數(shù)字市場監(jiān)管的措施之維

吳葉乾

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

2022年初,國務(wù)院發(fā)布了《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》),在總結(jié)“十三五”時(shí)期數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和形勢(shì)的基礎(chǔ)上,指出“‘十四五’時(shí)期,數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向深化應(yīng)用、規(guī)范發(fā)展、普惠共享的新階段”?！兑?guī)劃》也指出,實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,必須堅(jiān)持“發(fā)展和監(jiān)管兩手抓”的思維。易言之,繁榮數(shù)字經(jīng)濟(jì),活躍數(shù)字市場,更加催促發(fā)揮好市場監(jiān)管的“警示燈”作用,以法治和監(jiān)管的制度秩序彌補(bǔ)市場和社會(huì)的自發(fā)秩序的不足(1)江小涓,黃穎軒.數(shù)字時(shí)代的市場秩序、市場監(jiān)管與平臺(tái)治理[J].經(jīng)濟(jì)研究,2021,(12):20.。

在市場監(jiān)管的過程中,監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行市場監(jiān)管權(quán)力,通過采取各類監(jiān)管措施,對(duì)市場主體的產(chǎn)品、服務(wù)及其相關(guān)行為進(jìn)行限制、約束和管理,以達(dá)成克服和矯正市場失靈的目的。換言之,市場監(jiān)管措施是市場監(jiān)管權(quán)力的具體表現(xiàn)形式,是公權(quán)力與私權(quán)利、監(jiān)管者與被監(jiān)管者的直接連接點(diǎn),也是市場監(jiān)管過程中最有作為空間的內(nèi)容之一。積極順應(yīng)時(shí)代所需,契合經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,清晰把握市場規(guī)律,適時(shí)采取恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施,才能立竿見影、事半功倍,高效高質(zhì)地達(dá)成監(jiān)管目標(biāo),促進(jìn)市場又快速又健康地發(fā)展。因而,數(shù)字市場的監(jiān)管,其措施之維值得深入研究,本文的出發(fā)點(diǎn)即在此。

一、數(shù)字市場的監(jiān)管要求及其基本措施

近三十年來,數(shù)字技術(shù)飛速發(fā)展,依靠其的全面融入與加持,人類社會(huì)的方方面面都發(fā)生了質(zhì)的變化。數(shù)字市場與數(shù)字經(jīng)濟(jì),已經(jīng)成為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和具有非凡潛力的增長極。

(一)數(shù)字市場的基本特征

有賴于數(shù)字技術(shù),數(shù)字市場與傳統(tǒng)市場相比,最大的不同點(diǎn)就在于信息、產(chǎn)品和服務(wù)是以數(shù)據(jù)形態(tài)在生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者等主體之間流通,其他的市場行為也是圍繞數(shù)據(jù)展開。基于此,數(shù)字市場呈現(xiàn)出如下基本特征:

第一,市場的客體內(nèi)容變化,數(shù)據(jù)成為核心生產(chǎn)要素。傳統(tǒng)市場以勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理和自然資源等為生產(chǎn)要素,數(shù)字市場則以數(shù)據(jù)為核心生產(chǎn)要素。數(shù)字市場事實(shí)上就是通過對(duì)數(shù)據(jù)的收集、分析與利用從而產(chǎn)出價(jià)值。這里所說的數(shù)據(jù),限于在計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中以二進(jìn)制信息單元為形式表示的數(shù)據(jù)。這種數(shù)據(jù)具有兩方面的特征,一是載體依賴性,沒有服務(wù)器、終端和移動(dòng)儲(chǔ)存設(shè)備等載體的依附,數(shù)據(jù)根本無法存在;二是信息媒介性,在互聯(lián)網(wǎng)世界中,數(shù)據(jù)成為信息的主媒介,信息的分享、交易主要通過數(shù)據(jù)分享、交易來完成(2)梅夏英.數(shù)據(jù)的法律屬性及其民法定位[J].中國社會(huì)科學(xué),2016,(9):167-169.。更重要的是,數(shù)據(jù)無時(shí)無刻都在產(chǎn)出和增長,智能產(chǎn)品和數(shù)字服務(wù)被消費(fèi)的過程也是生產(chǎn)數(shù)據(jù)的過程,“產(chǎn)品即是要素”的趨勢(shì)正在逐漸增強(qiáng)(3)徐夢(mèng)周,呂軼.賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)字政府建設(shè):內(nèi)在邏輯與創(chuàng)新路徑[J].學(xué)習(xí)與探索,2020,(3):79.。

第二,市場的主體結(jié)構(gòu)變化,平臺(tái)企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位。這里所討論的平臺(tái)企業(yè),是指連接兩個(gè)或多個(gè)特定群體,通過滿足各群體需求,激發(fā)跨邊網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)從中獲利的企業(yè)(4)李雷,趙先德,簡兆權(quán).網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下平臺(tái)企業(yè)的運(yùn)營策略研究[J].管理科學(xué)學(xué)報(bào),2016,(3):16.。短短幾十年來,平臺(tái)企業(yè)異軍突起,成為數(shù)字時(shí)代新的且最重要的市場主體類型。據(jù)統(tǒng)計(jì),早在2019年,全球市值最高的10家上市公司中,已經(jīng)有7家是平臺(tái)企業(yè)(5)參見中國信通院發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)治理研究報(bào)告(2019)》。。平臺(tái)企業(yè)通過提供需求匹配(如網(wǎng)購平臺(tái))和技術(shù)支撐(如支付平臺(tái)),在購銷雙方之間搭起橋梁,并且它也是重要的商品和服務(wù)的提供者。更因其擁有龐大的用戶群,平臺(tái)企業(yè)實(shí)際上也扮演了管理者的重要角色。因而,數(shù)字市場監(jiān)管的重要內(nèi)容就是對(duì)平臺(tái)企業(yè)違反市場秩序行為的限制與約束。

第三,市場的交易模式變化,交易類型及各方關(guān)系改變。市場存在的主要目的就是促進(jìn)交易,交易量的大小、交易形態(tài)的多寡,很大程度上就能反映出市場的繁榮狀況。在數(shù)字市場中,時(shí)空的限制被互聯(lián)網(wǎng)打破,新產(chǎn)品、新服務(wù)也因數(shù)字技術(shù)的更迭而不斷推陳出新,市場交易量呈現(xiàn)指數(shù)級(jí)增長。同樣的,交易類型也在頻繁創(chuàng)新,依托于不同平臺(tái)的交易往往也差異顯著。傳統(tǒng)的交易各方關(guān)系,即“雙方一手交錢,一手交貨”也因?yàn)槠脚_(tái)的加入而變得復(fù)雜多樣(6)江小涓,黃穎軒.數(shù)字時(shí)代的市場秩序、市場監(jiān)管與平臺(tái)治理[J].經(jīng)濟(jì)研究,2021,(12):27.。數(shù)字市場的交易存在太多的非對(duì)稱性、不透明的空間。正因如此,數(shù)字市場的秩序天然難以通過透明規(guī)則和事前約定的方式進(jìn)行簡單維系。

(二)數(shù)字市場的監(jiān)管挑戰(zhàn)

新生事物往往在帶來機(jī)遇的同時(shí)并存挑戰(zhàn),數(shù)字市場也是如此。數(shù)字市場具備以上的基本特征,也導(dǎo)致了其極易出現(xiàn)市場失靈問題,從而無序化、畸形化、具備侵害性,給市場監(jiān)管帶來了巨大挑戰(zhàn)。結(jié)合市場監(jiān)管的基本劃分,具體來說,數(shù)字市場的監(jiān)管挑戰(zhàn)表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面:

第一,經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管挑戰(zhàn)增加。簡言之,凡是干擾、扭曲和影響市場競爭正常發(fā)揮資源配置作用的行為,就屬于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的范圍,包括了市場準(zhǔn)入、價(jià)格、收費(fèi)、反壟斷、反不正當(dāng)競爭與保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等問題(7)席濤.市場監(jiān)管的理論基礎(chǔ)、內(nèi)在邏輯和整體思路[J].政法論壇,2021,(4):77.。由于數(shù)字市場的特異性,其中的壟斷行為、不正當(dāng)競爭行為、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為等出現(xiàn)可能性迅速增加。具體來說,首先,數(shù)字市場的平臺(tái)企業(yè),尤其是占據(jù)先導(dǎo)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)巨頭,利用其掌控的有限服務(wù)供應(yīng)和數(shù)據(jù)收集端口,實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)鎖定,阻礙數(shù)據(jù)要素流動(dòng)共享,不僅提高了競爭者進(jìn)入市場的壁壘,也限制了用戶的選擇自由,算法合謀、平臺(tái)“二選一”、大數(shù)據(jù)“殺熟”、扼殺式收購、拒絕交易等數(shù)字壟斷現(xiàn)象正愈演愈烈(8)張浩然.事后反壟斷與事前管制——數(shù)字市場競爭治理的范式選擇[J].河南社會(huì)科學(xué),2021,(8):38.。其次,依托于數(shù)字技術(shù),通過影響用戶選擇或者其他方式妨礙、破壞其他生產(chǎn)經(jīng)營者合法生產(chǎn)經(jīng)營的不正當(dāng)競爭行為也層出不窮。以數(shù)字市場中的虛假宣傳為例,借助于“刷單”“加粉”“評(píng)價(jià)作假”等灰色產(chǎn)業(yè)鏈,某些產(chǎn)品和服務(wù)獲得了與其內(nèi)在價(jià)值極不符合的價(jià)格。我國《反不正當(dāng)競爭法》的最新修訂也已經(jīng)關(guān)注到了這一內(nèi)容(9)《反不正當(dāng)競爭法》第8條:“經(jīng)營者不得對(duì)其商品的性能、功能、質(zhì)量、銷售狀況、用戶評(píng)價(jià)、曾獲榮譽(yù)等作虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳,欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者。”。再者,數(shù)字市場的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)也是一大難題。利用數(shù)字技術(shù),如數(shù)據(jù)爬蟲技術(shù),競爭者能夠輕易復(fù)制、竊取、模仿企業(yè)付出了較高沉沒成本的成果,侵害其知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

第二,社會(huì)性監(jiān)管難度提升。社會(huì)性監(jiān)管以保障安全為基本目的,主要包括直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全、市場交易秩序與安全的產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管。英國學(xué)者奧格斯認(rèn)為,社會(huì)性監(jiān)管一般集中針對(duì)于兩種類型的市場失靈問題。一種是因信息不對(duì)稱問題的存在,而導(dǎo)致消費(fèi)者因?qū)Ξa(chǎn)品質(zhì)量信息獲悉不充分,造成人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益的損害。另一種是市場交易的溢出效應(yīng),又稱為外部性,會(huì)對(duì)交易之外的第三人的安全內(nèi)容產(chǎn)生不利影響(10)[英]安東尼·奧格斯.規(guī)制:法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論[M].駱梅英譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2008.5.。在數(shù)字市場中,社會(huì)性監(jiān)管的難度也不斷加大。一方面,智能產(chǎn)品和數(shù)字服務(wù)的存在安全風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于眼花繚亂的數(shù)字產(chǎn)品,消費(fèi)者知曉的只是最表層的操作方法,對(duì)其背后的復(fù)雜運(yùn)行和諸多風(fēng)險(xiǎn)不得而知。例如自動(dòng)駕駛系統(tǒng)、數(shù)字人民幣、理財(cái)支付平臺(tái)等一旦出現(xiàn)故障或者遭受攻擊,就極有可能造成人身危害和財(cái)產(chǎn)損失。需要通過確定和執(zhí)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與安全標(biāo)準(zhǔn)等社會(huì)性監(jiān)管手段對(duì)這些安全風(fēng)險(xiǎn)加以防范和控制。另一方面,數(shù)字市場的某些交易行為,存在侵害第三人安全利益的可能。特別是關(guān)于用戶數(shù)據(jù)的違法交易,會(huì)侵害到個(gè)人信息。確保數(shù)據(jù)合法交易,是促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通,數(shù)字市場繁榮發(fā)展的重要一環(huán)。但用戶數(shù)據(jù)交易必須嚴(yán)守不侵犯個(gè)人信息的紅線,更要杜絕出現(xiàn)交易個(gè)人信息的灰色產(chǎn)業(yè)鏈。對(duì)數(shù)字市場中收集、利用個(gè)人信息的行為,用戶數(shù)據(jù)交易的行為,必須依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律法規(guī)加以嚴(yán)格監(jiān)管。

(三)數(shù)字市場的監(jiān)管措施

市場失靈,就是“商品和服務(wù)的市場均衡配置對(duì)帕累托最優(yōu)配置的偏離。帕累托最優(yōu)配置是一種消費(fèi)者在使自己獲益時(shí)卻沒有使其他消費(fèi)者受損的配置”(11)[美]丹尼爾·F.史普博.管制與市場[M].余暉等譯.上海:上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,1999.4.。數(shù)字市場監(jiān)管的目的就是矯正和克服數(shù)字市場失靈,化解上述的監(jiān)管挑戰(zhàn),實(shí)現(xiàn)公平競爭、權(quán)益保障、社會(huì)安全等具體的經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性目標(biāo)。但很明顯的是,數(shù)字市場失靈的廣度、深度和表現(xiàn)形式都非傳統(tǒng)市場所能企及,因而更加催促監(jiān)管措施的多樣化、靈活化、高效率與高契合度。

市場監(jiān)管本質(zhì)上是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的限制與約束,是一種外力的施加,因而其具體措施的類型化主要是以“力場”的強(qiáng)弱加以劃分。市場監(jiān)管措施的強(qiáng)度體現(xiàn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)市場的介入深度,以監(jiān)管過程中對(duì)市場主體自主性及其利益結(jié)構(gòu)和權(quán)利配置的改變程度為表征(12)段禮樂.市場規(guī)制工具研究[M].北京:清華大學(xué)出版社,2018.90.。一般可以將市場監(jiān)管措施劃分為三種基本類型,即命令控制性監(jiān)管措施、激勵(lì)性監(jiān)管措施和指導(dǎo)性監(jiān)管措施。

命令控制性監(jiān)管措施的強(qiáng)度最高,是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)“單方面做出的、直接改變市場主體的權(quán)利配置、利益結(jié)構(gòu)或者行為模式的強(qiáng)制性手段”(13)段禮樂.市場規(guī)制工具研究[M].北京:清華大學(xué)出版社,2018.91.,包括禁止與許可,強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行,行政檢查與檢驗(yàn),行政處理與行政處罰,行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行等。命令控制性監(jiān)管措施在以往的實(shí)踐中使用頻繁,誠然其對(duì)于解決市場失靈問題在很多時(shí)候能夠獲得立竿見影的效果,但也并非必然有效。并且因?yàn)榫哂休^高的成本,包括信息成本和執(zhí)行成本,命令控制性監(jiān)管措施有時(shí)并不是最佳選擇。

因此,鑒于對(duì)相對(duì)人的權(quán)益、行政成本與效率以及社會(huì)效益等方面的考慮,新的監(jiān)管措施的補(bǔ)充與配置體現(xiàn)出一定的迫切性(14)胡建淼,蔣紅珍.論合意理念在行政領(lǐng)域中的滲透——基礎(chǔ)、表現(xiàn)及其支撐系統(tǒng)[J].法學(xué)雜志,2004,(4):15.。以放松限制與約束,減少或者放棄強(qiáng)制性手段適用為基本內(nèi)容的激勵(lì)性監(jiān)管措施,以及將行政指導(dǎo)應(yīng)用于市場監(jiān)管領(lǐng)域催生的指導(dǎo)性監(jiān)管措施,正是補(bǔ)充命令控制性監(jiān)管措施的主要形式。市場問題十分復(fù)雜,實(shí)踐中,不同類型的監(jiān)管措施組合使用也是常見且必要的方法。

數(shù)字市場監(jiān)管措施的選擇并不是一個(gè)簡單的問題,總體上來說,需要根據(jù)數(shù)字市場失靈問題的不同性質(zhì)匹配最適合的監(jiān)管措施,畸輕或者畸重的措施都又可能引發(fā)市場的不良反應(yīng)。本文認(rèn)為,結(jié)合我國深化“放管服”改革的大背景,大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的總體要求,以及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》中“把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來”的具體內(nèi)容,數(shù)字市場的監(jiān)管措施總體上可以呈現(xiàn)出“組合使用,分階段有所側(cè)重”的特征。具體來說,在事前階段更適合激勵(lì)性監(jiān)管措施,在事中階段要利用好指導(dǎo)性監(jiān)管措施,在事后階段需嚴(yán)格執(zhí)行命令控制性監(jiān)管措施。并且,推進(jìn)大數(shù)據(jù)融合與信用融合,是數(shù)字市場監(jiān)管措施的技術(shù)與內(nèi)容創(chuàng)新的最新發(fā)展。

二、事前監(jiān)管:更適合激勵(lì)性監(jiān)管措施

事前監(jiān)管主要指向市場準(zhǔn)入問題,就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)潛在市場主體進(jìn)入市場前的一次“體檢”。事前監(jiān)管的主要目的有三:排除禁止性行業(yè)的進(jìn)入;排除非禁止性行業(yè)的不適當(dāng)進(jìn)入者;對(duì)特殊行業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)入者數(shù)量的限制(15)董淳鍔.市場事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)法闡釋[J].當(dāng)代法學(xué),2021,(2):72.。據(jù)此,事前監(jiān)管可以達(dá)成“規(guī)范市場主體法律行為,警示與威懾違法行為,維護(hù)市場秩序與防范風(fēng)險(xiǎn)的功能”(16)席濤.市場監(jiān)管的理論基礎(chǔ)、內(nèi)在邏輯和整體思路[J].政法論壇,2021,(4):79.。實(shí)體層面的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行與程序?qū)用娴膶徟k理,構(gòu)成了事前監(jiān)管的主要內(nèi)容。如此看來,命令控制性監(jiān)管措施的出場概率最高。但在數(shù)字市場監(jiān)管中,強(qiáng)硬的事前監(jiān)管并不符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流,也難以真正起到好的監(jiān)管效果,激勵(lì)性監(jiān)管措施在總體上更加合適。

(一)事前監(jiān)管的現(xiàn)狀與數(shù)字市場發(fā)展的新議題

直觀來看,近年來,我國放松事前監(jiān)管的趨勢(shì)愈發(fā)明顯,市場準(zhǔn)入門檻高、行政審批事項(xiàng)多、企業(yè)守法負(fù)擔(dān)重的問題發(fā)生了極大的改變。2001年10月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見》提出,“少管微觀,多管宏觀,少抓事前的行政審批,多抓事后的監(jiān)督檢查”“可以用市場機(jī)制代替的行政審批,通過市場機(jī)制運(yùn)作”。2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)對(duì)“市場”地位作出了新的歷史性闡述,提出要“制定負(fù)面清單”“改革市場監(jiān)管體系”。2021年12月,國務(wù)院發(fā)布《“十四五”市場監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》,提出“大力推動(dòng)照后減證和簡化審批,力爭2022年底前建立簡約高效、公正透明、寬進(jìn)嚴(yán)管的行業(yè)準(zhǔn)營規(guī)則”。2022年3月,《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單(2022年版)》發(fā)布,其中列有禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)6項(xiàng),許可準(zhǔn)入事項(xiàng)111項(xiàng),共計(jì)117項(xiàng)。

可問題的關(guān)鍵在于,盡管事前監(jiān)管總體上呈現(xiàn)放松趨勢(shì),但其制度創(chuàng)新、深度改革仍遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。易言之,事前監(jiān)管呈現(xiàn)出“表面放松,內(nèi)在尚嚴(yán)”的狀態(tài),其放松程度事實(shí)上仍遠(yuǎn)未達(dá)標(biāo)。行政審批制度改革,經(jīng)過多年的實(shí)踐,雖取得了顯而易見的成效,但行政審批與市場經(jīng)濟(jì)體制的沖突問題還暫沒有解決。正如王克穩(wěn)教授指出的,“市場的開放極為有限,投資與經(jīng)營自由遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)”“傳統(tǒng)的管理體制與管制手段并沒有從根本上被撼動(dòng),現(xiàn)行管理仍是一種以審批為中心的管理體制”(17)王克穩(wěn).我國行政審批制度的改革及其法律規(guī)制[J].法學(xué)研究,2014,(2):7-8.。

數(shù)字市場的發(fā)展給事前監(jiān)管帶來了新的議題,也給了事前監(jiān)管改革提供了新的作為空間和現(xiàn)實(shí)要求。作為新興領(lǐng)域,數(shù)字市場處于快速變化之中,新的產(chǎn)品和服務(wù)層出不窮。這要求事前監(jiān)管能夠快速響應(yīng)、迭代創(chuàng)新。過多、繁雜、反應(yīng)滯后的事前監(jiān)管,對(duì)于企業(yè)而言意味著失去了占據(jù)市場的先機(jī),對(duì)于普通消費(fèi)者而言意味著無法及時(shí)享受到“數(shù)字紅利”,對(duì)于國家而言意味著在世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展潮流中難以成為先導(dǎo)。對(duì)于新生事物,應(yīng)當(dāng)給予其足夠的生長空間,而不是層層限制,這是一種監(jiān)管的智慧。

當(dāng)然,放松事前監(jiān)管并不等于事前監(jiān)管并不重要,在改革過程中需要警惕這樣一種傾向,即“過度放大和強(qiáng)調(diào)了效率方面的功能,這樣一種偏頗的定位使得行政審批程序改革的其他功能被掩蓋或者隱藏”(18)唐明良,駱梅英.地方行政審批程序改革的實(shí)證考察與行政法理——以建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域?yàn)槔齕J].法律科學(xué),2016,(5):56.。“監(jiān)管介入的時(shí)機(jī)選擇和分寸把握,要根據(jù)政府監(jiān)管次級(jí)對(duì)象目標(biāo)而加以考慮,實(shí)施恰到好處的精準(zhǔn)治理。”(19)王奇才.“放管服”改革中的行政許可:功能定位與制度銜接[J].福建師范大學(xué)學(xué)版(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2022,(2):152.數(shù)字市場在總體上需要進(jìn)一步在事前監(jiān)管推進(jìn)放松監(jiān)管,除了確有必要領(lǐng)域外,如涉及公共安全、公眾健康,以及潛在風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高等,應(yīng)當(dāng)更多地放棄或者減少限制、約束性的監(jiān)管措施,采取激勵(lì)性監(jiān)管措施。

(二)適用激勵(lì)性監(jiān)管措施的理由

激勵(lì)有鼓勵(lì)、扶持、促進(jìn)和使其自愿之義,其反義詞是命令、限制和約束。激勵(lì)是政府等管理者在管理實(shí)踐中經(jīng)常使用的重要措施。但需要提醒的是,激勵(lì)措施在市場監(jiān)管領(lǐng)域與在其他領(lǐng)域,比如經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)表達(dá)并不一致。有必要指出和澄清的是,在既有研究中,不少學(xué)者將這兩種政府職能履行過程中存在的激勵(lì)措施混為一談,如將予以經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)措施認(rèn)為是市場監(jiān)管措施,這實(shí)際上混淆了市場監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)之間的界限(20)比如有學(xué)者就認(rèn)為,激勵(lì)性監(jiān)管,又稱經(jīng)濟(jì)誘因型監(jiān)管,是指行政主體使用經(jīng)濟(jì)誘因方式和手段間接引導(dǎo)市場主體作出或不作出一定的行為,以實(shí)現(xiàn)其既定的政策目標(biāo)的行政活動(dòng)方式。參見李沫.激勵(lì)型監(jiān)管的行政法思考[J].政治與法律,2009,(10):86.還有學(xué)者認(rèn)為,激勵(lì)性監(jiān)管是行政主體使用補(bǔ)貼、征稅(寓禁于稅)、減免稅、技術(shù)或者資金扶持等經(jīng)濟(jì)誘因方式引導(dǎo)企業(yè)行動(dòng)。參見唐明良,宋華琳.行政法視野中的民營經(jīng)濟(jì)與政府規(guī)制改革[J].法治研究,2007,(2):11.。事實(shí)上,激勵(lì)性監(jiān)管措施以放松限制與約束,減少或者放棄強(qiáng)制性管理措施的適用為基本內(nèi)容。

對(duì)于數(shù)字市場的事前監(jiān)管緣何更適合激勵(lì)性監(jiān)管措施,理由主要是基于鼓勵(lì)創(chuàng)新和競爭的社會(huì)需要,以及節(jié)約命令控制性監(jiān)管措施失靈的成本考量。

第一,數(shù)字市場的核心特質(zhì)是創(chuàng)新與競爭。創(chuàng)新與競爭對(duì)于社會(huì)的重大意義自無需多言。創(chuàng)新與競爭相輔相成、相互促進(jìn),社會(huì)財(cái)富的增長以及社會(huì)形態(tài)的進(jìn)化在二者的不斷交互中得以實(shí)現(xiàn)。正如學(xué)者所言,創(chuàng)新與企業(yè)家精神能讓任何社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)保持高度的靈活性與自我更新能力(21)[美]彼得·德魯克.創(chuàng)新與企業(yè)家精神[M].蔡文燕譯.北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2007.221.。數(shù)字時(shí)代的當(dāng)下,“各種新業(yè)態(tài)、新模式大量‘破窗’涌現(xiàn)”(22)馬長山.數(shù)字社會(huì)的治理邏輯及其法治化展開[J].法律科學(xué),2020,(5):12.,創(chuàng)新的空間比以往的任何時(shí)代都要巨大。對(duì)于數(shù)字創(chuàng)新的最佳鼓勵(lì),在允許其進(jìn)入數(shù)字市場,通過市場交易,贏回前期創(chuàng)新的成本,積累再創(chuàng)新的條件,并且市場競爭機(jī)制也能為創(chuàng)新施加了正向的作用力。因而,在排除了重大安全風(fēng)險(xiǎn)后,對(duì)于數(shù)字市場應(yīng)盡量采取寬容的事前監(jiān)管,在市場準(zhǔn)入和市場主體資格領(lǐng)域?qū)嵤┘?lì)性監(jiān)管措施,允許創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為效益,鼓勵(lì)創(chuàng)新,增加競爭主體的數(shù)量,刺激競爭。概言之,數(shù)字市場的事前監(jiān)管應(yīng)以促進(jìn)數(shù)字市場快速活躍與繁榮為基本理念,以符合創(chuàng)新與競爭的內(nèi)在要求。

第二,對(duì)于數(shù)字市場的強(qiáng)硬事前監(jiān)管失靈風(fēng)險(xiǎn)高,成本較大。不僅市場會(huì)失靈,市場監(jiān)管也會(huì)失靈。市場監(jiān)管失靈表現(xiàn)為過度監(jiān)管、錯(cuò)位監(jiān)管或者缺位監(jiān)管,其帶來的后果不僅在于可能導(dǎo)致市場失靈無法消除,還可能是市場的活性被壓制,違背政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的最小干預(yù)的原則。而在事前階段,市場失靈的風(fēng)險(xiǎn)較小,最需要提防的是監(jiān)管過度。從減少監(jiān)管失敗的風(fēng)險(xiǎn)、避免“錯(cuò)殺”的角度來看,對(duì)于數(shù)字市場的事前監(jiān)管以激勵(lì)性監(jiān)管措施為主,是規(guī)避不當(dāng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的有效方式(23)王首杰.激勵(lì)性規(guī)制:市場準(zhǔn)入的策略?——對(duì)“專車”規(guī)制的一種理論回應(yīng)[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(3):87.。另一方面,放松對(duì)數(shù)字市場的事前監(jiān)管也是基于節(jié)約成本考量?！氨O(jiān)管成本=監(jiān)管者投入成本+企業(yè)守法成本”,總體上而言,事前監(jiān)管的成本較之事中事后更高,因?yàn)槭虑氨O(jiān)管不僅監(jiān)管者投入成本較高,也給企業(yè)增加了更多的守法成本。雖然必要的事前監(jiān)管可以防止事中事后監(jiān)管的成本“溢出”,避免監(jiān)管總成本過高。除此之外,基于節(jié)約成本考慮,事前監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以放松為主調(diào),這也有利于促進(jìn)市場繁榮,增加社會(huì)效益,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管收益大于監(jiān)管成本。

綜上所述,對(duì)于數(shù)字市場的準(zhǔn)入采取激勵(lì)性監(jiān)管措施,少設(shè)限制,多給空間,才能使其有可能進(jìn)一步得到發(fā)展,也符合基本的經(jīng)濟(jì)性考量。

(三)激勵(lì)性監(jiān)管措施的兩種表現(xiàn)

在很多時(shí)候,政府并不比市場更加“聰明”,正因如此,在改革的過程中,我們一再強(qiáng)調(diào)“讓市場在資源配置中起決定性作用”。上文已經(jīng)做出了理論上的澄清,激勵(lì)性監(jiān)管措施并不包括“財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠及獎(jiǎng)勵(lì)”等經(jīng)濟(jì)利益給予型的內(nèi)容,這些實(shí)際上屬于微觀經(jīng)濟(jì)層面的激勵(lì)性經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施。市場監(jiān)管是一種單向力,激勵(lì)性監(jiān)管措施事實(shí)上是一種壓力的減弱,經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是一種雙向力,激勵(lì)性調(diào)節(jié)措施實(shí)際上是一種正向力的施加。這里,為了方便討論,我們選取兩種具有代表性的,可供參考的數(shù)字市場事前監(jiān)管的激勵(lì)性監(jiān)管措施。

一種是,“大智若愚”式的有意放任(24)王首杰.激勵(lì)性規(guī)制:市場準(zhǔn)入的策略?——對(duì)“專車”規(guī)制的一種理論回應(yīng)[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(3):92.。數(shù)字技術(shù)更迭迅速,數(shù)字市場瞬息萬變,這對(duì)于事前監(jiān)管確實(shí)提出了極大的挑戰(zhàn)。但政府不可能親歷親為、一個(gè)不漏地對(duì)潛在的市場進(jìn)入者進(jìn)行“搜身”,這不僅會(huì)耗費(fèi)大量成本,甚至直接影響市場主體的命運(yùn)。與其假定每一個(gè)準(zhǔn)備進(jìn)入市場的主體都是“壞人”,毋寧相信其中具備合格生產(chǎn)經(jīng)營能力和誠信守法意愿者占大多數(shù)(25)董淳鍔.市場事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)法闡釋[J].當(dāng)代法學(xué),2021,(2):75.。要知道,對(duì)新生市場暫不進(jìn)行限制,不一定構(gòu)成監(jiān)管的缺位,而可能是有意為之,是一種監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變,以激勵(lì)性監(jiān)管措施實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)管的新景象。政府可以選擇對(duì)部分?jǐn)?shù)字市場主體的進(jìn)入行為暫時(shí)采取“置之不理”“不管不顧”的放任態(tài)度,這是一種“大智若愚”式的監(jiān)管智慧?！叭魏闻c技術(shù)相關(guān)問題的立法、司法都應(yīng)走一條‘先了解技術(shù),然后才立規(guī)’的路徑。”(26)杭州市西湖區(qū)人民法院.支付寶網(wǎng)絡(luò)支付案件司法審查報(bào)告(2008年3月—2015年3月)[C].許多奇主編.互聯(lián)網(wǎng)金融法律評(píng)論(2016年第1輯).北京:法律出版社,2016.185.給數(shù)字市場主體進(jìn)入市場的自由,保持包容審慎的態(tài)度,待到其展現(xiàn)出效益與風(fēng)險(xiǎn)的全貌,再伺機(jī)選擇監(jiān)管措施。因而,在整個(gè)監(jiān)管流程上,事前監(jiān)管的有意放任是一種“靜觀其變”的緩沖性策略,但并不等于永久地不管不顧,還需以事中事后監(jiān)管及時(shí)補(bǔ)足。

另一種是,“借力打力”式的引導(dǎo)競爭。從世界范圍看,通過政府作為,引導(dǎo)同行競爭,在進(jìn)入市場前就進(jìn)行一次內(nèi)部的“優(yōu)勝劣汰”的篩選過程,迫使準(zhǔn)備進(jìn)入市場的主體審視自身,規(guī)范行動(dòng),謹(jǐn)慎決策,也是一種激勵(lì)性監(jiān)管措施。正如孟德斯鳩所言,“雖然欲望可能會(huì)促使他們做壞人,然而利益卻阻止他們這樣做?！?27)[法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京:商務(wù)印書館,1982.67.例如,特許投標(biāo)制度是世界各國普遍采用的激勵(lì)性監(jiān)管措施,也已經(jīng)適用于我國的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營領(lǐng)域(28)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第2條:“本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營,是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定,通過市場競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者,明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度?！?。性質(zhì)上,此類特許經(jīng)營是政府授予壟斷經(jīng)營權(quán)的行政許可行為,在以往的許可過程中主要呈現(xiàn)出單方性和非競爭性。而在特許投標(biāo)制度下,引入了競爭機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了市場進(jìn)入者的最優(yōu)篩選。這種“借力打力”,引導(dǎo)同行競爭的激勵(lì)性監(jiān)管措施也可以應(yīng)用于數(shù)字市場領(lǐng)域。例如在部分?jǐn)?shù)字市場,可以通過設(shè)置非強(qiáng)制性的,但具有區(qū)分性的優(yōu)先進(jìn)入條件,如對(duì)守法守信記錄好,具有更加完整的運(yùn)維體系,產(chǎn)品試用范圍廣、好評(píng)率高等的企業(yè)的準(zhǔn)入申請(qǐng)實(shí)行優(yōu)先對(duì)接、簡化受理,激勵(lì)準(zhǔn)備進(jìn)入市場的主體不斷優(yōu)化自身行為,最終達(dá)到事前監(jiān)管的目標(biāo)。

三、事中監(jiān)管:利用好指導(dǎo)性監(jiān)管措施

在官方話語中,事中事后監(jiān)管常常放在一起進(jìn)行表述。原因在于,二者極有可能無縫銜接,若在事中監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)了市場失靈問題,就會(huì)轉(zhuǎn)向?qū)ο嚓P(guān)市場主體進(jìn)行處理的事后監(jiān)管。但單獨(dú)就事中監(jiān)管而言,其是指對(duì)市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營過程依法依規(guī)實(shí)施的督促檢查。事中監(jiān)管的措施一般包括依據(jù)各種標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行的抽查、檢查、核實(shí)、檢測、評(píng)估、通知等。如《價(jià)格法》第28條,《安全生產(chǎn)法》第62條、65條等的規(guī)定。據(jù)此,事中監(jiān)管似仍以命令控制性監(jiān)管措施為主,但結(jié)合數(shù)字市場的全新場域,若是能利用好指導(dǎo)性監(jiān)管措施,將收獲意想不到的良好效果。

(一)行政指導(dǎo)對(duì)于“雙隨機(jī)、一公開”的補(bǔ)充作用

“雙隨機(jī)、一公開”,即在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象,隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員,抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開。這是近年來我國積極探索并大力提倡的新型監(jiān)管方式。2015年7月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》(以下簡稱《通知》),提出“大力推廣隨機(jī)抽查監(jiān)管”。2019年1月,國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的意見》指出“通過在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合‘雙隨機(jī)、一公開’監(jiān)管,增強(qiáng)市場主體信用意識(shí)和自我約束力,對(duì)違法者‘利劍高懸’”。同年2月,市場監(jiān)管總局也發(fā)布了有關(guān)通知,公布了第一版的隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單(29)參見《市場監(jiān)管總局關(guān)于全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作的通知》(國市監(jiān)信〔2019〕38號(hào))。。總而言之,“雙隨機(jī)、一公開”已經(jīng)成為我國事中監(jiān)管的最重要方式。但作為一種新模式,通過觀察其實(shí)踐過程,發(fā)現(xiàn)了其還存在一些問題,需要通過其他方式進(jìn)行補(bǔ)充,以確保事中監(jiān)管的質(zhì)量,行政指導(dǎo)以其特殊性正能起到這種作用。

行政指導(dǎo)發(fā)軔于二戰(zhàn)之后的日本,尤其是在上世紀(jì)中期的日本經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期,行政指導(dǎo)發(fā)揮了不可替代的作用,被譽(yù)為“金鑰匙”(30)章志遠(yuǎn).行政指導(dǎo)新論[J].法學(xué)論壇,2005,(5):58.。日本學(xué)者室井力將其定義為,“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的,通過向?qū)Ψ阶龉ぷ?期待對(duì)方實(shí)施行政機(jī)關(guān)意圖的行為(作為或不作為)的行為形式?！?31)[日]室井力主編.日本現(xiàn)代行政法[M].吳微譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,1995.150.行政指導(dǎo)一般通過指導(dǎo)、建議、勸告、指示等非強(qiáng)制性的手段,向相對(duì)人傳遞行政目的,它是對(duì)傳統(tǒng)強(qiáng)制性行政管理措施的替代。行政指導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)在于其采取的是說服而非制服的模式,更易為相對(duì)人接受,改變了政府與相對(duì)人之間的對(duì)抗關(guān)系而走向合作,更有可能取得“非零和博弈”的結(jié)果。

具體來看,行政指導(dǎo)可以在“雙隨機(jī)、一公開”的過程中發(fā)揮如下補(bǔ)充功能。第一,對(duì)隨機(jī)抽查事項(xiàng)的空缺起到補(bǔ)充?！半p隨機(jī)、一公開”以隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單為依據(jù),但清單的內(nèi)容并不會(huì)一成不變(32)宋林霖,陳志超.對(duì)完善“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式的思考[J].中國市場監(jiān)管研究,2019,(6):20.,在實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)清單更新滯后的情形。此時(shí),可以利用行政指導(dǎo)對(duì)存在監(jiān)管需要的事項(xiàng)起到監(jiān)管作用,以柔性的方式進(jìn)行提醒,防止監(jiān)管缺位或者隱患的后續(xù)爆發(fā)。第二,對(duì)隨機(jī)抽查的操作標(biāo)準(zhǔn)起到補(bǔ)充?！半p隨機(jī)、一公開”作為我國創(chuàng)新嘗試的新型監(jiān)管模式,還具有完整性、合理性的理論構(gòu)建空間。此時(shí),行政指導(dǎo)所秉持的“親民”“以理服人”的理念就值得借鑒,推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”深入化、長久化。第三,對(duì)隨機(jī)抽查的事后處理起到補(bǔ)充。在經(jīng)過“雙隨機(jī)、一公開”后,如果相對(duì)人的行為構(gòu)成違法則轉(zhuǎn)入事后監(jiān)管。但如果其行為只是不當(dāng)并不構(gòu)成違法,或者情節(jié)顯著輕微無需處理,就可以利用行政指導(dǎo)對(duì)其進(jìn)行規(guī)勸、指導(dǎo),鼓勵(lì)其及時(shí)改正,促進(jìn)其加深對(duì)監(jiān)管目標(biāo)的認(rèn)知與理解。

(二)運(yùn)用指導(dǎo)性監(jiān)管措施的理由

指導(dǎo)性監(jiān)管措施就是行政指導(dǎo)在市場監(jiān)管中的適用。我國不少立法也已經(jīng)對(duì)此有了明確的規(guī)定,譬如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第22條、第24條,《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第31條等。結(jié)合到數(shù)字市場的事中監(jiān)管,指導(dǎo)性監(jiān)管措施更具有巨大的作為空間,這主要基于如下理由:

第一,傳統(tǒng)的事中監(jiān)管措施,如抽查、檢查等,在數(shù)字市場監(jiān)管中效果不佳。數(shù)字化、智能化“在人類有史以來慣常生活的現(xiàn)實(shí)空間之外開辟出了虛擬空間,在人的天然生物屬性之外添附了數(shù)字屬性”(33)馬長山.數(shù)字社會(huì)的治理邏輯及其法治化展開[J].法律科學(xué),2020,(5):12.。因而,數(shù)字市場不同于傳統(tǒng)市場的不僅是新的產(chǎn)品和服務(wù),更是空間場域上的新拓展。傳統(tǒng)的事中監(jiān)管措施,如抽查、檢查等雖然也可以在虛擬空間中獲得延伸,但卻難以收獲好的效果。主要表現(xiàn)為:首先,數(shù)字市場行為的隱蔽性高,使得檢查可能“只見其表,難曉其內(nèi)”。虛擬網(wǎng)絡(luò)給市場行為提供了多層次的隱蔽空間,一次隨機(jī)抽查、檢查可能無法挖掘出隱藏在虛擬網(wǎng)絡(luò)背后的違法行為。例如,經(jīng)過鏈接、跳轉(zhuǎn)的層層嵌套,不正當(dāng)競爭、商業(yè)詆毀、不正當(dāng)有獎(jiǎng)銷售等行為可以獲得隱匿。其次,數(shù)字市場的技術(shù)能力高,對(duì)檢查的技術(shù)力要求也較高。想要對(duì)部分?jǐn)?shù)字產(chǎn)品、服務(wù)及相關(guān)行為進(jìn)行檢查,需要執(zhí)法人員具備一定的專業(yè)素養(yǎng),并且輔以專業(yè)的檢查工具、方法。例如,對(duì)于數(shù)字市場主體是否違規(guī)收集消費(fèi)者個(gè)人信息,就需要檢查人員掌握計(jì)算機(jī)、算法等知識(shí),否則檢查進(jìn)度和效果都會(huì)大打折扣。最后,對(duì)部分?jǐn)?shù)字市場主體的檢查工作量大,徹底檢查的代價(jià)高,使得檢查不得不淺嘗輒止。例如,對(duì)于大型電商平臺(tái)的服務(wù)價(jià)格檢查就有可能牽扯數(shù)千家商戶,如果能以另一種方式實(shí)現(xiàn)同樣的事中監(jiān)管目標(biāo),未嘗不是一種執(zhí)法資源的節(jié)約。

第二,結(jié)合了指導(dǎo)性監(jiān)管措施更易使得數(shù)字市場事中監(jiān)管取得較佳的效果。結(jié)合上文所述,指導(dǎo)性監(jiān)管措施通過以柔性、非強(qiáng)制方式,示明監(jiān)管目的,使市場主體審視自身,“有則改之,無則加勉”,共建“統(tǒng)一公平、競爭有序”的市場體系。在具體實(shí)踐中,指導(dǎo)性監(jiān)管措施也已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于數(shù)字市場的事中監(jiān)管中,表現(xiàn)為召開行政指導(dǎo)會(huì)、發(fā)布行政指導(dǎo)書、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示、提出合規(guī)性建議等等。例如,2021年4月,國家市場監(jiān)管總局會(huì)同兩部門召開了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)行政指導(dǎo)會(huì),針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在的突出問題,要求各互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)在按時(shí)全面自檢自查,逐項(xiàng)徹底整改,并集中公布了與會(huì)企業(yè)的《依法合規(guī)經(jīng)營承諾》(34)市場監(jiān)管總局.互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)向社會(huì)公開〈依法合規(guī)經(jīng)營承諾〉(第一批)[EB/OL].(2021-04-13)[2022-05-20].https://www.samr.gov.cn/xw/zj/202104/t20210413_327811.html.。又如,2021年11月,上海市市場監(jiān)督管理局發(fā)布了《上海市網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)營銷活動(dòng)算法應(yīng)用指引(試行)》,就網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)在組織營銷活動(dòng)中運(yùn)用算法時(shí)存在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)充分提示,并對(duì)規(guī)范此類算法運(yùn)用行為提出了合規(guī)管理建議(35)參見《上海市市場監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)〈上海市網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)營銷活動(dòng)算法應(yīng)用指引(試行)〉的通知》(滬市監(jiān)網(wǎng)監(jiān)20210576號(hào))。。2022年1月,陜西省市場監(jiān)管局發(fā)布《電商平臺(tái)行政指導(dǎo)書》,提醒各電商平臺(tái),春節(jié)期間落實(shí)好主體責(zé)任,確保消費(fèi)者合法權(quán)益不受侵害(36)徐文智.陜西發(fā)布《電商平臺(tái)行政指導(dǎo)書》[EB/OL].(2022-01-25)[2022-05-20].https://www.ccn.com.cn/Content/2022/01-25/2315510350.html.。通過這些指導(dǎo)性監(jiān)管措施,督促數(shù)字市場主體自查整改,進(jìn)行合規(guī)經(jīng)營,不僅促進(jìn)了事中監(jiān)管目的的有效達(dá)成,也降低了執(zhí)法成本,不可謂不是一個(gè)手段與目的皆正義的優(yōu)良選項(xiàng)。

(三)指導(dǎo)性監(jiān)管措施的注意事項(xiàng)

將“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管方式與指導(dǎo)性監(jiān)管措施結(jié)合運(yùn)用,是數(shù)字市場事中監(jiān)管的理想結(jié)構(gòu)。需要指出的是,在今后的數(shù)字市場事中監(jiān)管實(shí)踐中,利用好指導(dǎo)性監(jiān)管措施,需要尤其注意以下幾點(diǎn)事項(xiàng):

第一,措施地位上的注意。上文已經(jīng)指出,指導(dǎo)性監(jiān)管措施對(duì)“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管方式僅是補(bǔ)充,盡管抽查、檢查等在數(shù)字市場監(jiān)管中存在推進(jìn)困難的現(xiàn)實(shí)問題,卻不能以指導(dǎo)性監(jiān)管措施代替必要的抽查、檢查?！败浻布媸?雙管齊下,將來自政府的外部抽查、檢查與市場主體自發(fā)的內(nèi)部自查相結(jié)合,才能達(dá)成最佳的事中監(jiān)管效果。為此,不僅要進(jìn)一步落實(shí)、深化、細(xì)化“雙隨機(jī)、一公開”的制度內(nèi)涵與程序設(shè)計(jì),推進(jìn)其在數(shù)字市場監(jiān)管中發(fā)揮出有效作用。也要注意甄別,靈活運(yùn)用,促進(jìn)指導(dǎo)性監(jiān)管措施在“雙隨機(jī)、一公開”延伸不到、效果不佳的地方發(fā)揮起事中監(jiān)管作用。

第二,形成過程上的注意。指導(dǎo)性監(jiān)管措施之形成過程中最需要注意是參與原則與公開原則。參與原則就是在形成過程中確保接受指導(dǎo)的市場主體或者其代表能參與其中,與政府形成信息與意見的交互,共同達(dá)成為多方都能充分了解和接受的指導(dǎo)內(nèi)容。有學(xué)者就建議在行政指導(dǎo)中建立起聽證制度,以讓行政相對(duì)人通過聽證過程最大限度掌握指導(dǎo)信息,準(zhǔn)確評(píng)估,再?zèng)Q定自身行動(dòng)(37)林泰,陳紅.我國行政指導(dǎo)的制度困境與重構(gòu)[J].法學(xué)雜志,2011,(3):116-117.。公開原則即是不僅將指導(dǎo)的結(jié)果向社會(huì)公開,更將形成過程公開。正如學(xué)者所言,過程及其結(jié)果的公開“是現(xiàn)代行政指導(dǎo)科學(xué)化、民主化的一種制度規(guī)定,是現(xiàn)代行政指導(dǎo)程序中不能缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)”(38)彭向剛,曹靜暉.論行政指導(dǎo)的制度困境與路徑選擇[J].同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008,(3):87-88.。

第三,具體內(nèi)容上的注意。指導(dǎo)性監(jiān)管措施如果不能得到市場主體的積極響應(yīng),就意味著行政資源的浪費(fèi),意味著政府的努力淪為“一廂情愿”。這主要需要從指導(dǎo)的內(nèi)容上著手,指導(dǎo)的內(nèi)容至少需要具備合法性和科學(xué)性。首先,依法行政原則要求指導(dǎo)的內(nèi)容不得是法律、法規(guī)以及規(guī)章上沒有規(guī)定的,或者超出法律、法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定?！靶姓笇?dǎo)作為行政主體的行為,必須在行政機(jī)關(guān)所主管的事務(wù)范圍內(nèi)予以評(píng)價(jià)?！?39)[日]室井力主編.日本現(xiàn)代行政法[M].吳微譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,1995.153.其次,不具科學(xué)性的指導(dǎo)只是公權(quán)力的“孤芳自賞”“自我沉醉”。達(dá)成指導(dǎo)內(nèi)容的科學(xué)性,一方面依靠上文指導(dǎo)的形成過程的程序優(yōu)化,另一方面依靠具有科學(xué)性的依據(jù)、證據(jù)。例如,涉及數(shù)字技術(shù)性的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)結(jié)合專家意見、科研結(jié)論等。

第四,事后救濟(jì)上的注意。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn),有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！?40)[法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京:商務(wù)印書館,1982.154.行政指導(dǎo)雖不具有強(qiáng)制力的底色,但根本上還是公權(quán)力的運(yùn)用,因而也存在濫用的可能。有學(xué)者總結(jié)了四種易引起糾紛的行政指導(dǎo),包括“異化的”“未兌現(xiàn)承諾的”“錯(cuò)誤的”和“違法的”,需要政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任(41)章志遠(yuǎn).行政指導(dǎo)新論[J].法學(xué)論壇,2005,(5):64-65.。數(shù)字市場的指導(dǎo)性監(jiān)管措施的運(yùn)用要注意規(guī)避濫用,暢通事后救濟(jì)機(jī)制。雖然行政指導(dǎo)在現(xiàn)行法規(guī)范中無法納入行政訴訟的受案范圍,但基于信賴保護(hù)原則,對(duì)于相對(duì)方因行政指導(dǎo)而受到損害,可以請(qǐng)求國家賠償法上的救濟(jì)。

四、事后監(jiān)管:嚴(yán)格執(zhí)行命令控制性監(jiān)管措施

“施重懲于后”,事后監(jiān)管主要是指市場主體進(jìn)行了違法違規(guī)的行為,擾亂了市場的正常秩序,監(jiān)管者依法依規(guī)對(duì)其進(jìn)行處理。事后監(jiān)管以行政處罰為主,也包含一些其他類型的強(qiáng)制性內(nèi)容,例如《藥品管理法》第47條規(guī)定的強(qiáng)制檢驗(yàn),《建筑法》第61條規(guī)定的強(qiáng)制驗(yàn)收,《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第2條規(guī)定的強(qiáng)制信息公示,以及《公司登記管理?xiàng)l例》第68條規(guī)定的強(qiáng)制退市等。事后監(jiān)管是最能凸顯市場監(jiān)管的限制、約束和管理本質(zhì)的階段。

當(dāng)然,激勵(lì)性監(jiān)管措施和指導(dǎo)性監(jiān)管措施在事后監(jiān)管中也有發(fā)揮作用的余地,例如,市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┑氖走`不罰、免罰或者輕罰,給違法市場主體一個(gè)改過自新的機(jī)會(huì),激勵(lì)其嚴(yán)守市場秩序;在對(duì)違法市場主體處以行政處罰的同時(shí),出具行政指導(dǎo)書,為其改正自身行為指引方向(42)2021年4月,市場監(jiān)管總局發(fā)布阿里巴巴集團(tuán)控股有限公司在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺(tái)服務(wù)市場壟斷案行政處罰決定書(國市監(jiān)處〔2021〕28號(hào))和行政指導(dǎo)書(國市監(jiān)行指反壟〔2021〕1號(hào));2021年10月,市場監(jiān)管總局發(fā)布美團(tuán)在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣平臺(tái)服務(wù)市場壟斷案行政處罰決定書(國市監(jiān)處罰〔2021〕74 號(hào))和行政指導(dǎo)書(國市監(jiān)行指〔2021〕2 號(hào))。。但總體而言,事后監(jiān)管需要嚴(yán)格執(zhí)行命令控制性監(jiān)管措施。國務(wù)院辦公廳的《通知》就指出,“對(duì)抽查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為,要依法依規(guī)加大懲處力度,形成有效震懾,增強(qiáng)市場主體守法的自覺性。”對(duì)于數(shù)字市場主體的違法行為,在“雙隨機(jī)、一公開”過程中抽查到的,或者已經(jīng)運(yùn)用了指導(dǎo)性監(jiān)管措施在其后檢查中發(fā)現(xiàn)仍不改正的,應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以懲戒。本文認(rèn)為,數(shù)字市場的事后監(jiān)管尤其需要重點(diǎn)應(yīng)對(duì)大型平臺(tái)企業(yè)這一特殊主體,嚴(yán)肅處理危害人身財(cái)產(chǎn)安全、侵害個(gè)人信息等違法行為,以及綜合運(yùn)用好行政處罰這把“利器”。

(一)防止“大而管不了”:嚴(yán)厲、及時(shí)對(duì)大型平臺(tái)企業(yè)的處理

在數(shù)字市場監(jiān)管中,平臺(tái)企業(yè),尤其是大型平臺(tái)企業(yè)是極其特殊的存在。平臺(tái)企業(yè)行使權(quán)力已經(jīng)是一種客觀事實(shí)。通過立、改、廢平臺(tái)規(guī)則,行使“準(zhǔn)立法權(quán)”;通過實(shí)施具體的管控措施,行使“準(zhǔn)行政權(quán)”;通過在線解決糾紛,行使“準(zhǔn)司法權(quán)”。盡管平臺(tái)企業(yè)的權(quán)力本質(zhì)上屬于私權(quán)力,卻具有了重大的公共價(jià)值,平臺(tái)企業(yè)在事實(shí)上承擔(dān)了重大的維護(hù)網(wǎng)絡(luò)市場秩序、保障用戶權(quán)益的公共職能(43)劉權(quán).網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的公共性及其實(shí)現(xiàn)——以電商平臺(tái)的法律規(guī)制為視角[J].法學(xué)研究,2020,(2):44-45.。它們已經(jīng)超越了古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)所定義的企業(yè)邊界,具有了雙重身份:一重是作為市場中的商事主體的“私主體”身份;另一重則是作為“市場”的建構(gòu)者與運(yùn)營者的“準(zhǔn)公主體”身份(44)王坤,周魯耀.平臺(tái)企業(yè)的自治與共治[J].浙江學(xué)刊,2021,(1):5.。

因而,數(shù)字市場的監(jiān)管中事實(shí)上存在兩種關(guān)系,一種是政府與平臺(tái)企業(yè)的合作關(guān)系,以公私合作共同實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管目標(biāo);另一種是政府對(duì)平臺(tái)企業(yè)的管理關(guān)系,防止平臺(tái)企業(yè)濫用權(quán)力。前者主要涉及數(shù)字市場監(jiān)管的主體問題,雖然也是極其重要,需要重點(diǎn)研究的問題,但與本文所討論的數(shù)字市場監(jiān)管措施的問題存在本質(zhì)差異。故而,這里是針對(duì)后者進(jìn)行討論。

對(duì)平臺(tái)企業(yè)私權(quán)力的規(guī)制,一方面需要通過科學(xué)的授權(quán)機(jī)制,將這種具有極強(qiáng)準(zhǔn)公共性的私權(quán)力納入與國家公權(quán)力一樣的法治范疇,明確其行使的相關(guān)要求(45)郭漸強(qiáng),陳榮昌.網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)權(quán)力治理:法治困境與現(xiàn)實(shí)出路[J].理論探索,2019,(4):121.。另一方就是要依法對(duì)平臺(tái)企業(yè)濫用私權(quán)力造成市場失靈的行為進(jìn)行及時(shí)、嚴(yán)厲的處理,防止出現(xiàn)“大而管不了”“大而不能倒”問題(46)江小涓,黃穎軒.數(shù)字時(shí)代的市場秩序、市場監(jiān)管與平臺(tái)治理[J].經(jīng)濟(jì)研究,2021,(12):39.。

大型平臺(tái)企業(yè)如何監(jiān)管已經(jīng)成為一項(xiàng)世界性的難題。壟斷和不正當(dāng)競爭問題是大型平臺(tái)企業(yè)監(jiān)管所要處理的主要問題。數(shù)據(jù)濫用行為、壟斷杠桿行為、掠奪性定價(jià)行為、核心設(shè)施和拒絕交易行為、搭售行為、自我優(yōu)待行為、扼殺式收購行為等是大型平臺(tái)企業(yè)常見的涉嫌壟斷和不正當(dāng)競爭的表現(xiàn)(47)王健,吳宗澤.反壟斷邁入新紀(jì)元——評(píng)美國眾議院司法委員會(huì)《數(shù)字化市場競爭調(diào)查報(bào)告》[J].競爭政策研究,2020,(4):66-67.。世界主要國家對(duì)這一問題的最新應(yīng)對(duì)理念是——完善事前預(yù)防加革新事后監(jiān)管(48)例如,英國2019年發(fā)布《解鎖數(shù)字競爭》(Unlocking Digital Competition)的報(bào)告并決定建立“數(shù)字市場部門”,擬對(duì)數(shù)字行業(yè)實(shí)行事前管制機(jī)制,制定平臺(tái)開放標(biāo)準(zhǔn),保障用戶數(shù)據(jù)流動(dòng)性以促進(jìn)競爭。歐盟委員會(huì)2020年12月15日公布了《數(shù)字服務(wù)法》(Digital Service Act)、《數(shù)字市場法》(Digital Market Act)的提案,其對(duì)各行業(yè)大型數(shù)字平臺(tái)提出了一系列事前管制措施,旨在防止壟斷行為和恢復(fù)數(shù)字市場競爭秩序。張浩然.事后反壟斷與事前管制——數(shù)字市場競爭治理的范式選擇[J].河南社會(huì)科學(xué),2021(8):39.。結(jié)合本節(jié)內(nèi)容,這里主要討論事后監(jiān)管的革新問題,本文認(rèn)為,推進(jìn)嚴(yán)厲且及時(shí)的事后監(jiān)管,是處理大型平臺(tái)企業(yè)壟斷和不正當(dāng)競爭問題的重點(diǎn)方向。

一方面,對(duì)大型平臺(tái)企業(yè)壟斷和不正當(dāng)競爭需嚴(yán)厲處理。嚴(yán)厲性可以從深度及廣度兩個(gè)方面達(dá)成。在深度上,確保觸及其核心利益,令其不敢再犯;在廣度上,要求其全方位消除由其行為所導(dǎo)致的不良后果。歐盟的《數(shù)字市場法》(Digital Market Act)提案就包含了對(duì)平臺(tái)企業(yè)壟斷行為極其嚴(yán)厲的懲罰性規(guī)則,包括:(1)處以其上一財(cái)務(wù)年度總營業(yè)額10%的罰款;(2)不超過上一財(cái)務(wù)年度日平均營業(yè)額5%的定期罰款;(3)對(duì)“守門人”施加行為性或者結(jié)構(gòu)性的補(bǔ)救措施,例如法律、職能分離或者結(jié)構(gòu)剝離(49)辜凌云等.歐盟《數(shù)據(jù)市場法(提案)》中譯本[EB/OL].(2021-02-15)[2022-05-20].https://www.dx2025.com/wp-content/uploads/2021/02/chinese_translation_of_eus_digital_market_law_proposal_.pdf.“守門人”是指經(jīng)過指定的一部分規(guī)模較大、對(duì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)有較為顯著影響的平臺(tái),要求它們承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)。。新修訂的《反壟斷法(修正草案)》,也反映出了強(qiáng)化壟斷行為法律責(zé)任的態(tài)度,包括提升罰款上限,增加個(gè)人責(zé)任,落實(shí)整改情況,實(shí)施翻倍罰款等。

另一方面,對(duì)大型平臺(tái)企業(yè)壟斷和不正當(dāng)競爭需及時(shí)處理。數(shù)字市場的事態(tài)轉(zhuǎn)瞬即變,“及時(shí)”就成為了數(shù)字市場監(jiān)管的重要理念。大型平臺(tái)企業(yè)的壟斷和不正當(dāng)競爭的影響極易蔓延,不容遲滯處理,否則就會(huì)出現(xiàn)“大而管不了”“大而不能倒”問題。就我國的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)看,執(zhí)法資源有限、執(zhí)法技術(shù)落后以及執(zhí)法人才隊(duì)伍不足等,是造成對(duì)大型平臺(tái)企業(yè)壟斷和不正當(dāng)競爭處理不及時(shí)的主要因素。因而,確有必要按照學(xué)者的建議,“進(jìn)一步擴(kuò)大反壟斷機(jī)構(gòu)的編制規(guī)模, 增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度,使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在運(yùn)作中更為健全有力”(50)吳沈括,胡然.數(shù)字平臺(tái)監(jiān)管的歐盟新方案與中國鏡鑒——圍繞《數(shù)字服務(wù)法案》《數(shù)字市場法案》提案的探析.[J].電子政務(wù),2021,(2):120.。

(二)嚴(yán)肅處理數(shù)字市場重點(diǎn)領(lǐng)域的違法行為

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》指出,“對(duì)直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊重點(diǎn)領(lǐng)域,依法依規(guī)實(shí)行全覆蓋的重點(diǎn)監(jiān)管?！币布磳?duì)于這些重點(diǎn)領(lǐng)域需要在事前監(jiān)管中嚴(yán)格準(zhǔn)入,在事中監(jiān)管中加強(qiáng)檢查,在事后監(jiān)管中嚴(yán)肅處理。數(shù)字市場監(jiān)管也必須積極回應(yīng)這一要求,尤其需要“凸顯出消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)這一永恒話題在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的重要性”(51)陳兵.數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)市場監(jiān)管的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)——以“與數(shù)據(jù)相關(guān)行為”為核心的討論[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019,(4):394.,對(duì)于危害人身財(cái)產(chǎn)安全、侵害消費(fèi)者個(gè)人信息等的違法行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

第一,數(shù)字市場中所含有的對(duì)人身財(cái)產(chǎn)安全的侵害,可能并不如傳統(tǒng)市場中的那樣直觀,但在后果的嚴(yán)重程度上卻有過之而無不及。有賴于數(shù)字技術(shù)、數(shù)字平臺(tái),數(shù)字產(chǎn)品、服務(wù)的受眾廣度與融合深度較之傳統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)更甚。自動(dòng)駕駛、智能投顧、智能醫(yī)療、網(wǎng)絡(luò)直播等琳瑯滿目的數(shù)字產(chǎn)品及服務(wù)中,皆具有侵害人身財(cái)產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)性內(nèi)容,對(duì)于其中的違法行為,需要依法嚴(yán)懲。例如,對(duì)自動(dòng)駕駛產(chǎn)品進(jìn)行虛假宣傳,足以造成消費(fèi)者的誤解,應(yīng)當(dāng)依據(jù)《廣告法》第55條進(jìn)行處罰及采取其他強(qiáng)制性措施;智能醫(yī)療產(chǎn)品的生產(chǎn)、經(jīng)營、使用不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或者不符合經(jīng)注冊(cè)或者備案的產(chǎn)品技術(shù)要求,應(yīng)當(dāng)依據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第66條進(jìn)行罰款及采取相應(yīng)強(qiáng)制措施。

第二,數(shù)字市場的發(fā)展對(duì)消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)提出更高要求。個(gè)人信息是以電子等方式記錄的與自然人有關(guān)的各種信息(52)《個(gè)人信息保護(hù)法》第4條:“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息,不包括匿名化處理后的信息?！?。近年來,非法收集、使用、買賣、泄露消費(fèi)者個(gè)人信息的違法行為日漸增多,甚至形成了新的“灰色產(chǎn)業(yè)”,垃圾短信、騷擾電話等嚴(yán)重侵?jǐn)_了消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益和正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。2018年9月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制進(jìn)一步激發(fā)居民消費(fèi)潛力的若干意見》,明確要求要“進(jìn)一步加大消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)力度”?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第29條已經(jīng)明確規(guī)定了侵害消費(fèi)者個(gè)人信息的幾種表現(xiàn)形式,第56條規(guī)定了主體的相關(guān)責(zé)任?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》的出臺(tái)也為個(gè)人信息保護(hù)指引了方向。因而,剩下的主要是嚴(yán)格執(zhí)法力度,提升執(zhí)法效能的問題。

(三)多種類行政處罰的綜合運(yùn)用

正如杰克·巴爾金所言:“算法社會(huì)中機(jī)器人、人工智能體和算法本身是存在危險(xiǎn)的,但真正的危險(xiǎn)始終存在于那些使用這些裝置并利用它們的影響、控制和操縱他人的組織和企業(yè)之中?！?53)[美]杰克·M.巴爾金.算法社會(huì)中的三大法則[J].劉穎,陳瑤瑤譯.法治現(xiàn)代化研究,2021,(2):200.對(duì)實(shí)施了違法行為的數(shù)字市場主體進(jìn)行行政處罰,仍是數(shù)字市場事后監(jiān)管的主要表現(xiàn)形式。2021年修訂的《行政處罰法》第2條規(guī)定,“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！币布?行政處罰的目的是“制裁”與“威懾”。通過行政處罰,迫使違法相對(duì)人承擔(dān)其行為的法律責(zé)任,也告誡違法相對(duì)人不要再犯,其他相對(duì)人不要以身試法。設(shè)置好、執(zhí)行好與違法行為相當(dāng)?shù)亩喾N類的行政處罰,是一個(gè)完整的市場監(jiān)管理論框架中的必需內(nèi)容。

在學(xué)界多年對(duì)行政處罰種類立法技術(shù)的討論中,一直有以類型化代替列舉式的主張,即提取實(shí)踐中不同行政處罰的最大公約數(shù),據(jù)此抽象歸納并分類(54)熊璋林.行政處罰的種類多元化及其防控——兼論我國《行政處罰法》第8條的修改方案[J].政治與法律,2020,(3):89.。此次修訂的《行政處罰法》雖仍采用列舉式規(guī)定了行政處罰的種類,但基本上也體現(xiàn)出了類型化的特征。對(duì)于數(shù)字市場監(jiān)管中的違法主體,需要依法綜合運(yùn)用這些種類的行政處罰。

財(cái)產(chǎn)罰,即罰款,直接影響數(shù)字市場違法主體的經(jīng)濟(jì)利益,是最為主要的行政處罰方式。例如,2021年4月,國家市場監(jiān)管總局依法對(duì)阿里巴巴集團(tuán)的壟斷行為處以182.28億元的罰款(55)參見市場監(jiān)管總局發(fā)布的阿里巴巴集團(tuán)控股有限公司在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺(tái)服務(wù)市場壟斷案行政指導(dǎo)書(國市監(jiān)處〔2021〕28號(hào))。。聲譽(yù)罰,即警告、通報(bào)批評(píng),影響數(shù)字市場違法主體的聲譽(yù),是一種不可忽視的行政處罰方式。因?yàn)樵跀?shù)字時(shí)代,透過發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò),聲譽(yù)受損往往能導(dǎo)致價(jià)格、銷量等的波動(dòng),間接帶來經(jīng)濟(jì)損失。資格罰,即暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件,影響數(shù)字市場違法主體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的資格,是一種較為嚴(yán)厲的行政處罰方式。行為罰,即限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè),影響數(shù)字市場違法主體開展經(jīng)營活動(dòng)的時(shí)間及范圍,是一種影響程度可能最大化的行政處罰方式。至于自由罰,即行政拘留,依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)范,并無應(yīng)用到數(shù)字市場違法個(gè)人的可能。另外,基于數(shù)字市場監(jiān)管的需要,在《行政處罰法》的罰則要求下,設(shè)置其他種類的行政處罰,也具有現(xiàn)實(shí)的可能。

五、大數(shù)據(jù)與信用:數(shù)字市場監(jiān)管措施運(yùn)用的融合性內(nèi)容

權(quán)力自出生那一刻起即是帶有目的的,它必須一刻不停地去實(shí)現(xiàn)那些目的,否則它將失去意義。本質(zhì)上,這是“人類生存和斗爭的現(xiàn)實(shí)決定的,并不是什么哲學(xué)思維演繹和理論預(yù)設(shè)的結(jié)果”(56)劉作翔.多向度的法理學(xué)研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.207-208.。數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字市場的飛速發(fā)展、快速壯大給市場監(jiān)管權(quán)的行使提出了更為嚴(yán)苛的要求,但同時(shí)也帶來了創(chuàng)新的機(jī)遇。結(jié)合時(shí)代特征,數(shù)字市場監(jiān)管權(quán)力的高效行使,措施的有效運(yùn)用,需要著力推進(jìn)與大數(shù)據(jù)和信用的深度融合,以大數(shù)據(jù)為推動(dòng)力,以信用為基礎(chǔ)支撐。

(一)以大數(shù)據(jù)為推動(dòng)力

“工欲善其事,必先利其器?！睌?shù)字市場監(jiān)管權(quán)及其措施必須積極解決數(shù)字市場的問題,這不但需要監(jiān)管理念的更迭,同時(shí)亦需要監(jiān)管工具的創(chuàng)新(57)熊璋林.行政處罰的種類多元化及其防控——兼論我國《行政處罰法》第8條的修改方案[J].政治與法律,2020,(3):77.。大數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的新技術(shù),為提升政府治理能力提供了新途徑,其中也包括為市場監(jiān)管權(quán)的行使提供新動(dòng)力。2015年6月,國務(wù)院辦公廳就發(fā)布了《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》,指出了“運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)和改進(jìn)市場監(jiān)管”。

1.大數(shù)據(jù)為數(shù)字市場監(jiān)管措施運(yùn)用帶來的新優(yōu)勢(shì)

第一,大數(shù)據(jù)供給變革性理念?！按髷?shù)據(jù)的發(fā)展不僅是技術(shù)的變革,亦是思維方式的變革,更是治理規(guī)則的變革?！?58)高志宏.隱私、個(gè)人信息、數(shù)據(jù)三元分治的法理邏輯與優(yōu)化路徑[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2022,(2):223.面對(duì)數(shù)字市場的飛速發(fā)展,傳統(tǒng)的監(jiān)管思維已經(jīng)顯得跟不上腳步。數(shù)字市場不同于傳統(tǒng)市場,它的邊際成本幾乎為零。而如果繼續(xù)按照增加人力、物力成本以增強(qiáng)監(jiān)管的傳統(tǒng)理念,數(shù)字市場監(jiān)管必然永遠(yuǎn)落后于數(shù)字市場發(fā)展。數(shù)字市場監(jiān)管首先應(yīng)當(dāng)與數(shù)字市場發(fā)展相匹配,處于相同的維度,它的邊際成本也需要幾乎為零,據(jù)此才能應(yīng)對(duì)海量的數(shù)字市場的監(jiān)管問題(59)施建軍.簡政放權(quán)背景下的市場監(jiān)管模式創(chuàng)新——基于“互聯(lián)網(wǎng)+信用+大數(shù)據(jù)”模式的工商監(jiān)管》[J].中國工商管理研究,2015,(6):26.。大數(shù)據(jù)正提供了一種符合上述要求的變革性理念——要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理。在大數(shù)據(jù)的監(jiān)管理念中,監(jiān)管對(duì)象的增加僅僅意味著數(shù)據(jù)的增加,監(jiān)管者需要做的只是從海量數(shù)據(jù)中挖掘、預(yù)測可能性、相關(guān)性,在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行監(jiān)管權(quán)力的針對(duì)性行使,監(jiān)管措施的針對(duì)性運(yùn)用。

第二,大數(shù)據(jù)補(bǔ)足執(zhí)法資源欠缺。執(zhí)法資源不足一直是制約市場監(jiān)管權(quán)力高效行使的關(guān)鍵性因素,以“雙隨機(jī)、一公開”為例,有學(xué)者就是指出,“基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏人員配置,真正有執(zhí)法權(quán)的人更少,不管怎么隨機(jī)抽取,樣本庫就是有限的,信息與權(quán)力的錯(cuò)配十分突出?！?60)梁平漢.信息的邏輯:部門間關(guān)系與新經(jīng)濟(jì)動(dòng)能[J].探索與爭鳴,2018,(7):55.在數(shù)字市場監(jiān)管中,執(zhí)法資源不足問題因市場主體的基數(shù)驟增、違法行為的多樣化、隱匿化更加暴露無遺。人少事多,執(zhí)法人員有心無力,導(dǎo)致數(shù)字市場監(jiān)管措施的運(yùn)用不能確保及時(shí)性、針對(duì)性,難以有效應(yīng)對(duì)數(shù)字市場問題。依靠大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)整合、處理迅速等優(yōu)勢(shì),以科技提供效率,可以做到一對(duì)多,做到“一支隊(duì)伍管市場”。在結(jié)合了大數(shù)據(jù)后,數(shù)字市場監(jiān)管措施的運(yùn)用能獲得成本的降低,執(zhí)法資源的高效轉(zhuǎn)化。

第三,大數(shù)據(jù)輔助正確決策。數(shù)字市場監(jiān)管措施的決策以獲取市場主體的信息為基礎(chǔ),甚至在某種意義上,獲得信息越充分,決策的正確性越高。大數(shù)據(jù)具備的數(shù)據(jù)全面性、多維性,使得監(jiān)管者對(duì)數(shù)字市場主體行為的全過程觀察成為可能。在對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理后,監(jiān)管者能夠動(dòng)態(tài)、及時(shí)、準(zhǔn)確地了解數(shù)字市場整體態(tài)勢(shì),以及各個(gè)數(shù)字市場主體的真實(shí)情況。針對(duì)哪一個(gè)主體,哪一種行為,應(yīng)該采取哪一類型的措施,具體是哪一些內(nèi)容,在結(jié)合了大數(shù)據(jù)后,數(shù)字市場監(jiān)管措施的決策可以更加科學(xué)、精確和周到,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效能最大化。

2.大數(shù)據(jù)在數(shù)字市場監(jiān)管措施運(yùn)用中的基本表現(xiàn)

第一,大數(shù)據(jù)幫助確定激勵(lì)性監(jiān)管措施的適用對(duì)象。激勵(lì)性監(jiān)管措施運(yùn)用的先決要件是確定適格的對(duì)象,不符合條件的對(duì)象不應(yīng)適用激勵(lì)性監(jiān)管措施,否則無法起到激勵(lì)作用。數(shù)字市場監(jiān)管中,守法守信記錄好的,產(chǎn)品、服務(wù)創(chuàng)新性強(qiáng)的,不涉及重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域、事項(xiàng)的市場主體可以被確定為激勵(lì)性監(jiān)管措施的適用對(duì)象,而大數(shù)據(jù)正可以起到按條件篩選的作用。

第二,大數(shù)據(jù)助力形成指導(dǎo)性監(jiān)管措施的具體內(nèi)容。行政指導(dǎo)的內(nèi)容需要根據(jù)具有特異性的數(shù)字市場主體做出契合性的調(diào)整,如此才能起到“鼓勵(lì)自查,積極改進(jìn)”的監(jiān)管實(shí)效。通過大數(shù)據(jù)清晰把握數(shù)字市場主體的實(shí)際情況,分析其中存在的不規(guī)范和可改進(jìn)的地方,可以幫助形成內(nèi)容更具科學(xué)性、針對(duì)性和可接受性的行政指導(dǎo)意見。

第三,大數(shù)據(jù)檢驗(yàn)命令控制性監(jiān)管措施的實(shí)際效果。以行政處罰為例,對(duì)違法主體進(jìn)行行政處罰并不是最終目的,督促其積極改正,警示其他主體引以為戒,規(guī)范自身才是監(jiān)管者的一片苦心。如何才能確認(rèn)命令控制性監(jiān)管措施是否起到了實(shí)際效果,在以往的市場監(jiān)管中往往依靠事后再檢查、抽查的方式,消耗執(zhí)法資源。而大數(shù)據(jù)正能通過實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的獲取、分析和預(yù)測,對(duì)違法數(shù)字市場主體的行為改進(jìn)情況,其他主體的行為動(dòng)態(tài)獲得了解,為下一步措施的采取提供支撐。

(二)以信用為基礎(chǔ)支撐

“人無信不立,業(yè)無信不興,國無信則衰。”信用,并不為當(dāng)下時(shí)代所特有,卻在當(dāng)下時(shí)代大放異彩。黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》就指出,“建立健全社會(huì)征信體系,褒揚(yáng)誠信,懲戒失信?！苯Y(jié)合了數(shù)字經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,數(shù)字市場蓬勃生長的時(shí)代背景,信用更具有了時(shí)代價(jià)值。國務(wù)院的《規(guī)劃》也提出,“鼓勵(lì)和督促企業(yè)誠信經(jīng)營,強(qiáng)化以信用為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場監(jiān)管?！?/p>

“以信用為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場監(jiān)管”,就是通過對(duì)數(shù)字市場主體的信用信息進(jìn)行收集、評(píng)價(jià),形成其特有的信用畫像,再據(jù)此展開差異化的監(jiān)管,對(duì)守信者激勵(lì),對(duì)失信者懲戒。利用好信用基礎(chǔ)的數(shù)字市場監(jiān)管,可以實(shí)現(xiàn)提高執(zhí)法精準(zhǔn)度、降低執(zhí)法成本、強(qiáng)化執(zhí)法威懾力等多方面的良好結(jié)果(61)孔祥穩(wěn).作為新型監(jiān)管機(jī)制的信用監(jiān)管:效能提升與合法性控制[J].中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報(bào),2022,(1):144.。

1.信用在數(shù)字市場監(jiān)管措施運(yùn)用中的具體表現(xiàn)

第一,以信用狀況確定采取何種監(jiān)管措施。激勵(lì)守信,懲罰失信是信用監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)。在法定職權(quán)范圍內(nèi),對(duì)于信用狀況良好的數(shù)字市場主體可以采取激勵(lì)性監(jiān)管措施,例如減少日常監(jiān)管檢查,提供行政管理中的簡化、優(yōu)先等便利。對(duì)于信用狀況差的數(shù)字市場主體則可以較多地采取命令控制性監(jiān)管措施,例如增加檢查頻次,限制或取消在某些特定領(lǐng)域的準(zhǔn)入資格等。

第二,以信用內(nèi)容關(guān)聯(lián)監(jiān)管措施的具體內(nèi)容。信用監(jiān)管應(yīng)當(dāng)受到關(guān)聯(lián)原則的約束,信用內(nèi)容與依據(jù)信用內(nèi)容所采取的監(jiān)管措施之間必須具有合理的、必要的、實(shí)質(zhì)的關(guān)聯(lián)(62)袁文瀚.信用監(jiān)管的行政法解讀[J].行政法學(xué)研究,2019,(1):25.。例如,對(duì)于數(shù)字市場主體在價(jià)格領(lǐng)域的良好守信記錄,可以關(guān)聯(lián)采取的激勵(lì)性監(jiān)管措施是價(jià)格違法領(lǐng)域的首違不罰,而不是產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量領(lǐng)域的減少檢查頻次。針對(duì)數(shù)字市場主體在科研領(lǐng)域的失信行為,不得關(guān)聯(lián)采取限制其申請(qǐng)行政許可的資格等與失信行為無關(guān)的命令控制性監(jiān)管措施。

第三,以信用公開保障監(jiān)管措施的運(yùn)用實(shí)效。信用監(jiān)管以信用信息公開披露為重要環(huán)節(jié),缺乏這一環(huán)節(jié),監(jiān)管實(shí)效將大打折扣。在采取了相應(yīng)的監(jiān)管措施后,數(shù)字市場主體的信用狀況可能得到更新,也可能維持原樣。通過考察監(jiān)管措施采取后公開披露的信用狀況,社會(huì)可以對(duì)比形成對(duì)數(shù)字市場主體是否真正改進(jìn)、規(guī)范了自身行為的基本認(rèn)知。在這種聲譽(yù)機(jī)制的影響下,指引數(shù)字市場主體審慎行動(dòng),自覺維護(hù)市場競爭秩序。

2.信用在數(shù)字市場監(jiān)管措施運(yùn)用中的基本原則

值得警惕的是,正如學(xué)者所言,“失信約束制度已成為行政監(jiān)管和社會(huì)治理的重要工具,但這一制度也面臨治理失靈、功能過載、擴(kuò)張過度的問題,對(duì)個(gè)人及其他市場主體的合法權(quán)益構(gòu)成威脅?！?63)王錫鋅,黃志杰.論失信約束制度的法治約束[J].中國法律評(píng)論,2021,(1):96.在融合了信用要素的數(shù)字市場監(jiān)管措施的運(yùn)用過程中,應(yīng)以以下幾個(gè)基本原則為回歸。

第一,合法原則。對(duì)數(shù)字市場主體依據(jù)信用情況采取差異化的監(jiān)管措施必須“于法有據(jù)”。一方面,這種“法”在設(shè)定時(shí)需要符合《立法法》的基本要求,即遵循“立法權(quán)限原則”和“不抵觸上位法原則”。例如,地方政府規(guī)章不得設(shè)置對(duì)信用記錄不佳的數(shù)字市場主體采取限制生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的命令控制性監(jiān)管措施,否則就違反了《立法法》第93條的規(guī)定。另一方面,這種“法”在執(zhí)行的過程中也需要遵循明確可循的要求,即通過規(guī)范性文件對(duì)其中的指標(biāo)、基準(zhǔn)等作出具體的制度安排,避免給權(quán)力尋租和行政恣意裁量等留下空間。

第二,比例原則。對(duì)數(shù)字市場主體依據(jù)信用情況采取差異化的監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)符合比例原則。首先,基于“最小侵害原則”,尤其對(duì)于輕微失信或者首次失信的數(shù)字市場主體,應(yīng)當(dāng)給予其限期改正的機(jī)會(huì),或者積極采取指導(dǎo)性監(jiān)管措施,敦促其及時(shí)規(guī)避信用風(fēng)險(xiǎn)。其次,基于“相稱性原則”,監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)依據(jù)數(shù)字市場主體不同的信用狀況及其程度,匹配影響程度和力度具有層級(jí)區(qū)分性的監(jiān)管措施。做到信用區(qū)間與監(jiān)管措施區(qū)間的一一對(duì)應(yīng)。再次,在加快建立全國統(tǒng)一大市場的背景下,盡快推進(jìn)全國范圍內(nèi)的信用認(rèn)定和監(jiān)管措施匹配的統(tǒng)一化,也是比例原則的內(nèi)涵要求。

第三,可救濟(jì)原則。對(duì)數(shù)字市場主體依據(jù)信用情況采取差異化的監(jiān)管措施還需要遵循可救濟(jì)原則。一方面,對(duì)于其信用認(rèn)定及據(jù)此采取的監(jiān)管措施持有異議的,應(yīng)當(dāng)允許數(shù)字市場主體提出異議申請(qǐng)。監(jiān)管者需要在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行核查,核查過程中應(yīng)當(dāng)暫停相應(yīng)監(jiān)管措施的執(zhí)行,核查后告知數(shù)字市場主體相應(yīng)結(jié)果,確有錯(cuò)誤的及時(shí)糾正。另一方面,探索建立信用修復(fù)機(jī)制,允許數(shù)字市場主體通過主動(dòng)履行義務(wù)、糾正失信行為、消除不利影響等行動(dòng),向監(jiān)管者提出信用修復(fù)申請(qǐng)。在申請(qǐng)獲得認(rèn)可后,數(shù)字市場主體可要求信用記錄保存機(jī)構(gòu)更新其信用信息,據(jù)此解除對(duì)其不利的監(jiān)管措施。

六、結(jié)語

當(dāng)下的時(shí)代是數(shù)字的時(shí)代,數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)帶來了新動(dòng)能。與此同時(shí),數(shù)字市場的新領(lǐng)域也給市場監(jiān)管的理論與實(shí)踐提出了新要求。數(shù)字市場監(jiān)管措施,是政府等監(jiān)管者基于矯正和克服數(shù)字市場失靈的目的,而依法對(duì)數(shù)字市場主體采取的管理、約束和干預(yù)。采取怎樣的監(jiān)管措施需要根據(jù)具體的數(shù)字市場問題而定,總體上,數(shù)字市場中監(jiān)管措施包含了命令控制性監(jiān)管措施、激勵(lì)性監(jiān)管措施與指導(dǎo)性監(jiān)管措施三種基本類型。

結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,數(shù)字市場的基本特征,以及我國在市場監(jiān)管領(lǐng)域的改革要求,本文主張構(gòu)建了這樣一個(gè)數(shù)字市場監(jiān)管措施的基本框架:首先,三種類型的監(jiān)管措施在數(shù)字市場的事前事中事后監(jiān)管階段都有存在的空間,需要組合使用;其次,也是最主要的,在不同監(jiān)管階段需要側(cè)重凸顯不同監(jiān)管措施的作用,事前階段表現(xiàn)為“激勵(lì)性監(jiān)管措施為主+必要的命令控制性監(jiān)管措施”,事中階段表現(xiàn)為“‘雙隨機(jī)、一公開’的監(jiān)管方式+指導(dǎo)性監(jiān)管措施作補(bǔ)充”,事后階段表現(xiàn)為“嚴(yán)格執(zhí)行的命令控制性監(jiān)管措施+適時(shí)的其他兩類措施”;最后,在數(shù)字市場監(jiān)管措施運(yùn)用的全過程中注重實(shí)現(xiàn)“大數(shù)據(jù)+”與“信用+”。