淺談地方政府債務(wù)管理中存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)防范

吳連華 如東縣財(cái)政局

自改革開放以后，我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。但在改革過程中，由于許多工作是處于 “摸著石頭過河” 的狀態(tài)，因此并不能保證所制定實(shí)施的政策制度均是有利的，也存在一定的弊端。比如在1994 年實(shí)施的分稅制改革，這一改革對我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有促進(jìn)作用，但同時(shí)也帶來了一定的問題，主要表現(xiàn)為地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等，以至于許多地方政府面臨著財(cái)政緊縮的難題。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府往往會通過多種途徑籌集資金，但由于缺少必要的法律與制度支持，使得期間不可避免地出現(xiàn)了一些問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患。

政府債務(wù)在地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了重要的角色，但隨著債務(wù)規(guī)模的日益擴(kuò)大，將會進(jìn)一步增大地方財(cái)政支出的壓力。如果出現(xiàn)了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就會給地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成嚴(yán)重的影響。因此，如何強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，以防范化解重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前地方財(cái)政管理的重要內(nèi)容之一。

一、地方政府債務(wù)的概述

（一）地方政府債務(wù)的定義

地方政府債務(wù)，是政府通過整合社會資源來補(bǔ)充財(cái)政收入缺口的一種特殊融資方式，具體指的是地方政府以自身的信譽(yù)作為擔(dān)保，向自身以外的單位或機(jī)構(gòu)舉債所產(chǎn)生的債務(wù)。在地方政府債務(wù)中，是以地方政府的稅收能力作為保證，財(cái)政收入作為還本付息的主要資金來源，而在債務(wù)償還方面，直接或間接承擔(dān)償還全部或部分債務(wù)的責(zé)任。

（二）地方政府債務(wù)的類型

從現(xiàn)有研究的成果來看，可將地方政府債務(wù)具體劃分為這四種類型：顯性債務(wù)、隱性債務(wù)、直接債務(wù)、間接債務(wù)。其中，對政府隱性債務(wù)的定義，在2018 年國務(wù)院出臺的《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》中有明確，具體指的是在法律規(guī)定范圍內(nèi)地方政府直接或間接用財(cái)政資金償還或非法提供擔(dān)保等形式舉債所產(chǎn)生的債務(wù)。

（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從廣義上來看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指向的是地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為只有在重大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，才存在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，反之，如果并未發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這意味著此時(shí)地方政府是具有償債能力的，因此認(rèn)為不存在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文中所探討的便是廣義上的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也就是將地方的財(cái)政收支情況與其債務(wù)償債能力進(jìn)行比較。

2016 年財(cái)政部出臺了《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劃分為管理風(fēng)險(xiǎn)、外在風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)這四類。其中，管理風(fēng)險(xiǎn)主要是有地方政府在債務(wù)管理方面的問題引起的風(fēng)險(xiǎn)；外在風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為地方政府無法及時(shí)償還債務(wù)從而損害了自身的公信力，同時(shí)也對經(jīng)濟(jì)社會健康穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生不利影響；結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)主要是由債務(wù)的性質(zhì)、年限等不合理所引起的風(fēng)險(xiǎn)；規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)則表現(xiàn)為債務(wù)規(guī)模要遠(yuǎn)超出地方財(cái)政所能負(fù)擔(dān)的范圍，以至于到期的債務(wù)無法按時(shí)償還。

二、地方政府債務(wù)管理中主要存在的問題

（一）債務(wù)舉借行為難以規(guī)范

債務(wù)舉借行為是否規(guī)范，很大程度影響了地方財(cái)政穩(wěn)定運(yùn)行及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，所以規(guī)范地方政府債務(wù)舉借行為尤其重要。但從現(xiàn)狀來看，一些地方政府的建設(shè)項(xiàng)目通常是分散在各級各部門中，而項(xiàng)目是否能順利實(shí)施以及能取得多少預(yù)算資金的支持，取決于地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志與各部門債務(wù)舉借意愿存在矛盾時(shí)，就極其容易出現(xiàn)地方部門違法違規(guī)舉債的行為。與此同時(shí)，部分市縣所設(shè)的融資平臺也是完全聽令于地方黨務(wù)主要領(lǐng)導(dǎo)，而對于地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的命令則是置若罔聞，這使得企業(yè)的舉借行為不在政府部門的掌控范圍內(nèi)，如若不能嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)管，無序的債務(wù)舉借一旦超出了地方財(cái)政所能償還的能力范圍，就會導(dǎo)致預(yù)算制度失效。即使目前對新設(shè)融資平臺類企業(yè)進(jìn)行明令禁止，但仍然會存在諸如住建、交通等部門以項(xiàng)目建設(shè)為由，通過新設(shè)國有企業(yè)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行融資的現(xiàn)象。尤其是目前各類經(jīng)濟(jì)新區(qū)猶如雨后春筍般不斷冒出，而新區(qū)的行政權(quán)力主要是由管委代行，自身監(jiān)管不嚴(yán)格，就容易出現(xiàn)新的融資方式。加之新區(qū)也有大量的土地資源和政策支持，給融資平臺擔(dān)保提供了有利條件。更有甚者，部分事業(yè)單位會直接融資，如地方土地儲備中心，掌握本地區(qū)的全部土地出讓收入，有著巨額的擔(dān)保資金。這些均是導(dǎo)致債務(wù)舉借行為不規(guī)范的直接因素。從融資平臺公司設(shè)立的初衷來看，主要是為地方政府承擔(dān)一些公益性項(xiàng)目的建設(shè)，但在財(cái)政資金不足及地方領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任高要求的影響下，如何找到剩余資金是這類平臺公司需要解決的關(guān)鍵性問題，如果不能得到合理解決，就會對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有直接的影響，且會進(jìn)一步加大政府監(jiān)管的難度。

（二）缺乏有效的債務(wù)資金使用計(jì)劃

從目前地方政府債務(wù)管理的情況來看，也普遍存在沒有有效債務(wù)資金使用計(jì)劃的問題，通常舉債后并未對債務(wù)資金的使用進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃，也不重視項(xiàng)目建設(shè)可行性分析，只關(guān)注自身的融資需求，甚至是缺乏必要的使用和審核流程，以至于一些項(xiàng)目才剛開工就面臨資金不足的問題。與此同時(shí)，還出現(xiàn)了一些項(xiàng)目過度建設(shè)的情況，表現(xiàn)為項(xiàng)目規(guī)劃后仍有部分資金剩余，導(dǎo)致資金閑置。以棚戶區(qū)改造項(xiàng)目為例，項(xiàng)目申請過程中，一般需要經(jīng)過土地、環(huán)評、收益測試、法律風(fēng)險(xiǎn)評定等過程，但往往出現(xiàn)項(xiàng)目還未審核甚至是土地手續(xù)并未辦完，債務(wù)資金便已經(jīng)到位的情況。尤其是受2020 年新冠肺炎疫情的影響，許多項(xiàng)目進(jìn)度嚴(yán)重推遲，一些項(xiàng)目甚至是停建，這就會導(dǎo)致債務(wù)資金長期得不到有效利用，嚴(yán)重降低了債務(wù)資金使用的實(shí)效性。

（三）政府債務(wù)全流程管控存在疏漏

在地方政府債務(wù)管理中，主要包括限額管控、項(xiàng)目使用范圍管控這些重點(diǎn)內(nèi)容，但在實(shí)際管控中，卻存在諸多問題，如在限額管控中，缺乏明確的資金切分標(biāo)準(zhǔn)，且通常只對一個(gè)地市的債務(wù)總額進(jìn)行限定，而沒有從領(lǐng)域、類別方面進(jìn)行債務(wù)額度限制，如山東省菏澤市，該市就沒有對棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的限額進(jìn)行具體的規(guī)定，導(dǎo)致該市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目數(shù)量占全省首位，也使得債務(wù)資金的投入使用方向過于集中。此外，在項(xiàng)目使用范圍管控中，會出現(xiàn)諸如明令禁止債務(wù)資金不能用在亮化與綠化工程中，但地方項(xiàng)目申請單位通常會將這一類工程包裝成整體產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目來逃避債務(wù)管控。這些問題，均體現(xiàn)了地方政府債務(wù)全流程管控中存在諸多疏漏。

（四）政府債務(wù)償還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)

部分地方的政府性債務(wù)償還金額較高，這與當(dāng)下實(shí)施的官員考核機(jī)制有極大的關(guān)系。地方領(lǐng)導(dǎo)任職期間所作出的成績，是其職務(wù)晉升評判標(biāo)準(zhǔn)，這使得地方領(lǐng)導(dǎo)普遍希望通過建設(shè)大量的項(xiàng)目來彰顯政績，但他們通常是將資金來源作為首要考慮的問題，對于資金償還的問題則位居其后。同時(shí)地方官員任期也有限，在新官員任職后就需要償還上任領(lǐng)導(dǎo)的舉借的債務(wù)，但又缺少資金來源，只能再次通過舉借新的債務(wù)來償還，如此反復(fù)，使得地方政府需償還的金額越來越高。哪怕是地方只有財(cái)力，但仍然也是傾向于先用債務(wù)資金進(jìn)行地方發(fā)展，而債務(wù)償還放在次位。隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，一旦到期債務(wù)無法按時(shí)償還，就會加大地方債務(wù)付息壓力，進(jìn)而加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的建議

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方政府債務(wù)全流程的風(fēng)險(xiǎn)管控，具體應(yīng)從債務(wù)舉借、債務(wù)資金使用、債務(wù)存續(xù)期、債務(wù)償還等方面加大管控力度，全面完善地方政府債務(wù)管控體系。

（一）加強(qiáng)債務(wù)舉借行為的風(fēng)險(xiǎn)管控

為進(jìn)一步地方政府債務(wù)舉借行為的規(guī)范性，避免出現(xiàn)重大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先，建立規(guī)范化的地方政府舉債融資機(jī)制。作為地方融資的唯一合法途徑，地方政府舉債融資行為應(yīng)當(dāng)是規(guī)范、合理的。在具體做法上，一方面應(yīng)提前安排發(fā)現(xiàn)計(jì)劃，事先統(tǒng)籌資金需求及庫款資金，確保地方債務(wù)余額在國家規(guī)定的限額范圍內(nèi)，同時(shí)在債券發(fā)行中，盡可能地提高發(fā)行效率，降低債務(wù)融資的成本；另一方面需要地方財(cái)政部門加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的溝通交流，金融機(jī)構(gòu)是地方政府債券的主要承銷機(jī)構(gòu)，為避免出現(xiàn)債券未足額發(fā)行等風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政部門需盡早與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，了解金融機(jī)構(gòu)的購買意向。

其次，重視新增政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。自地方政府獨(dú)立發(fā)行政府債券以來，債務(wù)限額制度發(fā)揮了重要的作用，可有效改善財(cái)政資金約束力不強(qiáng)的情況，并促進(jìn)市場資源配置能力的提升。但也要明確的是，不僅要對債務(wù)總額進(jìn)行限度，也要確保新增債務(wù)限額分配的合理性。在綜合考慮會計(jì)政府債務(wù)規(guī)模的各項(xiàng)因素的基礎(chǔ)上，結(jié)合各市縣的財(cái)政收入、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況等，統(tǒng)籌考慮省委所確定的重大項(xiàng)目，在債務(wù)額度分配中，應(yīng)始終將地方新增的融資需求作為重要的評定指標(biāo)，具體可參考財(cái)政部門的決算數(shù)據(jù)及統(tǒng)計(jì)部門年鑒等數(shù)據(jù)進(jìn)行。與此同時(shí)，堅(jiān)持正向激勵的原則對各地新增債務(wù)限額進(jìn)行測算，對于債務(wù)結(jié)構(gòu)合理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控得力、財(cái)政收入增速快的地區(qū)，可適當(dāng)增加債務(wù)限額，而對于債務(wù)管理混亂、債務(wù)舉借較多、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，應(yīng)視情況減少其新增債務(wù)限額的空間或直接取消新增債務(wù)限額空間。

最后，建立完善的政府債務(wù)項(xiàng)目審批制度。鑒于債務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量與質(zhì)量，會對債務(wù)舉借的可靠性及后續(xù)債務(wù)資金償還安全性有直接影響，因此有必要建立完善的政府債務(wù)項(xiàng)目審批制度，以全面嚴(yán)格的審批，提高債務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量。具體需要按照 “資金跟項(xiàng)目走” 的原則，提前儲備債務(wù)項(xiàng)目，并做好事前審批與債券發(fā)行的銜接工作，對于一些重大項(xiàng)目、突出領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)，要提前統(tǒng)籌謀劃，做好項(xiàng)目的可行性分析等工作，明確審核要件和審核要點(diǎn)。在項(xiàng)目選擇上，應(yīng)盡量選擇一些群眾生活迫切需要、具有社會公益性的項(xiàng)目作為債券項(xiàng)目儲備庫。此外，應(yīng)在財(cái)力允許的范圍內(nèi)合理安排投資項(xiàng)目，避免過度建設(shè)導(dǎo)致資金浪費(fèi)。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，對于無預(yù)算安排或不能產(chǎn)生穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。

（二）加強(qiáng)債務(wù)資金使用的風(fēng)險(xiǎn)管控

第一，建立完善的項(xiàng)目評審制度。以完善的評審制度，強(qiáng)化對確定發(fā)行債券融資的項(xiàng)目的評審，評審不通過的項(xiàng)目，不允許建設(shè)；評審得分低的項(xiàng)目，需對項(xiàng)目實(shí)施的必要性及合規(guī)性進(jìn)行分析，分析其收益與投入產(chǎn)出比，梳理法律方面的風(fēng)險(xiǎn)等；二次評審不通過，推出下一年度再實(shí)行。通過這些措施，預(yù)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

第二，建立科學(xué)完善的績效制度。以科學(xué)完善的績效制度，對項(xiàng)目實(shí)施的可行性、產(chǎn)出效益、風(fēng)險(xiǎn)防控等進(jìn)行全面的評價(jià)，以保證相關(guān)責(zé)任落實(shí)。在績效評價(jià)中，將項(xiàng)目實(shí)施單位與預(yù)算績效評價(jià)部門銜接，加大績效問責(zé)機(jī)制執(zhí)行力度，避免出現(xiàn)重資金爭取、輕績效問責(zé)的心理，充分發(fā)揮出績效評價(jià)的作用，提高財(cái)政資金使用的效果，進(jìn)而改善項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，拉動地方經(jīng)濟(jì)增長。

第三，設(shè)定嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制和流程。加強(qiáng)對地方政府舉債行為的監(jiān)管，對于地方政府債券發(fā)行行為，應(yīng)在發(fā)生前進(jìn)行審核監(jiān)督，審核通過后才可發(fā)行。同時(shí)，要求地方政府主動公開債券發(fā)行的相關(guān)信息，接受社會各界的監(jiān)督。還要加強(qiáng)債券發(fā)行結(jié)果的監(jiān)督，在地方政府債務(wù)債券成功發(fā)行之后，應(yīng)及時(shí)公開發(fā)行結(jié)果，包括發(fā)行金額、期限、利率、購買機(jī)構(gòu)等信息，讓社會各界能真正了解地方政府債券發(fā)行的整個(gè)過程，更好地行使監(jiān)督權(quán)利。

（三）加強(qiáng)債務(wù)存續(xù)期間的風(fēng)險(xiǎn)管控

第一，落實(shí)地方政府債務(wù)管理責(zé)任。在地方政府債務(wù)管理中，地方財(cái)政部門是主要的責(zé)任主體，應(yīng)加強(qiáng)債務(wù)資金使用及償還狀況的監(jiān)督管理。同時(shí)，其他相關(guān)部門也應(yīng)自覺履行自身的管理職責(zé)，包括項(xiàng)目主管部門應(yīng)重點(diǎn)負(fù)責(zé)項(xiàng)目真實(shí)性與可行性的監(jiān)管、稅務(wù)部門重點(diǎn)負(fù)責(zé)地方稅收征繳監(jiān)管、審計(jì)部門重點(diǎn)負(fù)責(zé)債務(wù)審計(jì)等。通過各部門聯(lián)動，有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，完善政府信息公開制度。地方政府應(yīng)加大債務(wù)信息的披露力度，定期對債務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營情況、債務(wù)資金來源、未來潛在風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行披露，讓社會各界能全面了解地方政府債務(wù)項(xiàng)目信息，切實(shí)提升政府信息的公開透明度。

（四）加強(qiáng)債務(wù)償還的管控

第一，完善政府債務(wù)償還機(jī)制。在抓地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也要抓牢抓實(shí)地方政府債務(wù)問題，應(yīng)將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理中，對隱性政府債務(wù)化解方案和顯性政府債務(wù)還本付息方案進(jìn)行嚴(yán)格審核。各地應(yīng)簽訂債務(wù)償還確認(rèn)書，并嚴(yán)格執(zhí)行。為更好地進(jìn)行償債安排，應(yīng)加強(qiáng)債務(wù)類型、償債日期、資金來源等情況的分析。建議設(shè)置償債準(zhǔn)備金制度，對稅收收入，每年以固定比例劃轉(zhuǎn)至償債準(zhǔn)備金中，稅收收入較高時(shí)，可直接將超收部分用于償還部分債務(wù)。

第二，建立完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置機(jī)制。為有效防范地方政府債務(wù)重大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)做到風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)測和預(yù)警。各地政府主要負(fù)責(zé)人牽頭，上下聯(lián)動，建立起相應(yīng)的應(yīng)急處置方案，同時(shí)層層抓好落實(shí)，督促各級部門做好風(fēng)險(xiǎn)處置工作，設(shè)立相應(yīng)的應(yīng)急小組并協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同開展風(fēng)險(xiǎn)防控工作。還需建立全面及時(shí)的債務(wù)管理系統(tǒng)，加強(qiáng)本地區(qū)債務(wù)變動情況的動態(tài)化監(jiān)測監(jiān)管，已化解的債務(wù)及時(shí)剔除，新增債務(wù)及時(shí)納入系統(tǒng)中。加強(qiáng)債務(wù)規(guī)模大、財(cái)政收入困難、風(fēng)險(xiǎn)高地區(qū)的密切監(jiān)管，對其風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性進(jìn)行預(yù)測，并針對風(fēng)險(xiǎn)程度做出相應(yīng)的處理。同時(shí)加強(qiáng)事后追蹤問責(zé)，以防類似情況再次出現(xiàn)。