行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策研究

彭 劍

（重慶市開州區(qū)臨江鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，重慶 405400）

行政事業(yè)單位在履行政府職能時(shí)，需要財(cái)政資金的供給保障，近年來，各地國有資產(chǎn)流失的新聞屢見不鮮，財(cái)政資金使用失當(dāng)?shù)陌咐龝r(shí)有發(fā)生，為了使財(cái)政資金的安全性、合理性和有效性提升，在加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理水平時(shí)，還需要優(yōu)化國有資產(chǎn)資源配置，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)。目前，針對(duì)各級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部的管理問題，上至財(cái)政部下至區(qū)縣級(jí)財(cái)政，按層級(jí)下發(fā)了關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范和相關(guān)要求，其目的在于從單位、業(yè)務(wù)、信息系統(tǒng)三個(gè)層面來推進(jìn)內(nèi)部控制制度的建設(shè)，以便后期可以更好、更高效地對(duì)單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是舉全單位之力，在單位內(nèi)部從實(shí)施到監(jiān)督再到后期評(píng)價(jià)的全管理過程。為了保證行政事業(yè)單位內(nèi)控實(shí)施有效，國家在不斷摸索中制訂了一整套相對(duì)科學(xué)、合理的內(nèi)部控制制度。施行內(nèi)部控制的目的就在于有效提高風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力，增強(qiáng)管理責(zé)任意識(shí)，提高財(cái)政支出透明度，防患于未然，提高服務(wù)于民的質(zhì)量，建設(shè)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)型政府，內(nèi)部控制著眼于內(nèi)部，關(guān)鍵在于控制，很大程度上就是要激發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制和自我防范能力。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

一套科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的內(nèi)部控制體系，可以對(duì)行政事業(yè)單位上至領(lǐng)導(dǎo)下至員工的行為加以約束和規(guī)范，從而減少財(cái)政資金的流失，提高公共資金的使用效率，保證單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)安全穩(wěn)健運(yùn)行。隨著社會(huì)的發(fā)展，大眾對(duì)政府部門的關(guān)注度持續(xù)提高，政府部門也抱著對(duì)納稅人負(fù)責(zé)任的態(tài)度規(guī)范各項(xiàng)行政事務(wù)，內(nèi)部控制愈發(fā)強(qiáng)化也是勢(shì)在必行。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位管理工作的重中之重，能有效推進(jìn)行政事業(yè)單位的規(guī)范化、科學(xué)化和信息化進(jìn)程。隨著一系列政策法規(guī)的出臺(tái)，各單位對(duì)內(nèi)部控制工作也愈加重視，但仍有一小部分單位在內(nèi)控的運(yùn)行過程中存在一些問題。

（一）思想意識(shí)薄弱，內(nèi)生動(dòng)力不足

內(nèi)部控制建設(shè)是行政事業(yè)單位的“一把手”工程，本應(yīng)該舉全單位之力積極應(yīng)對(duì)。但從目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施來看，從上級(jí)到下級(jí)對(duì)內(nèi)部控制的思想意識(shí)薄弱，一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為原有的規(guī)章制度已經(jīng)比較完善，即使沒有明確的內(nèi)控規(guī)則，但也實(shí)行了類似的規(guī)章細(xì)則，現(xiàn)在的內(nèi)控要求必要性不大。部分行政事業(yè)單位各業(yè)務(wù)辦公室雖然有相關(guān)的管理制度，但工作都是各做各的，離科學(xué)、合理運(yùn)用內(nèi)部控制制度的各種要求還相差甚遠(yuǎn)。

財(cái)政部于2015年印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，所有文件的末端就在各單位的財(cái)務(wù)部門，有些領(lǐng)導(dǎo)主觀上認(rèn)為各級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)控就成了財(cái)務(wù)部門的事情，因而單位沒有按照規(guī)范要求制定激勵(lì)約束制度，沒有對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、自我評(píng)價(jià)和溝通匯報(bào)機(jī)制，也沒有對(duì)單位內(nèi)部工作人員進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，業(yè)務(wù)辦公室對(duì)內(nèi)控也是一知半解，工作上思想陳舊、按部就班，導(dǎo)致了有些單位內(nèi)部控制流于形式。

（二）內(nèi)控制度不完善，沒有建立健全的內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制是相對(duì)復(fù)雜的運(yùn)行體系，工作涉及到預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理、內(nèi)外監(jiān)督等各項(xiàng)活動(dòng)，需要單位內(nèi)部各部門的協(xié)作和配合。目前部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理制度，大都是針對(duì)獨(dú)立業(yè)務(wù)的管理制度，沒有建立健全、全單位聯(lián)動(dòng)的控制制度。對(duì)于內(nèi)控問題，一方面沒有根據(jù)國家相關(guān)制度制定及明確內(nèi)部控制管理的要求以及各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作的流程，也沒有對(duì)各科室具體的責(zé)任以及分工進(jìn)行清晰梳理，不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部控制的有效管理。另一方面，大部分行政事業(yè)單位沒有對(duì)具體的內(nèi)部控制活動(dòng)進(jìn)行管理，如沒有對(duì)預(yù)算控制、資產(chǎn)管理等方面的管理體系進(jìn)行管控，容易產(chǎn)生控制活動(dòng)失效的問題，有的即使有這方面的規(guī)定和要求也并未切實(shí)實(shí)行，業(yè)務(wù)人員僅憑原有經(jīng)驗(yàn)或者圖省事隨意工作。

（三）業(yè)務(wù)管控不足，有待優(yōu)化

預(yù)算編制存在無預(yù)算和超預(yù)算列支現(xiàn)象，或預(yù)算編制沒有細(xì)化到具體經(jīng)濟(jì)科目，年中預(yù)算調(diào)整追加資金量較大，準(zhǔn)確性不強(qiáng)?；鶎诱块T因?yàn)橛行姓挝缓拖聦偈聵I(yè)單位，行政單位又分為人大、黨委、政府、財(cái)政和計(jì)生，在預(yù)算時(shí)沒有對(duì)應(yīng)到相應(yīng)的功能科目中而全部統(tǒng)一預(yù)算到了政府的功能科目。而且現(xiàn)今的基層政府部門都是行政和事業(yè)一本賬，公用經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一收支，有可能行政的超標(biāo)用事業(yè)的彌補(bǔ)，所以預(yù)算執(zhí)行時(shí)支出不能逐筆核定，雖然減輕了行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)工作人員的工作量，但從預(yù)算執(zhí)行的角度來看，失去了預(yù)算的計(jì)劃力和管控力。

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門除了日常的報(bào)賬、記賬、查賬和其他行政工作外，對(duì)本單位許多重要項(xiàng)目情況不了解，如事前的決策和招投標(biāo)、事中的施工進(jìn)度等，一般都是事前財(cái)政一紙資金文件，事后業(yè)務(wù)辦公室拿著項(xiàng)目施工單位的發(fā)票和監(jiān)理公司出具的支付證書到財(cái)務(wù)辦公室辦理支付，不能對(duì)整個(gè)事項(xiàng)過程進(jìn)行必要的監(jiān)督和管控。

固定資產(chǎn)管理雖然有相關(guān)的資產(chǎn)管理制度，但在執(zhí)行時(shí)存在一定漏洞。自行政事業(yè)單位實(shí)施集中采購以來，在采購方面得到了較好的控制，但后期的管理跟不上，沒有嚴(yán)格按照資產(chǎn)管理制度執(zhí)行。如購入固定資產(chǎn)沒有對(duì)應(yīng)到相關(guān)責(zé)任人，也沒有定期進(jìn)行資產(chǎn)清理和盤點(diǎn)。

（四）專業(yè)化人員缺少，內(nèi)部監(jiān)督體制不完善

目前，對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督依附于外部審計(jì)、紀(jì)檢、巡視、巡察和財(cái)政監(jiān)督。按照上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)要求也成立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，由于基層政府部門人手不足又沒有專業(yè)的內(nèi)部審計(jì)人員，一般都是指定紀(jì)檢、財(cái)務(wù)或有過財(cái)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的工作人員共同執(zhí)行，在進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)時(shí)主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)，又以財(cái)務(wù)工作人員為主，就存在財(cái)務(wù)人員一肩挑，自己審自己的情況。財(cái)務(wù)人員又沒有除經(jīng)濟(jì)活動(dòng)外的其他項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和能力，不屬于內(nèi)部控制的復(fù)合型人才，不能對(duì)單位內(nèi)部進(jìn)行全面的自我監(jiān)督，致使內(nèi)部審計(jì)成為擺設(shè)，制約了行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和監(jiān)督力度。

（五）內(nèi)部控制報(bào)告信息化建設(shè)滯后

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制填報(bào)系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化、部門決算系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)、績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)沒有有效銜接，目前相關(guān)業(yè)務(wù)辦公室的數(shù)據(jù)資料也是各保存各的，沒有錄入到相應(yīng)的系統(tǒng)之中或者沒有電子版本，在填報(bào)內(nèi)控系統(tǒng)時(shí)責(zé)任人員大都是到各個(gè)業(yè)務(wù)辦公室索要相應(yīng)的數(shù)據(jù)資料，有相關(guān)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)也是導(dǎo)出后再導(dǎo)入內(nèi)控系統(tǒng)內(nèi)，如果溝通不及時(shí)就會(huì)導(dǎo)致在填報(bào)內(nèi)控報(bào)告時(shí)進(jìn)度緩慢，工作效率低下。而且有不少行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制報(bào)告是外包給有資質(zhì)的會(huì)計(jì)事務(wù)所填報(bào)的，有可能會(huì)導(dǎo)致行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)泄漏。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

行政事業(yè)單位應(yīng)從內(nèi)部控制的組織架構(gòu)、控制機(jī)制、管理制度、控制崗位、財(cái)務(wù)信息編報(bào)和預(yù)算管理、收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等方面加強(qiáng)內(nèi)部控制的執(zhí)行力度。

（一）強(qiáng)化思想意識(shí)和內(nèi)生動(dòng)力

除了加強(qiáng)行政事業(yè)單位工作人員責(zé)任擔(dān)當(dāng)、遵守黨紀(jì)國法及始終為人民服務(wù)的思想意識(shí)外，在進(jìn)行全面思想教育的同時(shí)還必須具體強(qiáng)化行政事業(yè)單位全體職工的內(nèi)部控制意識(shí)，利用多種方式對(duì)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層和工作人員進(jìn)行有關(guān)內(nèi)控的全方面培訓(xùn)，包括內(nèi)部控制的制度和流程、財(cái)政財(cái)務(wù)方面的知識(shí)、本單位的業(yè)務(wù)特性等。加強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制缺失與不足的嚴(yán)重性，在開展工作時(shí)對(duì)內(nèi)控工作切實(shí)要求和支持理解，帶頭嚴(yán)格遵守并不定時(shí)地對(duì)內(nèi)控工作進(jìn)行檢查監(jiān)督。只有各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)提升到應(yīng)有的高度，才能有效地領(lǐng)導(dǎo)并執(zhí)行各級(jí)單位的內(nèi)控工作。他們?cè)趦?nèi)控規(guī)章制度指引下協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)辦公室、各崗位工作，營造良好的內(nèi)部控制氛圍。通過培訓(xùn)的手段來提高工作人員的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德，促使行政事業(yè)單位各級(jí)工作人員對(duì)內(nèi)部控制形成高度認(rèn)識(shí)，并樹立責(zé)任意識(shí)。

（二）建立健全的內(nèi)部控制制度

一整套完善的內(nèi)部控制架構(gòu)可以保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性和合規(guī)性、資產(chǎn)管理的安全性和有效性、財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和完整性，有效的內(nèi)部控制可以提高風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力，預(yù)防國有資產(chǎn)流失，避免發(fā)生違法違規(guī)行為。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，必須根據(jù)本單位的實(shí)際情況，結(jié)合國家頒布的一系列法律法規(guī)認(rèn)真梳理本單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)并完善內(nèi)部控制制度框架，讓行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作有制度可依；并合理運(yùn)用，做到有制度必依，工作時(shí)必須按照本單位內(nèi)控規(guī)則辦事，每一步都要接受內(nèi)控細(xì)則的約束與監(jiān)督，不得圖方便、走捷徑；任何違背內(nèi)控制度的行為，不管工作的結(jié)果和效率如何，都應(yīng)當(dāng)受到應(yīng)有的處罰，必須做到違反制度必究。真正做到用制度管權(quán)、管錢、管人，讓制度滲透到每個(gè)工作環(huán)節(jié)，每件工作、每個(gè)步驟都在制度范圍內(nèi)透明，最終形成風(fēng)清氣正的長效管理機(jī)制。

（三）提高業(yè)務(wù)管控能力

《中華人民共和國預(yù)算法》的第二次修訂，對(duì)財(cái)政預(yù)算約束、對(duì)預(yù)算管理和監(jiān)督提出了更高的要求。精細(xì)化預(yù)算是目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理的著手點(diǎn)，對(duì)整個(gè)單位的資金使用進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃后再科學(xué)的編制預(yù)算，逐個(gè)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的類、款、項(xiàng)，盡量減少無預(yù)算和超預(yù)算列支現(xiàn)象，嚴(yán)格按照預(yù)算類別做相應(yīng)的支出并定期進(jìn)行對(duì)賬，上級(jí)財(cái)政也應(yīng)該對(duì)重大項(xiàng)目的追加進(jìn)行管控，盡量在年初預(yù)算時(shí)一步到位，減少不必要的年中預(yù)算調(diào)整，保證預(yù)算的預(yù)見性和全面性。強(qiáng)化財(cái)務(wù)部門和內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)重大項(xiàng)目的全程參與，盡量按照預(yù)算績效管理制度做到事前評(píng)估、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)，重點(diǎn)事項(xiàng)責(zé)任到人，增強(qiáng)行政事業(yè)單位各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的成本意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，從而規(guī)范政府的錢袋子。加強(qiáng)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的管理，新購入的固定資產(chǎn)直接責(zé)任到人，并登記在冊(cè)，換崗輪崗時(shí)必須辦理移交手續(xù)，按規(guī)定程序不定期對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)和清理，再根據(jù)盤點(diǎn)和清理情況有計(jì)劃、有針對(duì)地購入固定資產(chǎn)，并對(duì)固定資產(chǎn)的購入嚴(yán)格實(shí)施審批手續(xù)，以免造成不必要的浪費(fèi)。

（四）加強(qiáng)人員培訓(xùn)，強(qiáng)化審計(jì)與內(nèi)部監(jiān)督

行政事業(yè)單位應(yīng)按規(guī)定合理設(shè)置內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，并保持獨(dú)立性和權(quán)威性。內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)除了在機(jī)構(gòu)決策中充當(dāng)重要角色外，主要通過審計(jì)手段進(jìn)行管理和監(jiān)督，根據(jù)不相容職務(wù)分離原則，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人不應(yīng)該由財(cái)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人兼任，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)與財(cái)務(wù)辦公室也應(yīng)該是兩個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，只有將行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立開來，才能提升內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督力度，杜絕基層財(cái)務(wù)人員既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又承擔(dān)裁判職責(zé)的尷尬。任何工作都需要專業(yè)的人才，基層內(nèi)控機(jī)構(gòu)人員對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行常規(guī)監(jiān)督管理過程中，必須對(duì)單位內(nèi)部各部門工作業(yè)務(wù)有充分的了解，只有這樣才能獨(dú)立并高效地開展工作，因而專業(yè)的內(nèi)部審計(jì)人員至關(guān)重要。行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制綜合型人才的培訓(xùn)和培養(yǎng)，提高關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位工作人員的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德素養(yǎng)，提升業(yè)務(wù)能力和綜合素養(yǎng)，依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)政策，有條不紊地開展內(nèi)部控制工作，以此來強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督力度，提升行政事業(yè)單位的工作效率，更好地領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)社會(huì)各項(xiàng)工作。

（五）加強(qiáng)行政事業(yè)單位信息化建設(shè)

隨著信息化時(shí)代的到來，行政事業(yè)單位為了保障工作的高效開展，必須實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部各部門信息及時(shí)并高度共享，這就要求加強(qiáng)內(nèi)部控制報(bào)告填報(bào)系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化、部門決算、資產(chǎn)管理、政府財(cái)務(wù)報(bào)告、績效評(píng)價(jià)、政府采購業(yè)務(wù)系統(tǒng)的兼容整合，實(shí)現(xiàn)各信息系統(tǒng)的有效銜接、數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)活動(dòng)的信息化，在內(nèi)部控制報(bào)告系統(tǒng)填報(bào)的時(shí)候，六大業(yè)務(wù)相互提取數(shù)據(jù)資料更加便捷，不用挨個(gè)業(yè)務(wù)辦公室索取資料，填報(bào)人員可以迅速通過內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)檢索查找各項(xiàng)數(shù)據(jù)，及時(shí)完成填報(bào)?？梢酝ㄟ^信息共享系統(tǒng)定期和不定期地對(duì)各部門工作進(jìn)行監(jiān)督管理，這樣既達(dá)到了監(jiān)督作用，又不必像以前一樣非要其他部門放下手頭工作，專門來配合內(nèi)控部門進(jìn)行審計(jì)，一舉兩得?？傊姓聵I(yè)單位信息化的建設(shè)在促進(jìn)內(nèi)控填報(bào)便捷的同時(shí)，又強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)預(yù)警監(jiān)督機(jī)制，有效預(yù)防國有資產(chǎn)流失。

四、結(jié)束語

建立健全的內(nèi)部控制機(jī)制是保證行政事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有效運(yùn)行的有力措施，能提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。良好的內(nèi)部控制運(yùn)行環(huán)境需要在國家各項(xiàng)規(guī)章制度指引下，各級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)和干部共同傾力打造，需要在全體職工的共同配合和努力下，確保單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在法律法規(guī)范圍內(nèi)運(yùn)行，使資產(chǎn)安全、信息真實(shí)完整，防止舞弊行為和腐敗現(xiàn)象，有效提高行政效能，遵行內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則，使行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制發(fā)揮出應(yīng)有的作用。