新《消防法》體系下建設(shè)工程消防監(jiān)督管理相關(guān)問題的探討

周衛(wèi)建，顧正軍

（1.泰州市深業(yè)投資發(fā)展有限公司，江蘇 泰州 225300；2.江蘇正安消防檢測評估服務(wù)有限公司，江蘇 南京 210019）

0 引言

新《消防法》規(guī)定了建設(shè)工程需要申報住建部門消防設(shè)計審查驗收或驗收備案，將行政監(jiān)督管理主管部門由消防救援部門變更為住建部門，同時取消了消防設(shè)計備案的要求，相關(guān)程序在51 號令和《消防審驗細(xì)則》中進行了明確。本文結(jié)合筆者多年施工現(xiàn)場管理、審圖和驗收工作實踐，闡述在新《消防法》體系下建設(shè)工程消防監(jiān)督管理的現(xiàn)狀，并就存在的問題進行進一步的探討。建設(shè)工程消防監(jiān)督管理相關(guān)文件及其在本文中的簡稱如圖1 所示。

圖1 建設(shè)工程消防監(jiān)督管理相關(guān)文件及其在本文中的簡稱

1 項目申報主要流程

達到一定規(guī)模的建設(shè)工程應(yīng)按照《江蘇施工圖審查》申報施工圖技術(shù)審查。51 號令規(guī)定的特殊建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)申報住建部門消防設(shè)計審查和消防驗收，其他建設(shè)工程應(yīng)申報消防驗收備案并實施抽查[1]。目前建設(shè)工程項目申報消防審查驗收或驗收備案的主要流程大致分為以下4 種類型：①施工圖審查/豁免→消防設(shè)計審查→消防驗收。特殊建設(shè)工程按上述流程進行。②施工圖審查/豁免→消防驗收備案→未抽中。其他建設(shè)工程按上述流程申報住建部門消防驗收備案，系統(tǒng)隨機進行抽查，如未抽中即視為已依法備案。③施工圖審查/豁免→消防驗收備案→抽中檢查。其他建設(shè)工程被抽中之后，由住建部門組織現(xiàn)場驗收抽查。④施工圖審查/豁免→消防驗收備案豁免。其他建設(shè)工程當(dāng)規(guī)模在當(dāng)?shù)刈〗ú块T規(guī)定的范圍以下，且具備相關(guān)條件，可不需辦理消防驗收備案，視同為合法建筑。

2 施工圖技術(shù)審查

2.1 相關(guān)規(guī)定

13 號令第三條規(guī)定：國家實施施工圖設(shè)計文件審查制度。施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用。《江蘇施工圖審查》對施工圖審查范圍進行了明確和調(diào)整。

2.2 施工圖審查豁免范圍

（1）小規(guī)模建筑工程。根據(jù)18 號令第二條第二款，一般情況下對于建筑面積在300m2以下的建筑工程施工圖審查實行豁免[2]。

（2）兩層以下住宅。江蘇省住建廳規(guī)定房屋建筑中兩層及以下的住宅可不進行施工圖審查。

3 消防驗收備案豁免

3.1 300m2 以下的建筑工程

一般情況下對于不需要辦理施工許可證的建筑面積在300m2以下的建筑工程，消防驗收備案也實行豁免。

3.2 小型農(nóng)家樂（民宿）

根據(jù)《農(nóng)家樂（民宿）導(dǎo)則》，農(nóng)村 4F 以下、14 間以下客房、建筑面積800m2以下的農(nóng)家樂（民宿），可不辦理消防驗收備案[3]。

4 既有建筑改造規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)適用

既有建筑變更項目面臨著規(guī)劃許可的嚴(yán)重瓶頸，南京市相關(guān)文件值得借鑒，南京市《改變使用功能規(guī)劃》對既有建筑改變使用功能規(guī)劃許可方面做出了明確規(guī)定，切實解決了部分既有建筑變更項目遇到的瓶頸問題。既有建筑變更項目同時面臨著新舊標(biāo)準(zhǔn)適用的問題，按照現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，變更的建設(shè)工程須執(zhí)行現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但實際無法全部執(zhí)行，南京市《既有建筑消防指南》分類明確了既有建筑適用新舊標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見，切實解決了既有建筑變更項目部分無法執(zhí)行現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)且要求不盡合理的問題。

5 建設(shè)工程消防技術(shù)服務(wù)

5.1 建設(shè)工程消防技術(shù)服務(wù)相關(guān)規(guī)定

《消防審驗細(xì)則》第十二條規(guī)定了消防設(shè)計技術(shù)審查技術(shù)服務(wù)的相關(guān)工作，第十七條規(guī)定了消防驗收現(xiàn)場評定技術(shù)服務(wù)的相關(guān)工作，但對從事相關(guān)工作的消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備的最低要求尚未做出明確[4]。

5.2 建設(shè)工程消防技術(shù)服務(wù)單位現(xiàn)狀

目前資質(zhì)等級較高的建筑設(shè)計單位基本具備消防設(shè)計審查能力，但還不具備消防驗收現(xiàn)場評定的實操技能；具備消防設(shè)施維護保養(yǎng)檢測從業(yè)條件的單位可從事消防設(shè)施檢測相關(guān)工作，但對于消防設(shè)計審查和綜合消防驗收現(xiàn)場評定，尚不具備相應(yīng)能力。

5.3 建設(shè)工程消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)條件建議

建議住建部門明確相關(guān)消防設(shè)計技術(shù)審查和消防驗收現(xiàn)場評定的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)具備的最低要求。參考13 號令第七條對審查人員的要求，進行消防設(shè)計技術(shù)審查和消防驗收現(xiàn)場評定的人員需要具備相應(yīng)專業(yè)高級職稱或一級注冊資格，建筑或結(jié)構(gòu)、暖通、給排水、電氣專業(yè)各不少于1 人，一級注冊消防工程師可替代除建筑結(jié)構(gòu)之外的其中1 個專業(yè)。對于消防驗收現(xiàn)場評定，除上述人員外應(yīng)同時具備中級以上消防設(shè)施操作員不得少于6 人的條件。同時承擔(dān)消防設(shè)計技術(shù)審查和消防驗收現(xiàn)場評定的單位應(yīng)具備綜合、建筑、消防設(shè)施工程或相關(guān)行業(yè)設(shè)計甲級資質(zhì)，且具備消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)從業(yè)條件。即設(shè)計單位增加消防設(shè)施操作員，可以實施對現(xiàn)場消防設(shè)施檢測；消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)增加建筑結(jié)構(gòu)、暖通、給排水、電氣相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，可以實施對設(shè)計圖紙進行審查和對現(xiàn)場進行驗收評定。

5.4 建設(shè)工程消防技術(shù)服務(wù)范圍建議

對于建筑面積300m2以上不需要進行施工圖技術(shù)審查的建設(shè)工程和不需要進行施工圖技術(shù)審查的特殊建設(shè)工程，建議住建部門委托消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)進行消防設(shè)計技術(shù)審查，從而做到源頭把關(guān)。對于建筑面積300m2以上的建設(shè)工程和特殊建設(shè)工程，建議住建部門委托消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)進行消防驗收現(xiàn)場查驗，查驗應(yīng)包含消防設(shè)施檢測相關(guān)內(nèi)容，從而取消單獨進行消防設(shè)施檢測的相關(guān)內(nèi)容。

6 新建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式建議

需進一步厘清施工圖技術(shù)審查、消防設(shè)計圖紙技術(shù)服務(wù)、消防設(shè)計審查之間的關(guān)系，建議建設(shè)工程把好設(shè)計審查源頭關(guān)，對于建筑面積超過300m2和其他的特殊建設(shè)工程實施施工圖技術(shù)審查和消防技術(shù)服務(wù)制度，對于上述項目實施施工圖技術(shù)審查豁免的，建議由住建部門委托消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)進行設(shè)計技術(shù)服務(wù)。建議建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式改革為以下模式：施工圖審查（施工圖審查豁免→消防設(shè)計技術(shù)服務(wù)）→消防設(shè)計審查→消防驗收、施工圖審查（施工圖審查豁免→消防設(shè)計技術(shù)服務(wù)）→消防驗收備案→未抽中（抽中檢查）、施工圖審查豁免→消防驗收備案豁免、施工圖審查豁免→消防設(shè)計技術(shù)服務(wù)→消防驗收備案豁免。由此建設(shè)工程消防監(jiān)督管理相對閉環(huán)，將消防設(shè)計技術(shù)服務(wù)作為施工圖技術(shù)審查的補充。對于消防驗收現(xiàn)場評定技術(shù)服務(wù)，建議每個除300m2以下消防驗收備案豁免的所有項目均應(yīng)實施，取消消防設(shè)施檢測相關(guān)要求。

7 審驗與備案項目邊界問題

7.1 企業(yè)員工宿舍問題

51 號令第十四條第五項規(guī)定總建筑面積大于1000m2的勞動密集型企業(yè)的員工集體宿舍屬于特殊建設(shè)工程，但對于非勞動密集型企業(yè)的員工集體宿舍沒有明確要求，但車間人員密集不能決定宿舍人員是否密集，在實際使用過程中其兩者之間是沒有實質(zhì)性區(qū)別，因此對于達到上述規(guī)模的所有員工宿舍均屬于特殊建設(shè)工程。

7.2 驗收備案項目使用性質(zhì)問題

很多申報驗收備案的建設(shè)單位，為了規(guī)避驗收備案抽查抽中概率，申報的使用性質(zhì)跟實際不一致，在后續(xù)消防救援部門監(jiān)督檢查過程中被發(fā)現(xiàn)存在火災(zāi)隱患，再去落實整改完善。出現(xiàn)這樣的情況：①增加了社會面火災(zāi)隱患存量。②助長了虛假建設(shè)工程消防驗收備案行為的不良風(fēng)氣。③被發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為后社會單位需要付出的違法成本和隱患整改代價更大。為切實解決相關(guān)問題，建議增加未抽中項目使用性質(zhì)現(xiàn)場抽查，可以設(shè)定一定的核查比例，對于核查發(fā)現(xiàn)弄虛作假的建設(shè)單位、項目申報人、原項目范圍內(nèi)后續(xù)所有項目均全部實行驗收備案必查。

7.3 特殊消防設(shè)計問題

51 號令第十七條規(guī)定具備一定情形的特殊建設(shè)工程，可將特殊消防設(shè)計相關(guān)資料提交省住建廳進行專家論證，筆者認(rèn)為對于非特殊建設(shè)工程中的特殊消防設(shè)計也可適用本條的規(guī)定。

8 建設(shè)工程驗收后續(xù)問題

8.1 驗收合格后續(xù)處理

建設(shè)工程消防驗收或驗收備案抽查有具體的合格判定標(biāo)準(zhǔn)，對于合格的情況下也會存在相關(guān)消防安全問題，對驗收合格且存在不影響合格判定問題的，需抄告消防部門[5]。

8.2 公眾聚集場所消防驗收問題。

根據(jù)《消防法》規(guī)定，對于公眾聚集場所應(yīng)在驗收合格后、投入使用前申報消防救援部門消防安全檢查。為防止在消防安全檢查過程中，消防救援部門提出關(guān)于住建部門消防驗收相關(guān)的問題，建議公眾聚集場所的驗收及驗收備案抽查邀請消防救援部門參加，合并辦理。在公眾聚集場所申報消防驗收資料齊全或驗收備案被抽中的情況下，住建部門可將全套申報的電子材料提前函告相關(guān)消防救援部門，在確定驗收或驗收備案抽查時間后，告知消防救援部門參加，避免將來產(chǎn)生因公眾聚集場所驗收合格但消防救援部門安全檢查時發(fā)現(xiàn)驗收方面存在其他問題，不予通過安全檢查的情況。

9 建設(shè)工程消防執(zhí)法問題

9.1 未報驗收備案被處罰項目處理

《消防法》規(guī)定，對于未申報驗收備案的應(yīng)責(zé)令改正并進行處罰，這類項目在被處罰之后，如果還按照原先的申報驗收備案程序進行明顯不合理，為了增強對相關(guān)違法行為的震懾力，建議對于此類項目納入消防驗收備案必查，被處罰之后需要接受現(xiàn)場驗收備案抽查檢查。

9.2 被責(zé)令改正不改的備案項目處理

建設(shè)單位未報驗收備案的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，但很多項目到期仍然不能改正并申報驗收備案，不能對這種行為放任不管，不能因處罰而處罰，對于這種行為到期后應(yīng)填發(fā)相關(guān)監(jiān)督檢查法律文書確認(rèn)其違法行為，將此行為視同為備案抽查不合格，若項目已投入使用，應(yīng)按照關(guān)于備案抽查不合格擅自使用的情況從重進行處罰。

10 建設(shè)工程消防監(jiān)督管理內(nèi)控機制建設(shè)

10.1 施工圖技術(shù)審查監(jiān)督問題

特殊建設(shè)工程消防設(shè)計審查直接依據(jù)施工圖技術(shù)審查意見，一般情況下可兩者合并辦理，即消防設(shè)計審查不對施工圖技術(shù)審查內(nèi)容進行監(jiān)督和核實。有的建設(shè)工程項目經(jīng)過施工圖技術(shù)審查之后，申報驗收備案未抽中，即整個建設(shè)工程中僅施工圖技術(shù)審查對工程項目消防方面的內(nèi)容進行把關(guān)。綜上所述，建設(shè)工程中對于施工圖技術(shù)審查的監(jiān)督非常有限，一旦施工圖技術(shù)審查出現(xiàn)問題，建設(shè)工程項目導(dǎo)致的火災(zāi)隱患不容忽視。建議住建主管部門對建設(shè)工程消防設(shè)計的施工圖審查實施抽查，不僅可以加強對施工圖審查的監(jiān)督，同時可以提高主管部門技術(shù)人員的業(yè)務(wù)水平，從而進一步減少社會面建設(shè)工程的火災(zāi)隱患存量。

10.2 住建主管人員專業(yè)技術(shù)能力

51 號令第七條規(guī)定住建部門相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)能力。但目前對于實施施工圖技術(shù)審查的特殊建設(shè)工程，消防設(shè)計審查直接依據(jù)施工圖技術(shù)審查文件，而對于不需要進行施工圖技術(shù)審查的特殊建設(shè)工程往往項目規(guī)模較小，住建部門人員專業(yè)技術(shù)能力得不到有效鍛煉和提升。建議住建主管部門參與建設(shè)工程消防設(shè)計的具體技術(shù)審查工作，加強對施工圖技術(shù)審查的抽查；同時審查驗收工作人員實行崗位資格證書制度或明確具備相應(yīng)職稱或職業(yè)資格，如對消防設(shè)計進行審查，需具備建設(shè)工程相關(guān)專業(yè)中級職稱以上或注冊資格。

11 結(jié)語

本文進一步厘清建設(shè)工程項目申報消防審驗或備案的主要流程、相關(guān)施工圖技術(shù)審查程序、消防驗收備案豁免情況，對既有建筑改造項目目前面臨的規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)適用問題提出合理性建議，對建設(shè)工程消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的設(shè)置條件和服務(wù)范圍、建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式、內(nèi)控機制建設(shè)提出針對性的建議，對于審驗與備案項目邊界問題、建設(shè)工程尤其是公眾聚集場所驗收合格后續(xù)處理問題、未報驗收備案被處罰項目及被責(zé)令改正不改的備案項目處理問題提出解決方案。