新形勢下檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查機(jī)制的檢視與重構(gòu)

蔡 笑 盛格峰

廣東省人民檢察院，廣東 廣州 510623

一、提前介入偵查的實(shí)踐探索

大陸法系采用“檢警一體”模式，檢察機(jī)關(guān)在案件追訴中居于支配地位，擁有對警察的直接指揮權(quán)、制約控制權(quán)；英美法系采用“檢警分離”模式，檢警雙方各司其職，互不隸屬，但檢察官對警察偵查取證活動(dòng)的指導(dǎo)參與作用不容忽略[1]。我國采用合作型檢警模式，檢察機(jī)關(guān)本著分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則，參與偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)，提前介入偵查就是我國合作型檢警模式的重要體現(xiàn)?！缎淌略V訟法》第八十七條規(guī)定：“必要的時(shí)候，人民檢察院可以派人參加公安機(jī)關(guān)對于重大案件的討論?！薄度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第二百五十六條規(guī)定：“經(jīng)公安機(jī)關(guān)商請或者人民檢察院認(rèn)為確有必要時(shí)，可以派員適時(shí)介入重大、疑難、復(fù)雜案件的偵查活動(dòng)，參加公安機(jī)關(guān)對于重大案件的討論，對案件性質(zhì)、收集證據(jù)、適用法律等提出意見，監(jiān)督偵查活動(dòng)是否合法?！苯陙?，特別是在“捕訴一體”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，各地檢察機(jī)關(guān)積極探索和完善提前介入偵查機(jī)制，進(jìn)一步明確了提前介入的案件范圍、介入程序、介入內(nèi)容、工作責(zé)任等。

（一）規(guī)定了提前介入偵查的案件范圍

提前介入偵查一般針對重大、疑難、復(fù)雜案件。如2020年廣東省檢察院與省公安廳、省國家安全廳、海關(guān)總署廣東分署聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在偵查階段適時(shí)介入偵查工作的操作指引》將提前介入偵查的案件范圍規(guī)定為：可能對國家安全、社會(huì)穩(wěn)定、外交、政法機(jī)關(guān)形象和執(zhí)法司法公信力產(chǎn)生重大影響的案件；存在群體性、敏感性等社會(huì)關(guān)注度高、社會(huì)影響較大、矛盾焦點(diǎn)突出案件；案件定性爭議大，在適用法律上存在困難或較大分歧的案件；上級部門交辦或督辦的重大案件。

（二）規(guī)定了提前介入偵查的工作程序

各地建立了重大案件通報(bào)、參加公安機(jī)關(guān)討論、查閱案卷材料、聽取案情匯報(bào)等程序。近年來，各地檢察機(jī)關(guān)依托偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室等有效機(jī)制，進(jìn)一步完善提前介入偵查工作程序，在監(jiān)督協(xié)作機(jī)制建設(shè)中融入提前介入、引導(dǎo)偵查工作，取得良好效果，為提升捕訴案件質(zhì)量打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。如2019年廣東省人民檢察院、廣東省公安廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范對公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督工作的意見》第六條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提前介入偵查時(shí)可以聽取案件介紹、審閱證據(jù)材料、參與證據(jù)收集和案件討論等；檢察機(jī)關(guān)工作人員參與案件研討，應(yīng)當(dāng)記錄在案；提前介入偵查后，應(yīng)公安機(jī)關(guān)要求，可以提供書面意見。

（三）規(guī)定了提前介入偵查的工作內(nèi)容

各地在提前介入偵查中普遍規(guī)定了取證指引、捕前分流、偵查監(jiān)督、捕訴銜接等內(nèi)容，部分地區(qū)還規(guī)定了市、縣（區(qū)）檢察院同步提前介入偵查的內(nèi)容和重點(diǎn)。

二、存在的問題檢視

（一）介入案件范圍不清

提前介入偵查工作主要針對重大、疑難、復(fù)雜案件，司法實(shí)踐中對“重大、疑難、復(fù)雜”案件理解不一，標(biāo)準(zhǔn)各異。

1．規(guī)范性文件可操作性不強(qiáng)?？v觀省內(nèi)外各地制定的提前介入工作辦法，對介入案件范圍的表述往往采取“類罪列舉+兜底”的形式，相關(guān)規(guī)定普遍較為籠統(tǒng)，難以給辦案單位提供清晰明確的指引。

2．重大案件知情渠道不暢。大部分案件偵查機(jī)關(guān)立案偵查后并未及時(shí)通知檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)缺乏重大案件信息來源渠道，這也導(dǎo)致各地關(guān)于介入“案件范圍”的規(guī)范實(shí)質(zhì)上被“虛化”。

（二）程序開展缺乏規(guī)范

各地提前介入偵查工作普遍缺乏嚴(yán)格的啟動(dòng)、登記、審批、會(huì)議記錄、報(bào)告等程序，影響了工作開展的規(guī)范性，也導(dǎo)致辦案責(zé)任不清，甚至產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。

1．程序啟動(dòng)隨意性強(qiáng)。大部分地區(qū)啟動(dòng)提前介入偵查程序較為隨意，主要通過檢警雙方口頭溝通，缺乏書面邀請和登記程序。偵查人員甚至通過電話咨詢的方式向檢察官請教重大案件偵查、處理意見，而檢察官直接在電話中引導(dǎo)取證。

2．審批制度不嚴(yán)格。部分地區(qū)因缺乏提前介入偵查的登記審批手續(xù)，甚至產(chǎn)生違規(guī)辦案的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

3．工作記錄不完備。部分檢察機(jī)關(guān)在提前介入偵查后記錄不全不細(xì)甚至不記錄，導(dǎo)致個(gè)別案件公檢之間相互扯皮、辦案責(zé)任不清。

（三）履職內(nèi)容較為單一

各地在提前介入偵查中往往存在“三多三少”的問題——“引導(dǎo)取證多、規(guī)范偵查少”“案件會(huì)商多、偵查監(jiān)督少”“實(shí)體建議多、程序分流少”。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)日常介入到公安派出所的主要工作仍是引導(dǎo)取證，開展偵查監(jiān)督往往流于形式，對辦案程序引導(dǎo)、捕前分流、社會(huì)危險(xiǎn)性查證等方面的明顯不足，影響了提前介入偵查的整體效果。

（四）跟蹤引導(dǎo)力度弱化

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)往往較為重視立案后呈捕前的提前介入，對于移訴前的提前介入開展較少，導(dǎo)致捕訴之間出現(xiàn)“空窗期”，引導(dǎo)取證呈現(xiàn)“虎頭蛇尾”。特別是廣東省公安機(jī)關(guān)辦案考核主要以批準(zhǔn)逮捕為指針，在檢察機(jī)關(guān)批捕后公安機(jī)關(guān)便完成其考核任務(wù)，容易產(chǎn)生消極偵查現(xiàn)象，導(dǎo)致部分案件批捕時(shí)的證據(jù)狀況與移送起訴時(shí)相較并無二致。此外，偵查機(jī)關(guān)提請延長偵查羈押期限的階段實(shí)際上也是提前介入、訴前引導(dǎo)的良好時(shí)機(jī)，但長期以來延押案件辦理工作容易被“虛化”，引導(dǎo)偵查工作較為乏力。

（五）介入效果參差不齊

1．個(gè)案介入效果有待提升。因檢察官辦案經(jīng)驗(yàn)、能力素質(zhì)差異，仍存在部分案件證據(jù)把握不到位、取證方向判斷不準(zhǔn)、法律適用能力不強(qiáng)、意見發(fā)表不適當(dāng)?shù)葐栴}，極大影響了提前介入偵查效果。如掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中要求對涉黑及重大涉惡案件百分之百提前介入，但不少的涉黑及重大涉惡案件直到審查起訴退查階段仍有不少證據(jù)尚未查實(shí)。

2．類案引導(dǎo)機(jī)制尚不完備。部分檢察機(jī)關(guān)更多注重個(gè)案提前介入偵查，缺乏類案指引意識(shí)，對偵查機(jī)關(guān)執(zhí)法理念的培養(yǎng)、類案辦理的引導(dǎo)等方面存在不足，導(dǎo)致實(shí)踐中對于同類案件反復(fù)提前介入，在本就繁重的辦案壓力下疲于應(yīng)對，極大降低了工作效率。

三、提前介入偵查的應(yīng)然進(jìn)路及重構(gòu)

在當(dāng)前以審判為中心的訴訟制度改革、以強(qiáng)化檢察主導(dǎo)作用為牽引的各項(xiàng)檢察改革疊加的新形勢下，應(yīng)當(dāng)建立起定位精準(zhǔn)、權(quán)責(zé)清晰、程序規(guī)范、內(nèi)容明確的提前介入偵查新機(jī)制。

（一）精準(zhǔn)定位，明確介入原則及任務(wù)

1．明確工作原則。開展提前介入偵查應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循以下原則：恪守社會(huì)主義法治理念，堅(jiān)持與偵查機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，堅(jiān)持打擊犯罪與保障人權(quán)并重，堅(jiān)持提升辦案質(zhì)量與加強(qiáng)法律監(jiān)督并舉，堅(jiān)持“引導(dǎo)不干預(yù)、討論不定論、配合不代替”，切實(shí)做到依法、適時(shí)、適度

2．明確目標(biāo)任務(wù)。提前介入偵查的總體目標(biāo)應(yīng)確立為：實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、有力、高效打擊犯罪，保障無罪的人不受刑事追究，提升辦案質(zhì)效，推進(jìn)快捕快訴，維護(hù)公平正義。具體任務(wù)有三：一為取證指引。即對證據(jù)的發(fā)現(xiàn)、收集、固定、保全以及案件涉嫌罪名、法律適用提出意見建議；二為程序分流。即對涉案犯罪嫌疑人強(qiáng)制措施適用、社會(huì)危險(xiǎn)性認(rèn)定、認(rèn)罪認(rèn)罰開展、訴訟程序推進(jìn)等情況提出意見建議；三為法律監(jiān)督。對立案和偵查活動(dòng)是否合法開展法律監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為，規(guī)范偵查取證程序。

（二）厘清邊界，明確介入案件范圍及要求

1．明確“重大疑難復(fù)雜案件”。對于以下案件，一般認(rèn)定為重大疑難復(fù)雜案件：危害國家安全犯罪案件；殺人、強(qiáng)奸、搶劫、販毒、放火、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)、綁架等嚴(yán)重危害社會(huì)的重大刑事案件；嚴(yán)重破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的重大刑事案件；恐怖組織、邪教組織、黑社會(huì)性質(zhì)組織、惡勢力犯罪集團(tuán)以及其他重大、復(fù)雜的集團(tuán)性犯罪案件；群體性事件中涉及的犯罪案件以及社會(huì)關(guān)注度高、影響大、矛盾焦點(diǎn)突出的熱點(diǎn)敏感案件等。

2．明確介入剛性要求?？梢苑謨蓪哟蝿澐痔崆敖槿氚讣秶簩τ谥卮笠呻y復(fù)雜案件，除涉及重大偵查秘密、國家安全等特殊情況外，一般應(yīng)當(dāng)提前介入；對于涉黑及惡勢力犯罪集團(tuán)案件或在當(dāng)?shù)赜兄卮笊鐣?huì)影響、輿論高度關(guān)注案件，應(yīng)當(dāng)百分之百提前介入。

（三）規(guī)范程序，嚴(yán)格介入工作流程

1．規(guī)范啟動(dòng)程序。應(yīng)當(dāng)采取檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)雙向啟動(dòng)模式，偵查機(jī)關(guān)在偵查中認(rèn)為需要提請檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件，由偵查機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)發(fā)出重大疑難案件聽取檢察機(jī)關(guān)意見的邀請函；緊急情況下，可以口頭邀請，應(yīng)記錄在案。檢察機(jī)關(guān)在工作中認(rèn)為需要主動(dòng)提前介入偵查的案件，根據(jù)情況，可以書面或口頭通知偵查機(jī)關(guān)。

2．規(guī)范審批程序。無論是受邀提前介入還是主動(dòng)提前介入，都需報(bào)經(jīng)部門負(fù)責(zé)人同意，重大案件需報(bào)請分管副檢察長同意。是否派員提前介入偵查，應(yīng)當(dāng)由本部門制作并填寫《提前介入偵查案件派員審批表》，遇到緊急情況，也可先口頭匯報(bào)征得部門負(fù)責(zé)人或分管檢察長同意，事后補(bǔ)辦手續(xù)，以存檔備查。

3．規(guī)范記錄程序。對于檢察長或分管副檢察長提前介入偵查的重大案件，一般應(yīng)當(dāng)形成《會(huì)議紀(jì)要》。對于其他重大案件，應(yīng)當(dāng)制作《案件討論記錄》，由偵查人員和介入偵查的檢察人員共同簽字確認(rèn)。

4．規(guī)范請示報(bào)告程序。對于提前介入偵查中把握不準(zhǔn)的復(fù)雜問題，或與偵查機(jī)關(guān)有重大分歧意見的，檢察人員應(yīng)及時(shí)向部門負(fù)責(zé)人或檢察長匯報(bào)。提前介入偵查工作結(jié)束后，也應(yīng)及時(shí)報(bào)告并實(shí)時(shí)跟進(jìn)、定期了解案件進(jìn)展情況。

（四）規(guī)范履職，明確介入工作內(nèi)容

為確保全面、充分履行檢察職能，檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查應(yīng)圍繞以下內(nèi)容開展工作：

1．引導(dǎo)取證工作。對案件可能涉嫌罪名及法律適用進(jìn)行分析，引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)明確取證方向、取證重點(diǎn)，及時(shí)排除非法證據(jù)。

2．程序分流工作。對于個(gè)別不能判處有期徒刑以上刑罰或明顯無社會(huì)危險(xiǎn)性的在押犯罪嫌疑人，可依法建議偵查機(jī)關(guān)及時(shí)變更強(qiáng)制措施；對于個(gè)別犯罪嫌疑人明顯不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)建議公安機(jī)關(guān)及時(shí)變更或解除強(qiáng)制措施，防范冤假錯(cuò)案；對于涉眾型集團(tuán)犯罪案件（如養(yǎng)老詐騙、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪）或涉未成年人、老年人、在校學(xué)生等特殊群體犯罪案件，可依法建議分案處理或不捕直訴。

3．法律監(jiān)督工作。主要包括偵查機(jī)關(guān)案件管轄、立案、撤案程序以及采取強(qiáng)制措施是否合法，開展辨認(rèn)及訊問犯罪嫌疑人、詢問證人或被害人等是否合法，搜查、查封、扣押、凍結(jié)、通緝、技術(shù)偵查等偵查措施是否合法，是否遺漏罪行或遺漏同案犯等。發(fā)現(xiàn)偵查活動(dòng)有違法行為，對于情節(jié)較輕的，可以口頭向偵查人員提出糾正意見；對于情節(jié)較重的違法行為，應(yīng)當(dāng)報(bào)請檢察長批準(zhǔn)后，向偵查機(jī)關(guān)發(fā)出《糾正違法通知書》；涉嫌犯罪的，及時(shí)將線索移送自偵部門查處。

（五）明確權(quán)責(zé)，規(guī)范介入方式

1．建立多層級介入制度。對于常規(guī)案件，由承辦檢察院一級介入偵查；對于在全省有重大影響案件、省級政法單位掛牌督辦案件，應(yīng)當(dāng)建立市、縣（區(qū)）兩級檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合提前介入偵查機(jī)制，共同把好案件質(zhì)量關(guān)；對于在全國有重大影響案件、中央政法單位掛牌督辦案件，應(yīng)當(dāng)建立省、市、縣（區(qū)）三級檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合介入機(jī)制。①如在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中，針對全國掃黑辦掛牌督辦案件，廣東省、市、縣（區(qū)）三級檢察機(jī)關(guān)分別成立了由檢察長擔(dān)任組長的指導(dǎo)組和辦案組，三級檢察機(jī)關(guān)派出干警聯(lián)合開展提前介入、引導(dǎo)取證工作，取得明顯效果。

2．規(guī)范介入方式。提前介入偵查工作可以通過以下方式進(jìn)行，但涉及偵查秘密的除外：聽取偵查機(jī)關(guān)對案發(fā)經(jīng)過及偵查情況的介紹；查閱偵查機(jī)關(guān)的卷宗材料；參加偵查機(jī)關(guān)的案件討論；參與偵查機(jī)關(guān)的勘驗(yàn)、檢查、復(fù)驗(yàn)、復(fù)查及偵查實(shí)驗(yàn)等；參加偵查機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人的訊問，對被害人、證人的詢問；對偵查機(jī)關(guān)獲取的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)以及搜查、勘驗(yàn)、檢查辨認(rèn)、偵查實(shí)驗(yàn)筆錄存在疑問的，要求提供獲取、制作過程等有關(guān)材料等。

3．加強(qiáng)紀(jì)律約束。為防止不當(dāng)干預(yù)偵查辦案，開展提前介入偵查工作應(yīng)堅(jiān)持以下禁止性原則：一是禁止干預(yù)偵查辦案。提前介入偵查以了解熟悉案情、討論分析案件、提出偵查取證意見為主，不得代替?zhèn)刹闄C(jī)關(guān)行使職權(quán)，不得發(fā)表是否可以批準(zhǔn)逮捕的結(jié)論性意見；二是禁止泄露偵查秘密。檢察人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守偵查紀(jì)律，保守偵查秘密，不得隨意透露所了解的偵查計(jì)劃及案件事實(shí)。

（六）建章立制，優(yōu)化配套制度建設(shè)

1．建立全鏈條引導(dǎo)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)建立起以“捕前介入、捕后引導(dǎo)、延羈審查”為一體的引導(dǎo)偵查“大格局”。重大案件逮捕后，應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)捕后偵查取證情況，努力將證據(jù)及法律適用問題解決在移送審查起訴前。此外，上級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將延長羈押期限審查與引導(dǎo)取證工作密切結(jié)合，全面把握捕后偵查取證情況，及時(shí)督促偵查機(jī)關(guān)收集固定證據(jù)，形成“檢察一體”引導(dǎo)取證聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

2．建立類案指導(dǎo)機(jī)制。針對實(shí)踐中普遍反映的提前介入偵查任務(wù)繁重、人力不足等問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變引導(dǎo)取證理念，從以往的注重個(gè)案引導(dǎo)，向個(gè)案引導(dǎo)與類案引導(dǎo)相結(jié)合轉(zhuǎn)型。對于故意殺人、強(qiáng)奸、搶劫、綁架、販毒，組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會(huì)性質(zhì)組織等傳統(tǒng)重罪案件，應(yīng)當(dāng)在個(gè)案介入的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理、整合類案證據(jù)指引、提前介入的共性問題，明確證據(jù)規(guī)格和證明事項(xiàng)，從源頭上提升偵查機(jī)關(guān)取證水平，降低對檢察機(jī)關(guān)的依賴。對網(wǎng)絡(luò)犯罪、環(huán)境資源犯罪、涉稅犯罪、證券犯罪、走私犯罪等專業(yè)性較強(qiáng)的案件，應(yīng)當(dāng)以個(gè)案引導(dǎo)為基礎(chǔ)，通過個(gè)案研討、類案剖析、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面提升偵查辦案水平。

3．建立刑事案件信息共享制度。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督、偵查監(jiān)督工作室等機(jī)制建設(shè)，建立健全檢察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)刑事案件信息共享制度，定期通報(bào)發(fā)案、立案、破案、強(qiáng)制措施等情況，條件允許的地方可讓公安機(jī)關(guān)開通警綜系統(tǒng)查詢權(quán)限、探索建立刑事案件信息共享平臺(tái)，以此拓展案件信息來源渠道，為深化開展提前介入偵查工作夯實(shí)基礎(chǔ)。