我國地方政府債務(wù)發(fā)展中的風(fēng)險及化解建議

車毅 遼陽市財政事務(wù)服務(wù)中心

當(dāng)前世界正處于百年未有之大變局，我國經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境也面臨深刻變革，政府外部公共風(fēng)險向公共財政轉(zhuǎn)移的壓力逐步增大，由政府外部風(fēng)險轉(zhuǎn)化而來的隱性債務(wù)問題也愈加突出。黨的十九大以來，健全金融監(jiān)管體系、守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線為債務(wù)治理拉開序幕，為幫助我國經(jīng)濟率先走出泥潭，積極穩(wěn)妥地處理政府債務(wù)隱性風(fēng)險也成為當(dāng)務(wù)之急。

一、地方政府債務(wù)內(nèi)容及形式

地方政府債務(wù)如從表現(xiàn)形式來看，可劃分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)兩類，從負債的內(nèi)容來看，可分為政府直接債務(wù)和政府或有債務(wù)兩類。結(jié)合上述兩種情形，我們實際上可以將其分為顯性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)、隱性直接債務(wù)、隱性或有債務(wù)四個類型。

顯性或有債務(wù)，或有顯性負債不是政府負擔(dān)的直接債務(wù)，僅僅是在相關(guān)條件發(fā)生時，政府可能需要負擔(dān)的債務(wù)，是政府由于過去的事項而導(dǎo)致的未來地方政府存在的潛在負債。例如由于政策和決議地方政府承諾的各類兜底事項、政府的擔(dān)保項目及外債、相關(guān)國有金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)等。

二、我國地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵和規(guī)模

IMF 數(shù)據(jù)顯示，近年來，我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，2021 年達到61 萬億元，是地方政府顯性債務(wù)規(guī)模的兩倍。2010 年中央經(jīng)濟工作會議明確提出 “加強地方政府債務(wù)管理” 。審計署在2011 年和2013 年對地方政府債務(wù)進行了兩輪審計。地方政府債務(wù)可分為三類：負有償還責(zé)任的債務(wù)、負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和負有一定救助責(zé)任的債務(wù)。后兩者屬于政府或有負債。審計結(jié)果顯示，截至2013 年6 月底，地方政府有近11 萬億元債務(wù)需要償還，2.7萬億元債務(wù)需要擔(dān)保，4.3 萬億元債務(wù)可能承擔(dān)一定救助責(zé)任。據(jù)此，地方政府或有債務(wù)約為7萬億元。2014 年新預(yù)算法明確規(guī)定，地方政府可以在國務(wù)院規(guī)定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券、舉借債務(wù)等方式籌集資金。此外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式為任何單位和個人的債務(wù)提供擔(dān)保。2017年7 月，中共中央政治局會議首次提出了地方政府的 “隱性債務(wù)” 。會議強調(diào)， “積極穩(wěn)妥化解積累的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增加” 。

三、地方政府化解債務(wù)存在問題

（一）隱性債務(wù)規(guī)模不確定，潛在風(fēng)險較高

地方政府公布的債務(wù)余額僅僅是地方政府全部債務(wù)負擔(dān)的部分。近年來新預(yù)算法實施后，由于不允許各地政府以債券之外的形式舉債，很多地區(qū)為了加快發(fā)展，紛紛以政府購買服務(wù)、相關(guān)平臺公司、PPP、投資資金等隱性債務(wù)形式舉借債務(wù)，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)激增，同時由于目前隱性債務(wù)方式較為多樣，地方政府債務(wù)缺乏統(tǒng)一的認定標準和統(tǒng)計口徑，也導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模快速增長。同時由于隱性債務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜性，地方政府一定程度上對隱性債務(wù)的底數(shù)存在未徹底摸清的情況，所以說，即便在保守的估計下，地方政府隱性債務(wù)可能依然龐大，地方政府債務(wù)風(fēng)險不容樂觀。

（二）疫情沖擊下隱性債務(wù)增速止降回升，伴隨疫后信用收緊或再次回落

自1994 年《預(yù)算法》頒布及分稅制改革后，地方融資平臺成為地方政府財政收支矛盾下的融資主體。此后，融資平臺經(jīng)歷了多輪債務(wù)擴張，逐漸成為我國地方政府隱性債務(wù)的最主要載體。基于此，本文將融資平臺作為地方政府隱性債務(wù)的主要測算內(nèi)容之一，根據(jù)數(shù)據(jù)可得性，從三個維度測算隱性債務(wù)規(guī)模。據(jù)中國程心國際估算，2020 年，我國地方政府隱性債務(wù)為45.4-51.6 萬億元，是顯性債務(wù)的1.8-2.0 倍，融資平臺相關(guān)債務(wù)將超過隱性債務(wù)的80%。2017 年7 月，中央財政工作會議提出 “嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任” ；2018 年8 月，《國務(wù)院市、中共中央關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（鐘發(fā)〔2018〕27 號）、《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46 號）印發(fā)后，地方政府化解隱性債務(wù)的責(zé)任和安排逐步明確，隱性債務(wù)增速得到較好控制。但2020 年受疫情影響，一系列寬信貸政策出臺，融資平臺發(fā)債創(chuàng)歷史新高。以融資平臺為主要載體的隱性債務(wù)增速止跌回升。

（三）債務(wù)風(fēng)險治理存在阻力

由于地方政府融資平臺公司的數(shù)量逐漸增多，以及包括企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、基金、融資租賃、信托、政府購買服務(wù)、PPP 等融資方式日益多樣化，地方政府融資渠道增多，金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，為地方政府融資提供了巨大便利。出于資本的逐利性，無論是貸款還是政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作、企業(yè)債、基金、委托貸款等方面，金融機構(gòu)在推動地方政府隱性債務(wù)的擴張中發(fā)揮了重要作用。投融資平臺公司屬于既得利益者，由于其性質(zhì)及體制機制原因，對市場化轉(zhuǎn)型興趣較低，這極大地阻礙了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范與化解。同時，地方政府對投融資平臺公司依賴性較強，為了改善民生、拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，利用平臺公司籌集大量資金用于棚改、交通、管道等城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，地方政府由于顧慮隱性債務(wù)信息會對自身資信帶來負面效應(yīng)，也不愿意公開隱性債務(wù)相關(guān)信息。

四、公共風(fēng)險視閾下地方政府隱性債務(wù)治理的必要性

1.地方政府債務(wù)治理有助于確保財政可持續(xù)性。治理地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險是緩釋系統(tǒng)性金融風(fēng)險、確保財政可持續(xù)性的關(guān)鍵。由于公共風(fēng)險誘發(fā)隱性債務(wù)的規(guī)模大、可預(yù)知性低，即便依靠健全體系和加強財政預(yù)算風(fēng)險防范也難以使得債務(wù)風(fēng)險被徹底根除。因此，打好地方政府隱性債務(wù)治理攻堅戰(zhàn)有利于防范和治理公共風(fēng)險。2.地方政府債務(wù)治理有助于規(guī)范政府債務(wù)體系。治理地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險對規(guī)范政府債務(wù)融資機制具有重要支撐作用。由于債務(wù)信息公開透明度不夠，導(dǎo)致地方公共風(fēng)險轉(zhuǎn)移到地方政府財政支出風(fēng)險，從而加劇地方隱性債務(wù)影響地方經(jīng)濟的發(fā)展。因此，規(guī)范政府治理體系并在源頭加以監(jiān)督才能及時化解和防范風(fēng)險。

五、新時期地方政府債務(wù)風(fēng)險化解之道

在疫情沖擊下，一系列穩(wěn)增長措施推升我國地方政府債務(wù)風(fēng)險，但總體仍然可控，需重點關(guān)注結(jié)構(gòu)性及區(qū)域性風(fēng)險。伴隨目前經(jīng)濟企穩(wěn)修復(fù)，債務(wù)壓力依然突出，疊加集中到付風(fēng)險積聚，政策對于地方債務(wù)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險的管控重回既定軌道。整體看，地方債務(wù)化解需把控好短期風(fēng)險控制與中長期體制改革的關(guān)系。中長期看，仍需從根本上推進財稅體制改革，并通過深層次機制改革強化地方政府治理能力建設(shè)；短期看，地方政府 “開前門、堵后門” 的管理仍需堅定不移地推進，地方債需進一步提高使用效率、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，并持續(xù)推進隱性債務(wù) “控增化存” ，逐步有效化解債務(wù)緩釋風(fēng)險。

（一）適度以存量債務(wù)化解推進增量改革

加大存量隱性債務(wù)化解力度，明確剝離、置換等安排。國有銀行改革相對成功，主要得益于設(shè)立四大資產(chǎn)管理公司剝離不良資產(chǎn)，使國有銀行 “輕裝上陣” 。相比之下，中小銀行改革多次反復(fù)，一直 “負重前行” 。宜借鑒銀行業(yè)改革經(jīng)驗教訓(xùn)，盡快明確隱性債務(wù)的剝離、置換等安排。對于有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，可創(chuàng)設(shè)獨立經(jīng)營實體，推動政企分開。其他隱性債務(wù)及相關(guān)資產(chǎn)，在對項目 “停、緩、調(diào)” 的基礎(chǔ)上，可考慮以地方資產(chǎn)管理公司為載體，通過債轉(zhuǎn)股、債務(wù)重組等方式全面承接?？砂l(fā)行特別國債注資或允許地方資產(chǎn)管理公司發(fā)行長期債券等予以支持。另外，可加大置換存量債務(wù)的特殊再融資債券發(fā)行力度，提升用于建制縣隱債化解試點的再融資債券限額。深入推進城投公司轉(zhuǎn)型，明確城投公司轉(zhuǎn)型的政策導(dǎo)向，堅決推動城投公司剝離政府融資職能，推動城投公司從城市融資建設(shè)主體轉(zhuǎn)型為城市運營和服務(wù)主體，從城市服務(wù)商轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)投資運營商。無具體經(jīng)營業(yè)務(wù)、失去清償能力、轉(zhuǎn)型困難的城投公司可有序破產(chǎn)。探索城投公司管理模式創(chuàng)新，引入混合所有制、管理層持股等，完善考核和薪酬制度。

（二）合理安排公共預(yù)算，統(tǒng)籌各類財政資金

一是統(tǒng)籌各類財政資金化解地方政府債務(wù)。通過預(yù)算安排、利用財政結(jié)余資金、政府性基金、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等方式籌措化債資金。同時，壓縮因公出國出境、論壇節(jié)慶活動、公車購置、會議費、培訓(xùn)費、差旅費等支出，將節(jié)約的財政資金用于化解債務(wù)。二是盤活存量資金?；饨Y(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，提高資金使用效率，統(tǒng)籌使用化解債務(wù)。三是著力提高地方政府財政收入，盤活沉淀存量資金、盤活存量土地資產(chǎn)、推進集體土地入市、城市更新改造等方式提高財政收入；對于存量有收益的建設(shè)項目，地方政府部門可以通過盡量充實項目配套經(jīng)營性收入，提高項目本身的投資回報，利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還地方政府債務(wù)。

（三）借助地方政府債務(wù)動態(tài)管理，監(jiān)督強化債務(wù)約束

加強地方政府隱性債務(wù)動態(tài)管理監(jiān)督是做好事中監(jiān)督、事后彌補無法檢測短板盲區(qū)最重要的環(huán)節(jié)。在進行日常債務(wù)統(tǒng)計管理的同時，通過相關(guān)監(jiān)管部門進行全口徑債務(wù)系統(tǒng)檢測，并采用人與系統(tǒng)對接的形式，將相關(guān)融資信息進行導(dǎo)入匹配從而防止漏報、瞞報行為產(chǎn)生。掌握地方政府隱性債務(wù)動態(tài)并及時規(guī)避風(fēng)險，應(yīng)立足于項目本身的監(jiān)管和平臺反饋的信息，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，一套完整的審批約束制度有利于有效管控債務(wù)資金的使用，洞悉地方債務(wù)風(fēng)險的擴張情況。其次，合理利用債務(wù)審批使得地方隱性債務(wù)顯性化，便于加強對地方債務(wù)運行約束，防止政府因官員考績而盲目建設(shè)。最后，強化地方政府債務(wù)審批機制是從源頭把關(guān)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的一劑良藥，事后監(jiān)督的效果往往不及在風(fēng)險源頭加強約束管理更加有效，為防止地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險萌發(fā)提供制度保證。

（四）改革財稅體制，從根本上控制債務(wù)增量

受分稅制改革的影響，地方政府承擔(dān)著與其財力不匹配且越來越多的社會責(zé)任和經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任，財政支出壓力巨大。加之各級政府政績考核指標的壓力及官員未來晉升機制的誘導(dǎo)，因此妥善處理并防范地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險需要地方政府體制機制的改變。首先，改革財稅體制，理順中央與地方財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系。分稅制改革導(dǎo)致中央和地方政府的財權(quán)和事權(quán)嚴重不匹配，成為地方政府隱性債務(wù)膨脹的重要推手。為了消除這一因素，必須改革現(xiàn)行稅收制度，并在中央和地方各級合理分配財政權(quán)力。中心需要做一個更高層次的設(shè)計。一方面，需要合理衡量地方當(dāng)局的日常運作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人民生計等財政需求，并使地方當(dāng)局的財政資源與支出相匹配。可通過提高稅收率和轉(zhuǎn)移額來彌補這一差距；另一方面，加快改革步伐，建設(shè)新的稅收制度，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，培育新的稅收來源，加強地方稅收。

（五）加強對金融風(fēng)險的聯(lián)合管理

在防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的過程中，還需加強金融風(fēng)險管理。第一，加強資本市場的合規(guī)性管理。在允許社會資本參與政府項目投資的同時，加強對社會資本的監(jiān)管，強化信貸資產(chǎn)管理，管控好新增項目融資的金融閘門。第二，防控房地產(chǎn)市場風(fēng)險。要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，著力穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，推進保障性住房建設(shè)，實現(xiàn)住有所居；支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求，在改善居民住房條件的同時暢通房地產(chǎn)業(yè)循環(huán)。第三，堅持土地要素市場化配置改革方向，逐步降低地方經(jīng)濟發(fā)展對土地的依賴度。

（六）著眼于 “風(fēng)險精準防控” ，盡快搭建數(shù)字化政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測平臺

當(dāng)前，新一輪數(shù)字科技革命浪潮對國家治理和社會經(jīng)濟帶來了深刻變革，同時也對政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測的機制、方法和手段等提供了關(guān)鍵技術(shù)支撐。政府債務(wù)風(fēng)險管理尤其需要充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等數(shù)字技術(shù)，來搭建國家層面的智能化和數(shù)字化 “政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測平臺” ，從技術(shù)上實現(xiàn)對政府債務(wù)風(fēng)險的全面監(jiān)測和精準防控。數(shù)字化政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測平臺的搭建，應(yīng)以數(shù)字科技為手段，以風(fēng)險聯(lián)動機制為導(dǎo)向，在現(xiàn)有房地產(chǎn)市場、土地市場、資本市場和債券市場數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，實現(xiàn)地方政府債務(wù)和財政收支數(shù)據(jù)、地方政府融資平臺公司和國企的資產(chǎn)和負債數(shù)據(jù)、房地產(chǎn)企業(yè)和金融機構(gòu)相關(guān)風(fēng)險數(shù)據(jù)的全面共享。為此，一要及時研究和出臺政府債務(wù)風(fēng)險管理相關(guān)數(shù)據(jù)共享的法律法規(guī)，通過運用數(shù)字技術(shù)，全面打通政府相關(guān)部門各類風(fēng)險監(jiān)測平臺之間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)中央相關(guān)部委之間數(shù)據(jù)、中央與地方風(fēng)險監(jiān)測平臺之間數(shù)據(jù)的全面共享和實時對接。二要建立 “全鏈條” 債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管機制，建立覆蓋全業(yè)務(wù)、全過程和全鏈條的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測指標體系，通過對債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵成因分析，根據(jù)相關(guān)性、敏感度和可行性原則選出若干核心指標，構(gòu)建涵蓋 “主指標+成因指標+關(guān)聯(lián)輔助指標” 定量指標和專家打分定性指標的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測指標體系，從而提高政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的及時性、精準性和科學(xué)性，為提前研判政府債務(wù)風(fēng)險和制定防范化解措施提供決策支撐。

六、結(jié)束語

進一步合理安排地方政府支出責(zé)任與財力支持。在明確中央政府、省級政府和省以下政府部門的支出責(zé)任基礎(chǔ)上，中央財政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面可承擔(dān)更多責(zé)任，加大中央對地方、上級地方政府對下級地方政府的轉(zhuǎn)移支付。在化解地方政府存量債務(wù)的同時，規(guī)范政府支出行為，著力解決地方政府重復(fù)建設(shè)、盲目舉債等問題。同時，遏制地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)，加強對地方政府的財政監(jiān)督力度，逐漸熨平地方政府債務(wù)風(fēng)險。