水利行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問題研究

高延霞

（新疆沙灣市水利局，新疆 沙灣 832100）

黨的十九屆五中全會的召開，其內(nèi)容明確提出了經(jīng)濟(jì)社會“十四五”規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)。為了平穩(wěn)達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，除了依托科技的發(fā)展成果，采用各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)措施，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，內(nèi)部控制建設(shè)亦扮演著不可或缺的角色。

一、內(nèi)部控制的概念及作用

（一）內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制的概念是指，為達(dá)到單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制的目標(biāo)，通過對內(nèi)部控制制度的建立、實(shí)施、執(zhí)行，對單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行防范風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到管控的效果。單位的內(nèi)部控制實(shí)質(zhì)上是對單位發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和管控。單位的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)包含了年初的預(yù)算編報(bào)、日常的收支事項(xiàng)、政府采購事項(xiàng)、資產(chǎn)的有效管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等。財(cái)政部在2015年通過下發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，指出行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)既要包括單位各個(gè)層面，也要包括所有類別的事務(wù)。

（二）內(nèi)部控制在水利行業(yè)所起的作用

第一，有利于合理保證水利行業(yè)各經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的合法合規(guī)。水利行業(yè)行政事業(yè)單位執(zhí)行政府水事職能，為了保證履行職能的合法有效，內(nèi)部控制起到了保障作用。

第二，確保水利行政事業(yè)單位內(nèi)部資產(chǎn)的完整、合理配置。內(nèi)部控制對行政事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)的安全完整、資產(chǎn)的有效配置、資產(chǎn)高效使用方面發(fā)揮了重大作用，避免了行政事業(yè)單位資產(chǎn)浪費(fèi)、資產(chǎn)配置不合理、資產(chǎn)閑置等不合理現(xiàn)象。

第三，有利于合理保證水利行政事業(yè)單位預(yù)算、決算等財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整，內(nèi)部控制制度的實(shí)施，確保了經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)各個(gè)環(huán)節(jié)的合法有效，從而保證了最終決算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確和完整。

第四，內(nèi)部控制實(shí)施能夠防范行政事業(yè)單位的舞弊和腐敗行為。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制通過資產(chǎn)的合理有效配置、資金的合理合規(guī)支出，來達(dá)到預(yù)防人員舞弊和腐敗行為的目的。

第五，內(nèi)部控制能夠提高水利行政事業(yè)單位行使政府職能服務(wù)的效率和效果。內(nèi)部控制的建立和實(shí)施，使行政事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)都處于各方的監(jiān)督和審計(jì)下，促使單位更加高效地行使政府職能，并且保證其合理合規(guī)性。

二、水利行業(yè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）對于內(nèi)部控制缺乏有效的重視

近幾年，在當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的引導(dǎo)推動(dòng)下，水利行業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)已初見成效，但是由于時(shí)間短促，從單位領(lǐng)導(dǎo)層面到普通職工，對內(nèi)部控制的認(rèn)知仍處于初級階段。內(nèi)部控制制度的建立，僅僅是一紙空文，與制度的執(zhí)行實(shí)施存在著巨大的差距。單位整體不知內(nèi)控從何開展，對內(nèi)部控制的重要作用也是一知半解，重視不足、認(rèn)知不夠，這也成了行政事業(yè)單位普遍存在的現(xiàn)象。單位的內(nèi)部控制建設(shè)體系的執(zhí)行機(jī)構(gòu)也形同虛設(shè)。

（二）缺乏有效的內(nèi)部溝通機(jī)制

當(dāng)前，多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)只存在于財(cái)務(wù)部門，并未在全系統(tǒng)建立并實(shí)施。單位的各個(gè)部門、層面之間缺乏有效的信息溝通。內(nèi)部控制的自我評價(jià)流于形式，不能有效遏制資產(chǎn)占用、管理低效等行為。

由于內(nèi)部控制報(bào)告是財(cái)務(wù)部門進(jìn)行編報(bào)，因此，從內(nèi)部控制制度的建立，內(nèi)控機(jī)構(gòu)的設(shè)立，以及收支業(yè)務(wù)、工程投資、合同管理等業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控措施，都由財(cái)務(wù)部門獨(dú)自制定，并沒有將內(nèi)部控制的理念認(rèn)知擴(kuò)展至其他部門。單位不具有協(xié)同攻關(guān)的共力，也沒有形成內(nèi)控的廣泛共識。在實(shí)際工作中，深入認(rèn)知的漏洞和廣泛共識的缺失，造成內(nèi)部控制難以被各層面所重視。廣泛共識的缺失導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)難以在內(nèi)部全面開展，內(nèi)部控制在實(shí)踐推進(jìn)中，推進(jìn)速度和實(shí)施程度都受到限制。

（三）內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督不足，專業(yè)人才匱乏

社會經(jīng)濟(jì)隨著科學(xué)技術(shù)的不斷更新而進(jìn)入一個(gè)又一個(gè)嶄新的時(shí)代，促使水利行政事業(yè)單位需要緊緊跟隨其腳步前行，不斷提高自身的經(jīng)濟(jì)管理水平和服務(wù)社會的能力，而內(nèi)部控制的有效實(shí)施起著關(guān)鍵作用。水利行政事業(yè)各單位根據(jù)政策相關(guān)要求建立了內(nèi)控制度，但由于得不到單位的普遍重視和經(jīng)驗(yàn)的積累，導(dǎo)致執(zhí)行力度差強(qiáng)人意；由于單位的編制有限，各部門各司其職，沒有專門的審計(jì)部門監(jiān)督內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況；單位缺乏一支具備審計(jì)知識的專業(yè)人才、對于內(nèi)部控制具有研究精神的人員隊(duì)伍。

（四）信息化建設(shè)不足

目前科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，云服務(wù)、區(qū)塊鏈、數(shù)字化等信息科技不斷涌現(xiàn)，時(shí)代強(qiáng)烈要求內(nèi)部控制制度信息化，而水利行業(yè)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制嚴(yán)重信息化不足。

內(nèi)部控制建設(shè)目前處于科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的新時(shí)代背景下，在這個(gè)大環(huán)境下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制也彰顯出不足。內(nèi)部控制信息化建設(shè)存在缺失，行政事業(yè)單位各部門之間信息溝通存在壁壘，信息流通不暢，這也造成了內(nèi)部控制制度實(shí)施的效率不高，信息化不足，嚴(yán)重影響了內(nèi)部控制實(shí)施的有效性，不利于單位整體的信息溝通與傳遞，不利于單位各類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)全范圍實(shí)施內(nèi)部控制。

三、水利行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化建議

（一）統(tǒng)一認(rèn)知，提升對內(nèi)部控制的重視程度

單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施，只有在認(rèn)知上從上至下達(dá)成一致、協(xié)同攻關(guān)，才能打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。水利行業(yè)各單位應(yīng)該深入理解內(nèi)部控制本質(zhì)、內(nèi)容、方法等，結(jié)合水利單位實(shí)際業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定一套符合本單位實(shí)際業(yè)務(wù)情況的內(nèi)控制度，并詳細(xì)提出相關(guān)內(nèi)容的解釋，并與單位整體制度相協(xié)同，以此達(dá)成共識性成果。嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，對于負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行問責(zé)制。對于無效或發(fā)生事故的負(fù)責(zé)人首先進(jìn)行責(zé)任追究，從而加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的重視程度。通過前期密集培訓(xùn)，加大單位全范圍內(nèi)的培訓(xùn)力度，從而形成單位內(nèi)部統(tǒng)一而深入的認(rèn)知。內(nèi)部控制制度的建立應(yīng)由各部門協(xié)同訂立，從單位各層次、各類別都具有可操作性，經(jīng)檢驗(yàn)具有有效性，使內(nèi)部控制的落地平穩(wěn)而有效。

（二）建立內(nèi)控制度，成立內(nèi)控機(jī)構(gòu)

聯(lián)合單位各部門負(fù)責(zé)人，制定內(nèi)控制度，要求符合單位水利工作實(shí)際業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，具有可操作性。各部門間對制度的實(shí)施、執(zhí)行互相監(jiān)督。成立內(nèi)部控制職能部門，由財(cái)務(wù)部門牽頭，組織內(nèi)控日常工作。對單位的預(yù)決算、政府采購、基建、資產(chǎn)管理、合同管理等進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。

內(nèi)部控制制度根據(jù)水利單位各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，分析風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)點(diǎn)，應(yīng)包括業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)是水利行政事業(yè)單位行使政府職能的社會化職責(zé)，業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)是否合法合規(guī)、是否及時(shí)有效，是內(nèi)部控制需要控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。內(nèi)部審批環(huán)節(jié)，是各部門各職責(zé)崗位審批事項(xiàng)流程、權(quán)限劃定，尤其在“三重一大”事項(xiàng)中起著至關(guān)重要的作用。預(yù)算管理環(huán)節(jié)，預(yù)算控制是單位內(nèi)部控制的重要控制方式，單位全過程的控制是否有效完成，存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，國有資產(chǎn)的合理配置、安全管理、有效使用、規(guī)范處置，無一沒有風(fēng)險(xiǎn)隱患。單據(jù)管理環(huán)節(jié)，單據(jù)承載者對各類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的原始記錄使命，保證單據(jù)的真實(shí)性、完整性，是單位內(nèi)部控制中非常重要的一項(xiàng)任務(wù)。

內(nèi)部控制制度建立以后，往往缺乏有效實(shí)施。造成此種情況的根源主要是單位內(nèi)部審計(jì)等監(jiān)督以及各部門之間執(zhí)行力度不足。追本溯源，切實(shí)保證內(nèi)控制度在實(shí)踐中有效實(shí)施的關(guān)鍵是具備一個(gè)有效的內(nèi)部審計(jì)以及各部門之間的監(jiān)督機(jī)制。首先，加強(qiáng)單位各部門內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制的統(tǒng)一理念。聯(lián)合各部門一起，對如何有效執(zhí)行內(nèi)部控制，各部門間進(jìn)行深入、積極探索，為內(nèi)部控制在實(shí)踐中有效實(shí)施建立機(jī)制保障打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，創(chuàng)造內(nèi)部控制全面、深入實(shí)施落地的良好環(huán)境。其次，確保單位內(nèi)部審計(jì)部門職責(zé)有效劃定以及切實(shí)履行。對于內(nèi)部控制執(zhí)行不力的部門進(jìn)行追責(zé)，要求整改。強(qiáng)化各部門經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)程序合規(guī)，合法，結(jié)果有效。對各部門經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的全過程進(jìn)行追蹤審計(jì)監(jiān)督，督促各部門的績效評價(jià)結(jié)果。最后，對關(guān)鍵崗位進(jìn)行崗位責(zé)任制或輪崗制。盡量降低由于崗位設(shè)置不當(dāng)導(dǎo)致的職責(zé)不明、分工不合理、舞弊隱瞞重要事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)水利單位內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)機(jī)制，培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)人才

首先，要在水利單位內(nèi)部形成內(nèi)部審計(jì)，其是內(nèi)部控制制度有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，此環(huán)節(jié)的有效實(shí)施對內(nèi)部控制制度的有效落地起著至關(guān)重要的作用。

其次，要設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于內(nèi)部控制制度的專業(yè)機(jī)構(gòu)，行使內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督控制執(zhí)行的職責(zé)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)該由一些經(jīng)過單位系統(tǒng)培訓(xùn)，具備研究敬業(yè)精神的人員組成。該人員能夠領(lǐng)會內(nèi)部控制制度的實(shí)施程序和意義，能夠最大程度地發(fā)揮審計(jì)人員的職責(zé)權(quán)限，把審計(jì)工作做到實(shí)處。此外，建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)制度。不但審計(jì)部門嚴(yán)格遵守，單位全體員工都要按照審計(jì)制度執(zhí)行。

最后，提升專業(yè)人員的素質(zhì)，需要做到以下幾點(diǎn)：第一，針對內(nèi)部審計(jì)人員和內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行定期系統(tǒng)專業(yè)的培訓(xùn)，提高專業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平和政治素質(zhì)。嚴(yán)肅培訓(xùn)機(jī)制，抓緊抓實(shí)培訓(xùn)效果，對培訓(xùn)中表現(xiàn)良好的人員給予鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)。第二，嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，督促相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對專業(yè)業(yè)務(wù)進(jìn)行學(xué)習(xí)和掌握，形成上下皆重視、上下都協(xié)同的機(jī)制，為內(nèi)部審計(jì)部門職責(zé)的有效行使，創(chuàng)造有利條件。第三，在審計(jì)部門內(nèi)部加強(qiáng)問題分析處理能力，根據(jù)相關(guān)政策指引，明確問題存在的根源，提前進(jìn)行警示提醒。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，在堅(jiān)持全面落實(shí)的同時(shí)，抓重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)督管控。

（四）加強(qiáng)信息化建設(shè)，提升內(nèi)控的及時(shí)性和有效性

內(nèi)部控制建設(shè)目前正處于更新?lián)Q代、信息科技高速發(fā)展的階段，依托更高效更先進(jìn)的信息技術(shù)，能夠更加快速、高效地解決內(nèi)部控制建設(shè)所面臨的難題。為了有效地使用財(cái)政資金，發(fā)揮信息化的最大作用，首先，應(yīng)根據(jù)水利行政事業(yè)單位內(nèi)部流程程序，針對目前市場上的先進(jìn)信息技術(shù)，進(jìn)行符合自身實(shí)際情況的信息化技術(shù)的篩選。其次，經(jīng)過篩選的信息化技術(shù)產(chǎn)品，要進(jìn)行試驗(yàn)運(yùn)行，是否具有可操作性和有效性。再次，單位要對信息化技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)行全范圍的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，不能把信息化技術(shù)產(chǎn)品停留于建設(shè)，而要加大使用力度。最后，形成內(nèi)部控制信息化長效機(jī)制，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，不斷完善內(nèi)部控制建設(shè)的信息化程度。

信息化初步建立以后，通過信息收集、信息處理、信息傳遞，從而達(dá)到信息共享，打破各部門間的信息壁壘，促進(jìn)部門間的良好溝通，加強(qiáng)部門間的信息對稱，有利于單位各項(xiàng)任務(wù)的圓滿高效執(zhí)行。

（五）加強(qiáng)單位內(nèi)部控制的評價(jià)與監(jiān)督

提升內(nèi)控的評價(jià)監(jiān)督，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制的內(nèi)容，精簡內(nèi)部控制程序，為編報(bào)完整質(zhì)優(yōu)的內(nèi)部控制報(bào)告打下前期基礎(chǔ)。財(cái)政部在2016年通過《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》，要求各單位內(nèi)部對內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行量化評價(jià)。2017年又對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編報(bào)、使用及信息化等提出了更高的要求，有利于促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)平穩(wěn)、有效落地，并發(fā)揮其應(yīng)有的效果。為此，可以從以下幾方面入手：第一，成立行政事業(yè)單位內(nèi)部評價(jià)機(jī)構(gòu)，該評價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)吸收各部門業(yè)務(wù)強(qiáng)、能力高的專業(yè)人員。其對單位內(nèi)部控制流程非常熟悉，對內(nèi)部控制的意義了然于胸，熱衷于內(nèi)部控制研究。第二，制定出一套適合本單位實(shí)際情況，能夠給予與單位相關(guān)聯(lián)單位所需信息的評價(jià)指標(biāo)體系。盡量以量化指標(biāo)為主。該套指標(biāo)體系要實(shí)用、有效，科學(xué)合理，能夠提供實(shí)實(shí)在在各部門需要的信息數(shù)據(jù)，能夠明確顯現(xiàn)各類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)是否有效。第三，評價(jià)范圍涉及單位所有經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，涉及單位內(nèi)部各個(gè)部門，各個(gè)層次，包括所有經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，也包括所有人員，確保內(nèi)部控制的全覆蓋。財(cái)務(wù)人員作為單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)的核心，具備較高的專業(yè)水平，財(cái)務(wù)部門應(yīng)聯(lián)合各部門，對內(nèi)部控制報(bào)告進(jìn)行真實(shí)完整的填報(bào)，按照規(guī)定程序進(jìn)行報(bào)送，力求制定科學(xué)、有效的內(nèi)部控制報(bào)告。

四、結(jié)束語

內(nèi)部控制保障著水利行業(yè)能夠按照政策的規(guī)定，合法合規(guī)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)各活動(dòng)的管理和實(shí)施，同時(shí)，也保障單位職能的正常行使，人員的合法合規(guī)行動(dòng)。內(nèi)部控制不但要覆蓋單位經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)單位人員，還要抓住重點(diǎn)性、制衡性、適應(yīng)性原則，覆蓋單位各個(gè)層面，貫穿各經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的全過程，以各環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)問題為主要對象，對其進(jìn)行系統(tǒng)深入地分析研究，并做出對策決定，使單位在社會經(jīng)濟(jì)的大潮中更好地履行公共職能。

綜上所述，水利行業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)對單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的合法、合規(guī)，資產(chǎn)的安全、有效配置，人員活動(dòng)的合理合規(guī)等都發(fā)揮了保障機(jī)制作用。內(nèi)部控制建設(shè)在單位還存在各種各樣的問題，目前內(nèi)部控制建設(shè)正處在向更高效、更科學(xué)、更信息化方向發(fā)展的時(shí)刻，為使內(nèi)部控制的理論更好的執(zhí)行，發(fā)揮其應(yīng)有的效果，單位內(nèi)部要構(gòu)建一支業(yè)務(wù)強(qiáng)、專業(yè)精、品質(zhì)過硬的團(tuán)隊(duì)，發(fā)揮單位團(tuán)隊(duì)精神，抓住內(nèi)部控制所處的關(guān)鍵時(shí)期和有利環(huán)境，讓內(nèi)部控制在單位的各個(gè)層面，在單位的各類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)中充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。在不斷的探索中，水利行政事業(yè)單位應(yīng)找到內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)施方向，積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，不斷深入前行，成為中國內(nèi)部控制建設(shè)探索隊(duì)伍中的先行者。