡便，適用條件也沒有那么苛刻，所以在實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)可能會混用行政權(quán)與偵查權(quán)，選擇更簡單而不是符合法律規(guī)定的方式，給行刑銜接留下障礙。[1]

二、尋釁滋事案件行刑銜接現(xiàn)存問題

（一）行政違法行為與刑事違法行為界定不明

區(qū)分尋釁滋事行為是行政違法行為還是刑事違法行為是案件移送的前提，實(shí)踐中，因?yàn)閷Υ私缍ú幻鳎瑢?dǎo)致易出現(xiàn)相同行為有不同認(rèn)定結(jié)果的情況。湖南省N縣李某因后悔將其車庫賣給段某，想要拆除段某已經(jīng)修建好的內(nèi)墻，又怕起爭執(zhí)后自己單槍匹馬不占優(yōu)勢，遂叫上曹某、李某某一起去拆墻，見段某回來后曹某先踢打段某，后拿砍刀與其他二人共同追砍、追打段某，致其多處受傷。N縣公安局在一開始處理該案件時，認(rèn)為該案屬于行政案件，并對李某、曹某、李某某等三人處以行政拘留以及罰款。但最終卻對上述三人判處尋釁滋事罪，撤銷了最初做的行政處罰。該案結(jié)果之所以改變是因?yàn)槲覈蓪π姓`法行為以及刑事違法行為的界定不夠明確，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)工作人員對此因?yàn)樗讲煌?、理解的角度不同，致使出現(xiàn)了不同的結(jié)果，同案不同判，一開始三名行為人被處以行政處罰，后又被追究刑事責(zé)任。筆者認(rèn)為，行政違法行為與刑事違法行為界定不明是尋釁滋事案件行刑銜接中案件移送的主要障礙之一，相關(guān)機(jī)關(guān)不能準(zhǔn)確地將案件定性然后移送，可能會導(dǎo)致以行代刑或者以刑代行現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）檢察監(jiān)督仍有待加強(qiáng)

在尋釁滋事案件中，已經(jīng)立為刑事案件偵查，由于各種原因撤案，轉(zhuǎn)為行政案件情形下，公安機(jī)關(guān)既是偵查機(jī)關(guān)又是行政機(jī)關(guān)，沒有其他機(jī)關(guān)的介入，案件是否追究行為人的行政責(zé)任，也就是說是否將案件轉(zhuǎn)立為治安管理類行政案件，公安機(jī)關(guān)是有很大自由裁量權(quán)的，給公安機(jī)關(guān)如此大的權(quán)力，容易滋生腐敗，也不利于維護(hù)公共秩序和社會穩(wěn)定。而且，因?yàn)閳?zhí)法機(jī)關(guān)都是公安機(jī)關(guān)，更容易出現(xiàn)強(qiáng)制措施混用等情況，侵犯行為人的合法權(quán)利。所以，更需要檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法律監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)對案件移送和強(qiáng)制措施使用的監(jiān)督。

（三）聯(lián)席會議等相關(guān)制度有待完善

案件咨詢機(jī)制、聯(lián)席會議制度以及信息平臺共享機(jī)制是行刑銜接的重要制度構(gòu)成，當(dāng)然也是尋釁滋事案件順利進(jìn)行行刑銜接的重要保障。《最高人民檢察院關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》（以下簡稱《高檢銜接規(guī)定》）對該三項制度進(jìn)行了完善，強(qiáng)化了機(jī)關(guān)之間的協(xié)作配合，但仍存在以下問題。

根據(jù)《高檢銜接規(guī)定》案件咨詢機(jī)制實(shí)際上包括兩方面內(nèi)容，一是檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的雙向咨詢，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可就案件刑事訴訟程序中的專業(yè)問題咨詢檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可就行政執(zhí)法專業(yè)問題咨詢行政機(jī)關(guān)；二是公安機(jī)關(guān)可以主動咨詢檢察機(jī)關(guān)關(guān)于行政機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件的意見或者建議。目前還沒有專門的人員來對接案件咨詢，且該制度的落實(shí)是需要三個機(jī)關(guān)主動發(fā)起的，各機(jī)關(guān)缺乏案件咨詢的內(nèi)在動力，所以在該制度在實(shí)踐中并沒有完全發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

聯(lián)席會議制度是指行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以聯(lián)席會議的方式研究分析行刑銜接工作中存在的問題，并就此提出具體對策。迄今為止，各地已經(jīng)建立起不同層級形式的聯(lián)席會議制度，該制度對于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間聯(lián)系，促進(jìn)多方協(xié)調(diào)配合，為行刑銜接掃清障礙具有重要意義。但是該項制度在運(yùn)行過程中也存在著規(guī)范程度不高的問題。

《高檢銜接規(guī)定》要求信息平臺共享機(jī)制具備以下兩項內(nèi)容，一是要建成信息共享平臺，二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察院要在信息共享平臺中錄入案件相關(guān)信息。信息平臺共享機(jī)制是為了打破行政機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間的信息屏障，有利于為檢察機(jī)關(guān)增加知曉涉嫌犯罪移送案件線索的渠道，從而將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督貫穿于行刑銜接的各個階段。但是，信息共享平臺的建成也并不意味著實(shí)現(xiàn)了“信息化監(jiān)督”，實(shí)踐中仍存在問題，主要包括誰來錄入、錄入信息的范圍、是否及時錄入等。原則上，凡是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為涉嫌犯罪的案件信息均應(yīng)錄入，但因?yàn)樾姓?zhí)法案件浩如煙海，數(shù)量龐大，如果對錄入標(biāo)準(zhǔn)要求過低，則會增加行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，同時司法機(jī)關(guān)也需要對海量的線索進(jìn)行分析判斷，壓力也會隨之增大。如果提高錄入標(biāo)準(zhǔn)，又會讓信息平臺共享機(jī)制在實(shí)踐中空置，可能會存在漏報不報的現(xiàn)象，不利于更好地懲治犯罪。

三、尋釁滋事案件行刑銜接完善路徑

（一）細(xì)化行政違法行為與刑事違法行為規(guī)定

為了減少同案不同判的現(xiàn)象，應(yīng)將尋釁滋事案件在什么情形下屬于行政案件追究行政責(zé)任、在什么情形下應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任進(jìn)行明確，既可以減少司法實(shí)踐中的實(shí)際操作難題，同時也可以限制行政機(jī)關(guān)行使司法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，促進(jìn)尋釁滋事案件行刑銜接?？蓞⒖继旖蚴修r(nóng)委、市公安局印發(fā)的《天津市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，其中附件1概括總結(jié)了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)移送給刑事司法機(jī)關(guān)的情形以及反向移送的情形，合計14條，不僅包括行為，還包括法律根據(jù)等，是農(nóng)業(yè)部門和公安機(jī)關(guān)協(xié)商后共同確定的具有可操作性的移送標(biāo)準(zhǔn)。但其還可以更具體化，行政機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)可加強(qiáng)溝通，將尋釁滋事案件犯罪行為的構(gòu)成要件進(jìn)一步分解，以彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)對犯罪構(gòu)成要件認(rèn)識的短板。

（二）抓好相關(guān)部門工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)

豐富的專業(yè)知識是提升行政執(zhí)法隊伍和刑事司法人員專業(yè)能力的重要前提和基礎(chǔ)，要加強(qiáng)對相關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，主要可以通過兩種方式：一是加強(qiáng)基本專業(yè)知識集中培訓(xùn)，所在單位或者某一個部門每季度要至少組織一次關(guān)于常用的法律法規(guī)、基本的工作流程、行刑銜接相關(guān)知識的培訓(xùn)，同時，有新的政策和法律規(guī)范要及時進(jìn)行解讀，并組織大家一起學(xué)習(xí)；二是開展深度專業(yè)知識日常培訓(xùn)，所在單位應(yīng)制定行刑銜接相關(guān)人員每周的自學(xué)計劃，內(nèi)容可以以行刑銜接的政策法規(guī)、工作流程等專業(yè)知識為主，督促工作人員在上班時間和業(yè)余時間自覺學(xué)習(xí)相關(guān)知識，與時俱進(jìn)。此外，在崗研討式培訓(xùn)也是執(zhí)法人員日常學(xué)習(xí)專業(yè)知識的重要途徑之一。單位可每周或者每月組織一次在崗研討式培訓(xùn)，重點(diǎn)解決近期工作的疑難問題，相互交流，通過不同的思想碰撞來提高行刑銜接相關(guān)的專業(yè)能力水平。此外，要通過典型案例示范等方式扎實(shí)開展作風(fēng)教育整頓，讓工作人員時刻意識到違法不究、玩忽職守等行為是需要承擔(dān)責(zé)任的，切實(shí)增強(qiáng)相關(guān)工作人員的法治意識、群眾意識和服務(wù)意識。

在行刑銜接的過程中，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督尤為重要。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督必須要熟悉有關(guān)于尋釁滋事案件的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，所以應(yīng)加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督前必須要認(rèn)真學(xué)習(xí)案件移送的條件、移送的程序、證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則等，其中證據(jù)是十分重要的，轉(zhuǎn)化規(guī)則不明難以有效指導(dǎo)解決實(shí)踐中行刑銜接存在的問題，這就更需要檢察機(jī)關(guān)不斷學(xué)習(xí)，明確證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則。

（三）加強(qiáng)檢察監(jiān)督

檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿于尋釁滋事案件行政機(jī)關(guān)執(zhí)法階段、案件移送階段、證據(jù)轉(zhuǎn)化階段、涉案物品處置階段等全階段，要想改變執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法過錯的執(zhí)法現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立全鏈條、全方位、全過程式的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)思維，既要監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否依法、全部移送刑事案件，也要監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)是否依法立案、依法偵查。對于已經(jīng)立為刑事案件偵查，由于各種原因撤案，轉(zhuǎn)立為行政案件的情況，因?yàn)槟壳胺梢?guī)定不夠詳細(xì)，在實(shí)踐中問題頗多，尤其需要檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督，跟進(jìn)后續(xù)行政處罰情況，以打擊違法活動，維護(hù)人們財產(chǎn)安全、身體健康和生命安全。

檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督的過程中應(yīng)當(dāng)注重界限和價值，以有效監(jiān)督發(fā)揮引領(lǐng)作用。首先，檢察機(jī)關(guān)主動介入到案件中進(jìn)行監(jiān)督要符合法律規(guī)定，有法可依；其次，檢察機(jī)關(guān)只是發(fā)揮檢察監(jiān)督的司法引領(lǐng)和價值導(dǎo)向作用，不能過度干預(yù)，更不能包辦，尤其是在行政機(jī)關(guān)有自由裁量權(quán)的領(lǐng)域或者行政機(jī)關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)不能表面上是在進(jìn)行檢察監(jiān)督，本質(zhì)上是作出決定，讓行政機(jī)關(guān)去執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)給予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)充分的尊重。[2]檢察機(jī)關(guān)還可以跟相關(guān)機(jī)關(guān)，如尋釁滋事案件中的行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等相關(guān)機(jī)關(guān)開展聯(lián)席會議，共同探討行刑銜接過程中遇到的問題，各單位要齊心協(xié)力辦理尋釁滋事案件，推動行刑銜接。

（四）細(xì)化聯(lián)席會議等相關(guān)制度

為了推進(jìn)尋釁滋事案件行刑銜接的進(jìn)程，可以在案件咨詢機(jī)制中將學(xué)界著名的學(xué)者、律師、人大代表等人的作用發(fā)揮到極致，將他們在學(xué)術(shù)上的造詣、在不同崗位上對法律的理解以及實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)、形成的法律思維和法律智慧運(yùn)用于尋釁滋事案件中，對行刑銜接中法律適用、案件社會效果、案件對同類案件的指導(dǎo)作用等各個方面進(jìn)行分析，去更好地解決尋釁滋事案件中行刑銜接存在的問題，作為相關(guān)部門查處案件的一個思路、參考，從而去避免沒有專人對接的問題。

聯(lián)席會議制度主要是在解決重大疑難案件方面有著不可替代的作用，不應(yīng)讓其流于形式，應(yīng)當(dāng)對聯(lián)席會議制定具體明確且規(guī)范的流程，確立具有可操作性的長效機(jī)制。首先，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范上細(xì)化聯(lián)席會議召開時間、召開條件、會前準(zhǔn)備、會議流程、會議決議效力以及執(zhí)行反饋等相關(guān)規(guī)定，讓聯(lián)席會議制度不被虛置，充分發(fā)揮其在設(shè)立時應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用；其次，會議應(yīng)有明確的議題，議題材料要準(zhǔn)備充分，并在通知召開時一并發(fā)與參會人員，確保會議有針對性，能夠高效進(jìn)行。

關(guān)于信息平臺共享機(jī)制的完善，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專人專崗負(fù)責(zé)該平臺的管理，同時應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的考核機(jī)制，以確保該崗位上的工作人員能夠及時準(zhǔn)確地填寫、上傳、收集、反饋相應(yīng)的案件信息，擴(kuò)大案件線索的來源，提高尋釁滋事案件行刑銜接的信息化水平，嚴(yán)厲打擊尋釁滋事違法犯罪行為，確保人民安居樂業(yè)。共享平臺中的信息應(yīng)當(dāng)盡可能的全面、具體，可包含案件線索相關(guān)內(nèi)容、相關(guān)證據(jù)材料、法律根據(jù)、行政處罰結(jié)果等，以便相關(guān)部門可以更具體地了解案件情況以及進(jìn)展，提高工作效率，也有助于接受監(jiān)督。[3]

綜上所述，在尋釁滋事案件辦理中，還存在行政違法行為與刑事違法行為界定不明、檢察監(jiān)督不足的情況，只有不斷細(xì)化相關(guān)的法律規(guī)定，加強(qiáng)檢察監(jiān)督，通過培訓(xùn)提高相關(guān)工作人員的專業(yè)化水平，完善相關(guān)制度，才能更好地推動行刑銜接，更好地打擊違法犯罪行為，從而提升人民的幸福感！