人民調(diào)解制度的價(jià)值定位與路徑優(yōu)化

李 穎

韓國仁川國立大學(xué)法學(xué)院，韓國 仁川 402751

一、人民調(diào)解制度的含義以及發(fā)展歷程

人民調(diào)解制度，是指在居民委員會(huì)、村民委員會(huì)以及相關(guān)企事業(yè)單位、各行業(yè)、各社團(tuán)協(xié)會(huì)設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)，根據(jù)我國《憲法》《民事訴訟法》以及《人民調(diào)解法》等相關(guān)法律法規(guī)及地方規(guī)章，在雙方當(dāng)事人平等自愿的基礎(chǔ)上，利用勸說調(diào)解等方式處理關(guān)于涉及民事糾紛的一種制度。

我國近現(xiàn)代人民調(diào)解制度的發(fā)展由來已久，最早可追溯于1921年，中國共產(chǎn)黨早期組織成員沈定一在家鄉(xiāng)蕭山昭東長巷村組織成立的第一個(gè)農(nóng)民協(xié)會(huì)，并制定了《衙前農(nóng)民協(xié)會(huì)章程》，根據(jù)《衙前農(nóng)民協(xié)會(huì)章程》第五條的明文規(guī)定，設(shè)置議事委員會(huì)，并將對一般私人爭執(zhí)各方進(jìn)行調(diào)處和解。這是早期人民調(diào)解委員會(huì)的雛形，同時(shí)也標(biāo)志著近現(xiàn)代人民調(diào)解制度在中國大地生根發(fā)芽。

20世紀(jì)30年代初，中華蘇維埃共和國在江西瑞金成立，根據(jù)《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》第十七條的明文規(guī)定，作為最基層組織的鄉(xiāng)，有權(quán)解決不涉及犯罪的糾紛。在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，各地紛紛頒布了相應(yīng)的人民調(diào)解制度，使人民調(diào)解制度得到了進(jìn)一步發(fā)展。隨著解放戰(zhàn)爭逐漸走向勝利，以《關(guān)于調(diào)解民間糾紛的決定》的頒布為標(biāo)志，人民調(diào)解制度開始從農(nóng)村發(fā)展到城市。[1]從制度目標(biāo)與功能來看，人民調(diào)解制度在形成之初即旨在減少訴訟，解決人民實(shí)際問題。

中華人民共和國成立后，解決城市中的民間糾紛成為和平時(shí)期進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的工作重點(diǎn)。同時(shí)，在全國范圍內(nèi)開展的人民調(diào)解工作的實(shí)踐基礎(chǔ)上建立健全了基層群眾性調(diào)解組織。1954年，我國頒布《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》，1982年，我國進(jìn)一步將人民調(diào)解作為群眾自治的重要內(nèi)容寫入《憲法》，并在同年將人民調(diào)解寫入《民事訴訟法》，明確了人民調(diào)解與民事訴訟的關(guān)系。

但是，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變革，人民調(diào)解工作不斷面臨著新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的矛盾糾紛已經(jīng)拓展為范圍更加廣泛的各種社會(huì)矛盾，人民調(diào)解法律制度在組織與程序規(guī)范以及協(xié)議效力等方面，亟需通過立法進(jìn)一步完善。由此，2010年，全國人大常委會(huì)審議通過了《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱《人民調(diào)解法》），標(biāo)志著中國人民調(diào)解制度的正式確立，形成了包含根本法、基本法律與專門法律在內(nèi)的人民調(diào)解制度體系。

二、人民調(diào)解制度的價(jià)值定位

（一）以權(quán)利保障與權(quán)力制約為內(nèi)部價(jià)值

從制度產(chǎn)生與發(fā)展的歷史脈絡(luò)來看，人民調(diào)解制度的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)在于，旨在以一種相對非正式和非官方的形式解決民間糾紛，減少訴訟的發(fā)生。經(jīng)過司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議同樣具有法律效力，只不過相對于訴訟程序而言，人民調(diào)解更加凸顯了當(dāng)事各方意志的表達(dá)，同時(shí)也意味著在一定程度上限制了公權(quán)力的介入。《人民調(diào)解法》第三條表明，調(diào)解程序的啟動(dòng)和運(yùn)行根本上取決于當(dāng)事人的自愿與平等。①《人民調(diào)解法》第三條：人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：在當(dāng)事人自愿、平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解；不違背法律、法規(guī)和國家政策；尊重當(dāng)事人的權(quán)利，不得因調(diào)解而阻止當(dāng)事人依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護(hù)自己的權(quán)利。那么，我們應(yīng)當(dāng)如何理解調(diào)解場景下的自愿與平等呢？

烏爾比安曾說，“通過‘脅迫’做成的任何事情，我都不會(huì)予以承認(rèn)”。[2]在羅馬法中期以后，自愿與平等逐漸成為雙方訂立契約的前提條件。隨著社會(huì)的發(fā)展，契約自由與當(dāng)事人平等的原則已成為一項(xiàng)基本原則。[3]程序法中的自愿，意在使調(diào)解成為一種以當(dāng)事人自愿為基礎(chǔ)的非強(qiáng)制性的糾紛解決方式，這既是對人民調(diào)解的定位，也是對司法調(diào)解的定位。具體而言，自愿原則的內(nèi)涵主要可以從兩大方面來理解，一是調(diào)解程序的自愿，二是調(diào)解實(shí)體內(nèi)容的自愿。[4]就前者而言，調(diào)解程序自發(fā)動(dòng)至退出應(yīng)當(dāng)取決于各方當(dāng)事人的自愿。沒有各方當(dāng)事人自愿參與其中，也就不可能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的糾紛調(diào)解。就后者而言，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)基于實(shí)質(zhì)上的當(dāng)事人自愿，否則調(diào)解就淪為了脅迫的遮羞布，只會(huì)積累更大更多的矛盾糾紛。因此，無論是強(qiáng)調(diào)以意思表示為核心的自愿，還是強(qiáng)調(diào)以法律地位為中心的平等，都是對人民調(diào)解當(dāng)事各方權(quán)利的保障。換言之，從反面來理解自愿與平等，那就是通過對公權(quán)力的制約來實(shí)現(xiàn)對私權(quán)的保護(hù)。

權(quán)力制約在人民調(diào)解制度中的具體體現(xiàn)主要表現(xiàn)為以下方面。首先，人民調(diào)解委員會(huì)不得阻礙當(dāng)事人通過其他合法途徑解決糾紛。也就是說，不能使人民調(diào)解取代司法調(diào)解甚至是訴訟或仲裁程序，否則由司法程序所維護(hù)的秩序?qū)⒉粡?fù)存在。其次，人民調(diào)解委員會(huì)在屬性上屬于群眾性組織，人員組成應(yīng)當(dāng)具有廣泛代表性并接受群眾監(jiān)督。最后，在開展人民調(diào)解工作過程中，人民調(diào)解員有告知當(dāng)事人享有權(quán)利的義務(wù)，和如實(shí)記錄調(diào)解情況等義務(wù)。在當(dāng)事各方達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)督促當(dāng)事人按照約定履行義務(wù)。

（二）以制度間妥善協(xié)調(diào)為外部價(jià)值

人民調(diào)解制度的外部價(jià)值，一方面直接表現(xiàn)在人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解以及訴訟程序的互動(dòng)推進(jìn)，另一方面間接表現(xiàn)在完善和優(yōu)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)與政治制度。

在糾紛解決制度范疇內(nèi)，訴訟是作為公力救濟(jì)機(jī)制而存在，而人民調(diào)解則是作為社會(huì)救濟(jì)機(jī)制而存在。比較而言，人民調(diào)解也可被稱為訴外調(diào)解，較民事訴訟程序更為靈活多樣。在制度銜接上，首先人民調(diào)解能夠使某些糾紛在進(jìn)入到訴訟程序前得到解決，從而緩解司法程序的壓力。在當(dāng)事人前往法院立案時(shí)，糾紛的解決存在著庭前人民調(diào)解適用的空間。立案后，司法機(jī)關(guān)往往也會(huì)嘗試優(yōu)先引入司法調(diào)解程序，從而也存在著訴訟過程中當(dāng)事人達(dá)成庭外和解的可能性，有時(shí)也可借助于人民調(diào)解在庭外達(dá)成調(diào)解協(xié)議，然后將協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)以使其獲得強(qiáng)制執(zhí)行力。其次，在人民調(diào)解與行政訴訟的銜接上，人民調(diào)解制度能夠?yàn)楫?dāng)事人提供兜底保障。對于撤訴后以相同理由起訴法院不予立案的，可在當(dāng)事人雙方同意后進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人在調(diào)解中對民事權(quán)益的處分，不能作為審查被訴行政行為合法性的根據(jù)。在行政訴訟中，法院經(jīng)審理認(rèn)為被訴行政行為違法或者無效，可能給原告造成損失，經(jīng)釋明，原告請求一并解決行政賠償爭議的，法院可以就賠償事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)一并判決。法院也可以告知其就賠償事項(xiàng)另行提起訴訟。最后，就人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接而言。盡管通過行政調(diào)解調(diào)處社會(huì)糾紛符合我國國情與傳統(tǒng)，但是行政調(diào)解往往缺乏規(guī)范性，當(dāng)事人的意思自由也受到了相應(yīng)的限制。在此意義上，人民調(diào)解中的當(dāng)事人更加具有主動(dòng)性，有利于矛盾糾紛及時(shí)解決，防止矛盾糾紛的激化和升級。[5]

在糾紛解決機(jī)制與其他制度銜接的意義上，首先通過人民調(diào)解妥善化解民間糾紛有利于經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。人民調(diào)解制度實(shí)踐為經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)化提供了豐富的素材，為經(jīng)濟(jì)制度的制定與完善注入了問題導(dǎo)向型的思維要素。其次，人民調(diào)解制度有利于完善和優(yōu)化基層治理制度。相較于私人調(diào)解（民間調(diào)解），人民調(diào)解具有一定的組織化屬性，更傾向于成為一種制度化的社會(huì)穩(wěn)定防線。在此意義上，人民調(diào)解制度已經(jīng)構(gòu)成了基層治理體系中的一部分。

（三）內(nèi)外部價(jià)值的沖突與整合

人民調(diào)解相對于訴訟而言，更加具有效率上的優(yōu)勢，同時(shí)也存在缺乏規(guī)范程序的局限。在人民調(diào)解制度內(nèi)部價(jià)值協(xié)調(diào)的意義上，核心就是要解決正義與效率價(jià)值的沖突與整合問題。整體上，正義與效率價(jià)值是無法割裂開的，效率在根本上內(nèi)生于正義，正義實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了一種長期與動(dòng)態(tài)的效率。從經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)互動(dòng)的視角來理解正義與效率，將有助于形成對二者更深刻的認(rèn)識。在“桑塔菲學(xué)派”經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，在早期人類社會(huì)，人們長期依賴于一種利他懲罰來實(shí)現(xiàn)正義。換言之，人們將不惜花費(fèi)個(gè)人成本去懲罰背叛群體規(guī)范的人，即使這一背叛并不針對于花費(fèi)成本的人。為了證實(shí)這一論斷，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過一項(xiàng)涉及腦科學(xué)的實(shí)驗(yàn)，證實(shí)了利他懲罰社會(huì)機(jī)制具有腦神經(jīng)基礎(chǔ)。聚焦于人們所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，市場機(jī)制的形成同時(shí)源于正義與效率。失去正義的效率將直接葬送市場機(jī)制，最終使效率本身成為無本之木，因?yàn)槿狈χ贫扰c文明的場景將由暴力占據(jù)。同樣，在人民調(diào)解制度內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)明確正義價(jià)值相對于效率價(jià)值的優(yōu)先地位?！度嗣裾{(diào)解法》所確立的平等自愿原則、法治原則與權(quán)利保護(hù)原則就是具體表現(xiàn)。因人民調(diào)解委員會(huì)急于推進(jìn)程序或明顯行事不公時(shí)，參與人民調(diào)解的當(dāng)事人可以依法維護(hù)自己的權(quán)利。也只有人民調(diào)解制度遵循了正當(dāng)?shù)囊?guī)范與程序時(shí)，才具備高效解決當(dāng)事人糾紛的可能性。

當(dāng)價(jià)值的沖突無法在制度內(nèi)部化解時(shí)，便涉及人民調(diào)解制度與外部制度的價(jià)值沖突與化解。人民調(diào)解強(qiáng)調(diào)自由價(jià)值，行政調(diào)解強(qiáng)調(diào)公共權(quán)威價(jià)值，司法調(diào)解則強(qiáng)調(diào)規(guī)范價(jià)值，最終都服務(wù)于正義價(jià)值。自由與權(quán)威，向來是在社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展變化的過程中不斷尋求相應(yīng)的平衡。在沒有更好的制度根據(jù)時(shí)，良法顯然是平衡權(quán)威與自由的利器。最理想的狀態(tài)莫過于在以權(quán)利制約權(quán)力的前提下，在公民社會(huì)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)法治。

三、人民調(diào)解制度優(yōu)化路徑的構(gòu)建

當(dāng)前，人民調(diào)解制度所面臨的一系列現(xiàn)實(shí)困境主要源于社會(huì)價(jià)值的多元。

首先，在人民調(diào)解觀念建設(shè)方面，價(jià)值多元表現(xiàn)為“智性主義”與“反智主義”之爭。在實(shí)踐中，存在調(diào)解工作人員綜合素質(zhì)偏低和盲目依賴經(jīng)驗(yàn)等問題，且在主觀上拒絕了解和學(xué)習(xí)新知識，怠于更新觀念。在社會(huì)結(jié)構(gòu)層面進(jìn)行深入觀察可以發(fā)現(xiàn)，在人民調(diào)解實(shí)踐當(dāng)中知識分子、行業(yè)精英和人民大眾之間缺乏積極有效的溝通。例如，某些年齡偏大的調(diào)解員盡管具有豐富的人生閱歷與糾紛調(diào)處經(jīng)驗(yàn)，但是并不能夠準(zhǔn)確把握矛盾糾紛在法律上的定性，這樣容易導(dǎo)致當(dāng)事人花費(fèi)更多時(shí)間和精力才能觸及問題的核心。一方面，低效率的人民調(diào)解會(huì)使參與各方失去積極性，容易將矛盾激化。另一方面，由于調(diào)解人員拒絕強(qiáng)化和完善自身的知識體系，會(huì)給當(dāng)事人以不專業(yè)的印象，有損人民調(diào)解制度的權(quán)威性。

其次，在人民調(diào)解組織建設(shè)方面，價(jià)值多元表現(xiàn)為“市場化”與“制度化”間的模式之爭。組織建設(shè)的主要問題在于結(jié)構(gòu)過于單一，經(jīng)費(fèi)難以保障，組織間協(xié)調(diào)不暢。目前，人民調(diào)解組織的設(shè)置主要是基于《人民調(diào)解法》的制度推力，不僅在數(shù)量上無法滿足實(shí)際的調(diào)解需要，而且難以實(shí)現(xiàn)對特定領(lǐng)域特定糾紛的有效調(diào)處。在經(jīng)費(fèi)供給上，根據(jù)《人民調(diào)解法》第四條、第六條與第十二條的規(guī)定，人民調(diào)解程序具有無償性，縣級以上人民政府、村（居）委會(huì)與企事業(yè)單位均屬于法律上的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任主體。然而在實(shí)踐中，經(jīng)費(fèi)供給存在著隨意撥付、延遲落實(shí)，甚至沒有落實(shí)等不同程度的問題，使人民調(diào)解員缺乏必要的工作保障，調(diào)解工作難以開展。在組織間協(xié)調(diào)上，主要存在兩大問題，一是法院對于人民調(diào)解委員會(huì)的指導(dǎo)和司法審查落實(shí)不到位，二是法院與人民調(diào)解組織間的訴前分流協(xié)調(diào)不暢?？梢钥闯?，單純依靠制度推力難以克服現(xiàn)實(shí)障礙。

再次，在人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)方面，價(jià)值多元表現(xiàn)為人員構(gòu)成來源的多樣性。人民調(diào)解員除可由傳統(tǒng)上具有豐富人生閱歷和經(jīng)驗(yàn)的人士等擔(dān)任外，還可吸收新興行業(yè)和領(lǐng)域的精英和熱心人士擔(dān)任，只有如此才能夠在數(shù)量和質(zhì)量上保證調(diào)解需要得以滿足。

最后，在人民調(diào)解法治建設(shè)方面，價(jià)值多元表現(xiàn)在“權(quán)利”與“權(quán)力”的協(xié)調(diào)平衡。一旦出現(xiàn)問題，就意味著權(quán)利沒有得到應(yīng)有的保障，權(quán)力沒有得到應(yīng)有的制約。具體而言，在程序上，人民調(diào)解中若放任權(quán)力的偏袒，顯然會(huì)導(dǎo)致調(diào)解不公，使人民調(diào)解制度淪為特權(quán)的工具。在結(jié)果上，人民調(diào)解程序結(jié)束后，若缺乏一定的制度約束，客觀上會(huì)縱容怠于履行義務(wù)一方的惡劣行為，幫助其通過拖延戰(zhàn)術(shù)惡意擱置爭議，使問題遲遲得不到解決。特別是在人民調(diào)解協(xié)議沒有經(jīng)過司法確認(rèn)程序的情況下，如果缺乏其他法律或社會(huì)等綜合制裁措施，則難以督促當(dāng)事人履行義務(wù)。

四、結(jié)語

隨著社會(huì)基礎(chǔ)的變化，人民調(diào)解制度的價(jià)值發(fā)生了動(dòng)態(tài)變化，經(jīng)歷了從公平優(yōu)先到兼顧效率與公平，再到更加注重公平乃至強(qiáng)調(diào)公平正義的過程。在價(jià)值定位的基礎(chǔ)上，人民調(diào)解制度的優(yōu)化，既要處理好制度內(nèi)部的價(jià)值協(xié)調(diào)問題，又要處理好制度外部的組織和程序銜接問題，整體上要保障當(dāng)事人和案外第三人的權(quán)利，制約公權(quán)力，最終使人民調(diào)解不僅能夠解決好法律問題，更能夠?qū)崿F(xiàn)好的社會(huì)效果。