高校全面預(yù)算績效管理思考

□文/程 瑩 印夢云

（常州大學(xué) 江蘇·常州）

［提要］ 新時(shí)期經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對高校財(cái)務(wù)管理提出更高的要求，為助推高校高質(zhì)量發(fā)展，探討高校全面預(yù)算績效管理具有十分重要的意義。本文面對高質(zhì)量發(fā)展背景下高校發(fā)展理念、優(yōu)化資源配置兩個(gè)方面的需求，針對當(dāng)前高校全面預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，提出高校在高質(zhì)量發(fā)展階段全面預(yù)算績效管理應(yīng)采取的措施，希望為高校全面預(yù)算績效管理提供有益參考。

在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代，對高校財(cái)務(wù)管理工作提出更高的要求，意味著在高校財(cái)務(wù)管理中只有把高質(zhì)量發(fā)展擺在更突出的位置，把高質(zhì)量發(fā)展要求體現(xiàn)到各項(xiàng)工作中，才能推動高校高質(zhì)量發(fā)展取得新突破。高質(zhì)量發(fā)展，意味著高質(zhì)量的需求、高質(zhì)量的供給、高質(zhì)量的配置、高質(zhì)量的投入產(chǎn)出等。高校如何在發(fā)展理念、優(yōu)化資源配置兩個(gè)方面的需求下，提供高質(zhì)量全面預(yù)算績效管理，助推高校內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展，是當(dāng)前高校財(cái)務(wù)管理面臨的重要問題。

一、高質(zhì)量發(fā)展背景下高校全面預(yù)算績效管理的需求

（一）高校發(fā)展理念的需求。近年來，高校發(fā)展理念已經(jīng)由追求高速發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)“高水平”“雙一流”高校已經(jīng)成為大多數(shù)高校的發(fā)展目標(biāo)。高校的基本職能也不再是單一的“人才培養(yǎng)”，開始多元化發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭瞬排囵B(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承和創(chuàng)新”等多職能。因此，國家對高校財(cái)政資金投入不斷增加的同時(shí)，資金投入的側(cè)重點(diǎn)和方向也發(fā)生了改變，對科學(xué)研究、國際交流等多方面進(jìn)行資金投入。在高校資金使用的過程中，高校只有圍繞這些職能，制定發(fā)展目標(biāo)和長遠(yuǎn)規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上對這些資金進(jìn)行預(yù)算績效管理，做到統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、科學(xué)規(guī)范地使用預(yù)算資金，才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

（二）優(yōu)化資源配置的需求。近年來，國內(nèi)外形勢嚴(yán)峻，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)，高校財(cái)政撥款增長趨緩。而在高質(zhì)量發(fā)展背景下，國內(nèi)很多高校通過一流專業(yè)建設(shè)、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目的投入來促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展，資金需求不斷增加。在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺、資金需求不斷增加的同時(shí)，高校還存在著資源配置不合理、資金使用效率低下的情況，高校面臨很大的壓力和挑戰(zhàn)。財(cái)政部門也更加注重資金的使用效率，強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理的重要性，不斷加強(qiáng)資金管理力度，因此高校財(cái)務(wù)管理也面臨著更高的管理需求，如何優(yōu)化配置和利用資源是高校必須著力解決的問題。對于高校來說，只有實(shí)施全面預(yù)算績效管理，注重結(jié)果導(dǎo)向，避免資源浪費(fèi)，提升財(cái)政資金的使用效益，把有限的資金用在“刀刃”上，讓有限的資源發(fā)揮出更大的效益，產(chǎn)生最大的績效，才能提高學(xué)校的治理水平和辦學(xué)質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)高校可持續(xù)發(fā)展。

二、高校全面預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及問題

自中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)［2018］34 號）以來，各高校認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署，結(jié)合自身實(shí)際情況，已經(jīng)進(jìn)行了很多探索和實(shí)踐，績效目標(biāo)設(shè)定、績效評價(jià)、績效管理信息化建設(shè)等多個(gè)方面已初顯成效。但與全面實(shí)施預(yù)算績效管理的總體要求和具體任務(wù)相比，在體制機(jī)制和具體實(shí)施層面仍存在一些不足和薄弱環(huán)節(jié)，全面預(yù)算績效理念尚未牢固建立、全面預(yù)算績效管理機(jī)制不健全、預(yù)算績效評價(jià)質(zhì)量差和缺少結(jié)果再應(yīng)用、全面預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)不完善，已成為了高校財(cái)務(wù)管理高質(zhì)量發(fā)展中的突出問題。

（一）全面預(yù)算績效理念尚未牢固建立。自中共中央、國務(wù)院做出重要部署以來，國內(nèi)大部分高校已經(jīng)積極開展了全面預(yù)算績效管理工作，但目前仍處于探索階段，大部分高校尚未牢固樹立全面預(yù)算績效理念。由于學(xué)校的非營利性質(zhì)，高校對全面預(yù)算績效管理的認(rèn)識不充分，還未形成全校參與實(shí)施預(yù)算績效管理的局面，重投入輕管理、重支出輕績效現(xiàn)象依然存在。一方面學(xué)校管理層和預(yù)算部門普遍認(rèn)為預(yù)算績效管理是財(cái)務(wù)部門的工作，管理層更多考慮學(xué)校的發(fā)展，而職能部門和二級學(xué)院在預(yù)算申報(bào)時(shí)也盡可能多的爭取資金，未與預(yù)算績效目標(biāo)掛鉤，缺乏預(yù)算績效管理實(shí)施的主體意識；另一方面高校財(cái)務(wù)部門實(shí)施預(yù)算績效管理缺乏主動性，只是按照上級管理部門的要求進(jìn)行預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計(jì)和評價(jià)工作，并沒有產(chǎn)生實(shí)際性的效果，績效的激勵(lì)和約束作用不強(qiáng)，未將績效評價(jià)結(jié)果和下一年度的預(yù)算安排掛鉤。并且在缺少預(yù)算部門配合的情況下，預(yù)算績效實(shí)施效果差。

（二）全面預(yù)算績效管理機(jī)制不健全?！兑庖姟钒l(fā)布以來，高校對全面預(yù)算績效管理進(jìn)行了很多探索，一些高校根據(jù)自身情況已經(jīng)建立了相關(guān)的管理辦法和實(shí)施方案，但是全面預(yù)算績效管理的實(shí)施并不是一個(gè)制度或者一套方案可以完成的，實(shí)施方案的落地實(shí)施需要建立一套完善的全面預(yù)算績效管理機(jī)制。當(dāng)前，大部分高校尚未建立適合自身的全面預(yù)算績效管理機(jī)制。一是人員配備不充分，績效工作一般由預(yù)算管理科的工作人員完成，未設(shè)立單獨(dú)的預(yù)算績效管理科室，沒有配備專業(yè)的預(yù)算績效管理工作人員。二是缺乏科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)體系，有些高?？冃е笜?biāo)的制定由各職能部門自行設(shè)定，用來衡量各院系部門對績效目標(biāo)的完成情況，各指標(biāo)沒有相互結(jié)合起來，碎片化和片面化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，缺乏對高校整體目標(biāo)的考慮，缺乏客觀性和合理性，不能反映出高校的整體情況；另外，績效指標(biāo)中定性指標(biāo)較多，定量指標(biāo)少，難以對預(yù)算支出的資金使用效率做出客觀、合理的評價(jià)。

（三）預(yù)算績效評價(jià)質(zhì)量差和缺少結(jié)果再應(yīng)用。目前，大部分高校開展了績效評價(jià)工作，但僅針對部門整體績效和重大項(xiàng)目績效進(jìn)行評價(jià)，尚未做到項(xiàng)目全覆蓋。單位整體績效評價(jià)主要通過自評的評價(jià)模式開展，自評主觀性大，不能確保評價(jià)的客觀性，自評的結(jié)果也缺乏參考價(jià)值，難以反映單位真實(shí)情況。預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)目前也只針對重大項(xiàng)目或者預(yù)算資金量大的項(xiàng)目開展績效評價(jià)，大部分預(yù)算項(xiàng)目并未納入績效評價(jià)中來，這樣所產(chǎn)生的評價(jià)效果很有限。另外，績效評價(jià)結(jié)果缺少再應(yīng)用。從實(shí)際情況來看，預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是高校全面預(yù)算績效管理過程中最薄弱的環(huán)節(jié)。雖然很多高校已經(jīng)開展整體自評和項(xiàng)目評價(jià)工作，但是績效評價(jià)結(jié)果缺少再應(yīng)用，并沒有將其評價(jià)結(jié)果反饋并再應(yīng)用到下一年度預(yù)算績效管理工作中去，只是為了完成上級部門的任務(wù)安排，項(xiàng)目績效評價(jià)的結(jié)果和下一年度項(xiàng)目申請及預(yù)算資金的安排并沒有掛鉤，預(yù)算績效評價(jià)工作也就難以引起相關(guān)部門的重視，所以對預(yù)算申請部門沒有起到激勵(lì)和約束作用，績效評價(jià)也無法達(dá)到預(yù)期效果。高校還應(yīng)不斷探索，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的再應(yīng)用。

（四）全面預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)不完善。構(gòu)建完善的全面預(yù)算績效管理體系，信息化建設(shè)是不可或缺的技術(shù)保障。近年來，高校積極推進(jìn)信息化建設(shè)，信息化水平越來越高，但高校目前的預(yù)算績效管理信息化水平相對較偏，尚不能滿足高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理的需求。一是雖然高校各個(gè)職能部門都建立了相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)，但是很多部門之間信息系統(tǒng)沒有對接，相互獨(dú)立，沒有實(shí)現(xiàn)資源共享、數(shù)據(jù)交換等功能，不利于分析業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)信息之間的關(guān)聯(lián)性。二是高校缺乏覆蓋全面預(yù)算績效管理全過程的預(yù)算績效管理系統(tǒng)。高校現(xiàn)有預(yù)算管理系統(tǒng)主要功能為預(yù)算編制、預(yù)算下?lián)艿阮A(yù)算管理功能，而缺乏對預(yù)算績效目標(biāo)編制、績效評價(jià)、績效監(jiān)控等績效管理功能要求，難以滿足現(xiàn)階段全面預(yù)算績效管理的需求。

三、高質(zhì)量發(fā)展背景下高校全面預(yù)算績效管理優(yōu)化建議

（一）牢固樹立預(yù)算績效管理理念，夯實(shí)工作基礎(chǔ)。高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理的前提是牢固樹立預(yù)算績效管理理念，將預(yù)算績效管理理念貫穿于各個(gè)工作中。首先，學(xué)校管理層重視并推動全面預(yù)算績效管理工作的開展，在學(xué)校范圍內(nèi)開展自上而下的全面預(yù)算績效管理的宣傳工作，政策宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)相結(jié)合，提高各部門及教職工對績效管理工作必要性和重要性的重視程度，增強(qiáng)預(yù)算績效責(zé)任意識，做到全員參與、共同負(fù)責(zé)。其次，成立全面預(yù)算績效管理部門，優(yōu)化隊(duì)伍建設(shè)。構(gòu)建獨(dú)立的全面預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，而不是由財(cái)務(wù)處的某個(gè)科室來完成預(yù)算績效管理工作。可以由學(xué)?？倳?jì)師擔(dān)任小組長，對全面預(yù)算績效管理總負(fù)責(zé)；財(cái)務(wù)處作為牽頭部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)預(yù)算執(zhí)行部門；審計(jì)處和紀(jì)檢部門作為監(jiān)督部門，對預(yù)算績效管理的全過程進(jìn)行監(jiān)督；從各職能管理部門挑選人員成立專業(yè)的全面預(yù)算管理隊(duì)伍，成立工作小組，完成預(yù)算績效管理的各項(xiàng)具體工作。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算績效管理人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，打造高水平專業(yè)化的預(yù)算績效管理隊(duì)伍。

（二）明確全面預(yù)算績效目標(biāo)，構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)體系。全面預(yù)算績效管理的前提是明確預(yù)算績效目標(biāo)，而預(yù)算績效目標(biāo)的確定應(yīng)緊緊圍繞高校高質(zhì)量發(fā)展的背景，與高校自身發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，先確定學(xué)校整體的績效目標(biāo)，然后細(xì)化各項(xiàng)具體工作，根據(jù)各部門的實(shí)際情況，科學(xué)合理地設(shè)定各學(xué)院和部門的具體目標(biāo)。高校在不同的發(fā)展時(shí)期，學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)不同，績效也應(yīng)隨著實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整。預(yù)算績效目標(biāo)應(yīng)該與學(xué)校的預(yù)算管理要求相適應(yīng)，客觀可行，能夠在規(guī)定的期限內(nèi)完成。全面預(yù)算績效管理目標(biāo)的確定，不應(yīng)由某個(gè)部門或科室簡單的設(shè)定，應(yīng)由學(xué)校全面預(yù)算績效管理工作小組，并聘請校外專家進(jìn)行共同決策，從而提高預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性。

高校還應(yīng)結(jié)合預(yù)算績效目標(biāo)來構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)體系，將預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)化，對預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，出臺一套符合高校實(shí)際情況的全面預(yù)算績效指標(biāo)體系。全面預(yù)算績效指標(biāo)體系應(yīng)做到三個(gè)方面：一是績效指標(biāo)全覆蓋，覆蓋所有預(yù)算資金，包括財(cái)政性資金和非財(cái)政性資金，既包括基本支出，又包括項(xiàng)目支出；二是績效指標(biāo)全過程，參與預(yù)算事前、事中、事后所有環(huán)節(jié)；三是績效指標(biāo)全方位，從預(yù)算資金投入、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控以及結(jié)果反饋與應(yīng)用全方位設(shè)計(jì)。對于具體的績效指標(biāo)，應(yīng)做到設(shè)置科學(xué)合理，財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合，涵蓋產(chǎn)出、效益和滿意度等多方面，同時(shí)隨著高?？冃繕?biāo)的不斷調(diào)整，也應(yīng)對績效指標(biāo)做出相應(yīng)的調(diào)整。

（三）預(yù)算績效評價(jià)方式多元化，提高預(yù)算績效評價(jià)質(zhì)量。在全面預(yù)算績效管理中，績效評價(jià)是最重要的環(huán)節(jié)。在績效評價(jià)方式的選擇上，高校目前更多的是選擇自評的方式。通過自評的方式來開展績效評價(jià)工作，忽略了績效評價(jià)的客觀性和公平性。高校可以通過引入第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)來提高績效評價(jià)的客觀性和公平性。在人力不足的情況下，學(xué)?？梢云刚堄匈Y質(zhì)的第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)來參與績效評價(jià)，有效地提高預(yù)算績效評價(jià)的質(zhì)量。由學(xué)校全面預(yù)算績效管理工作小組與第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)共同展開績效評價(jià)工作，全面預(yù)算績效管理工作小組負(fù)責(zé)主導(dǎo)和監(jiān)督，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)提供人力和技術(shù)上的支持，既解決了學(xué)校績效專業(yè)人員不足的問題，又有效提升績效評價(jià)的質(zhì)量。

（四）強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，提升預(yù)算績效管理水平?？冃гu價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是預(yù)算績效管理過程中重要的環(huán)節(jié)，也是提升預(yù)算績效管理水平的突破口。預(yù)算績效評價(jià)只是一種方式，而績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用才是最終目的。學(xué)校應(yīng)對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行深入分析，將評價(jià)結(jié)果與下一年度的預(yù)算安排、部門考核和人員考核相掛鉤，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)罰機(jī)制。對績效評價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目，優(yōu)先考慮或相應(yīng)提高預(yù)算額度；對于績效評價(jià)結(jié)果一般的項(xiàng)目，分析原因并提出改進(jìn)意見，督促其進(jìn)行改進(jìn)或?qū)?xiàng)目予以調(diào)整；對于績效評價(jià)結(jié)果差的項(xiàng)目，削減或暫停下一年度預(yù)算資金的下?lián)?。同時(shí)，基于“誰使用，誰負(fù)責(zé)”的原則，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，強(qiáng)化各部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識和績效理念，從根本上轉(zhuǎn)變各部門管理者被動進(jìn)行預(yù)算績效管理的局面，樹立“用錢必問效、無效必問責(zé)”的理念。另外，要公開績效評價(jià)結(jié)果，通過績效評價(jià)結(jié)果的公開，接受校內(nèi)監(jiān)督，也是倒逼全面實(shí)施績效管理的有效途徑，有利于促進(jìn)全校預(yù)算績效管理意識的形成。

（五）以大數(shù)據(jù)平臺為支撐，構(gòu)建全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)。預(yù)算績效管理的主要目的是利用績效數(shù)據(jù)的測量、分析和評價(jià)，將結(jié)果反饋到業(yè)務(wù)管理和財(cái)務(wù)管理等工作流程中去。若缺少大數(shù)據(jù)平臺的支持和保障，就不能滿足學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的需求。首先，應(yīng)推進(jìn)信息化平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各職能部門和二級學(xué)院之間業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等之間的信息共享，打破信息孤島，促進(jìn)業(yè)財(cái)融合，將各類數(shù)據(jù)有效整合起來，共享預(yù)算績效管理的每個(gè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)信息，給預(yù)算績效管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為開展全面預(yù)算績效管理提供更多的支持。其次，高校應(yīng)該以大數(shù)據(jù)平臺為支撐，構(gòu)建預(yù)算績效管理系統(tǒng)，將預(yù)算管理和績效管理全面納入系統(tǒng)中去，包括績效目標(biāo)的設(shè)定、績效評價(jià)和監(jiān)督等全過程，實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)控，實(shí)時(shí)反映、及時(shí)糾正偏差，并對預(yù)算資金產(chǎn)生的效益進(jìn)行全方面的評價(jià)和分析，提高全面預(yù)算績效管理的科學(xué)性和有效性，為高校的高質(zhì)量發(fā)展提供有力的保障。