城市生活垃圾分類微觀治理模式研究

中國(guó)城市建設(shè)研究院有限公司 仲璐，李健雷，張思?jí)?/p>

全面推進(jìn)城市生活垃圾分類是降低治理成本、發(fā)揮垃圾利用價(jià)值的重要途徑。國(guó)內(nèi)垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)逐漸規(guī)范化和精細(xì)化，相關(guān)的治理技術(shù)也日趨完善。

在這一背景下，垃圾綜合治理工作也從過去的宏觀粗放模式轉(zhuǎn)向微觀模式。研究新模式的實(shí)施要點(diǎn)、工作方法有利于強(qiáng)化應(yīng)用效果。

一、城市生活垃圾現(xiàn)狀及相關(guān)規(guī)范

（一）城市生活垃圾現(xiàn)狀

1.垃圾產(chǎn)生量

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，2015～2019年全國(guó)主要大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量如表1所示，在城市統(tǒng)計(jì)數(shù)量下降的情況下，生活垃圾產(chǎn)生量卻持續(xù)增加?？梢姡鞘猩罾卫淼墓ぷ髁靠傮w呈上升趨勢(shì)，這一客觀情況與國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平和消費(fèi)能力在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)穩(wěn)步提升具有密切的聯(lián)系。

表1 2015～2019年全國(guó)大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量統(tǒng)計(jì)表

2.生活垃圾產(chǎn)生量與城市規(guī)模的關(guān)系

垃圾產(chǎn)生量通常與城市人口呈正相關(guān)，表2統(tǒng)計(jì)了2021年度國(guó)內(nèi)10個(gè)重點(diǎn)城市的人口及生活垃圾產(chǎn)生量數(shù)據(jù)。對(duì)比可知，上海市、廣州市、深圳市以及成都市的生活垃圾產(chǎn)生量在10個(gè)城市中排在前4位，與其對(duì)應(yīng)的人口規(guī)模高度吻合。另外，人均生活垃圾產(chǎn)生量對(duì)總量影響突出。

表2 2021年度10個(gè)重點(diǎn)城市的生活垃圾產(chǎn)生量統(tǒng)計(jì)表

（二）城市生活垃圾分類方法及治理技術(shù)規(guī)范

1.生活垃圾分類規(guī)范

當(dāng)前主要由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方規(guī)范、地方法規(guī)共同指導(dǎo)城市垃圾分類工作。國(guó)家及行業(yè)分類規(guī)范包括《城市生活垃圾分類及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 102-2004）、《生活垃圾產(chǎn)生源分類及其排放》（CJT 368-2011）、《生活垃圾分類標(biāo)志》（GB/T 19095-2019）。各級(jí)地方政府根據(jù)管轄地區(qū)和城市的實(shí)際情況制定了相應(yīng)的地方生活垃圾分類法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)[1]。例如，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》于2019年通過，以地方法的形式規(guī)定了城市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。

2.生活垃圾處理技術(shù)規(guī)范

根據(jù)現(xiàn)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，生活垃圾治理技術(shù)規(guī)范包括《餐廚垃圾處理技術(shù)規(guī)范》（CJJ 184-2012）、《大件垃圾收集和利用技術(shù)要求》（GB/T 25175-2010）、《生活垃圾堆肥處理技術(shù)規(guī)范》（CJJ 52-2014）、《生活垃圾衛(wèi)生填埋處理技術(shù)規(guī)范》（GB 50869-2013）以及《生活垃圾焚燒處理工程技術(shù)規(guī)范》（CJJ90-2009）等。

3.生活垃圾分類類別

由于各地相繼出臺(tái)了地方性的生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，其在分類方法上既有共性，也可能存在差異。以下結(jié)合CJJ/T 102-2004、GB/T 19095-2019以及部分地方標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)生活垃圾的微觀分類方法。如表3所示，中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)于2019年發(fā)布的《生活垃圾分類標(biāo)志》系統(tǒng)性地將生活垃圾劃分為4大類，地方分類標(biāo)準(zhǔn)基本繼承了該分類方法，雖然表達(dá)方式上可能存在差異，如上海市將廚余垃圾表述為濕垃圾，但所指內(nèi)容完全一致[2]。另外，除其他垃圾外，可回收垃圾、廚余垃圾以及有害垃圾對(duì)應(yīng)著較為明確的二級(jí)分類，如可回收垃圾涵蓋紙類、織物、金屬、玻璃、塑料，電池、燈管以及家用化學(xué)品構(gòu)成了有害垃圾。（見表3）

表3 生活垃圾微觀分類方法對(duì)比

二、城市生活垃圾分類微觀治理模式

（一）前端分類投放模式

1.設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化的垃圾分類收集裝置

GB/T19095-2019中明確提出了城市生活垃圾“四分類”標(biāo)準(zhǔn)，并且規(guī)定了垃圾分類標(biāo)志的圖形符號(hào)、版面設(shè)計(jì)方法、標(biāo)志尺寸、標(biāo)志配色方法。因此，社區(qū)、公共街道、城中村、商業(yè)建筑、校園、車站等均要按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，配備垃圾分類收集設(shè)施，如可移動(dòng)的垃圾箱、固定式垃圾箱，并且張貼垃圾分類標(biāo)志，在一級(jí)分類標(biāo)志下設(shè)置二級(jí)分類標(biāo)志，借助圖形及文字信息實(shí)現(xiàn)生活垃圾微觀分類提示[3]。

2.引導(dǎo)城市居民嚴(yán)格執(zhí)行垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)

（1）垃圾分類丟棄的現(xiàn)實(shí)困境分析

雖然城市中設(shè)置了垃圾分類收集設(shè)施，但實(shí)際生活中依然存在垃圾分類實(shí)效性不足的問題，主要原因在于部分市民并未養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣和意識(shí)，常常將不同類別的垃圾隨意丟棄至垃圾箱內(nèi)。另外，由于生活垃圾產(chǎn)生量較大，一旦部分分類收集裝置被填滿，為了避免垃圾落地、污染環(huán)境，居民有可能忽略分類要求，將其丟棄至其他仍具有存儲(chǔ)空間的垃圾箱。

（2）建立多元化措施，強(qiáng)化城市居民垃圾分類執(zhí)行效果

①通過立法強(qiáng)化執(zhí)行效果

以北京、上海為例，當(dāng)?shù)氐纳罾芾項(xiàng)l例屬于地方行政法規(guī)，以法律的強(qiáng)制力促使城市居民嚴(yán)格執(zhí)行分類標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《北京晚報(bào)》的相關(guān)報(bào)道，北京市在2021年上半年共處罰個(gè)人不分類投放生活垃圾違法行為5679起，發(fā)出書面警告4940起，罰款739起，單次最高罰款金額不超過200元。

②采取垃圾分類激勵(lì)措施

與行政處罰相對(duì)應(yīng)，激勵(lì)措施旨在提高城市居民對(duì)生活垃圾微觀精細(xì)分類的積極性，結(jié)合國(guó)內(nèi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目前主要設(shè)計(jì)了兩種激勵(lì)形式。

第一，現(xiàn)金激勵(lì)。根據(jù)《深圳市推進(jìn)生活垃圾分類工作激勵(lì)實(shí)施方案（2019-2021）》，現(xiàn)金激勵(lì)對(duì)象分別為“生活垃圾分類積極個(gè)人”（補(bǔ)助1000元）、“生活垃圾分類好家庭”（補(bǔ)助2000元）等。3年共發(fā)放補(bǔ)助資金1.875億元。

第二，實(shí)物及生活服務(wù)類激勵(lì)。部分城市社區(qū)為推進(jìn)生活垃圾定時(shí)定點(diǎn)集中投放，提出了積分兌換實(shí)物或生活服務(wù)類獎(jiǎng)勵(lì)的措施。例如，上海某社區(qū)可使用垃圾分類積分兌換免費(fèi)停車券、超市物品兌換券以及購(gòu)物袋等。實(shí)際上，積分兌換措施已在多個(gè)地區(qū)和城市投入應(yīng)用。

③引入智能監(jiān)控系統(tǒng)

為了全面推進(jìn)生活垃圾分類、實(shí)施獎(jiǎng)懲措施，在日常管理中還應(yīng)引入智能監(jiān)控系統(tǒng)，在居民區(qū)的集中投放點(diǎn)設(shè)置可視化、語音化的智能監(jiān)控設(shè)施。例如，當(dāng)垃圾投放出現(xiàn)灑落現(xiàn)象時(shí)，智能監(jiān)控設(shè)備可發(fā)出語音提示信息，要求社區(qū)居民按照要求投放。對(duì)于未按照規(guī)定投放的個(gè)人，此類設(shè)備可記錄行為人信息，收集處罰依據(jù)。同樣的，對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)行分類標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人，系統(tǒng)也會(huì)予以記錄，以便發(fā)放積分或現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。

3.建立生活垃圾分類協(xié)同管理體系

生活垃圾分類微觀投放工作具有長(zhǎng)期性、碎片化的特點(diǎn)，僅僅依靠市民的自覺性難以達(dá)到良好的效果，建立融合市場(chǎng)、政府以及社會(huì)公眾的協(xié)同管理體系是保證實(shí)效的重要途徑。垃圾分類市場(chǎng)主要指垃圾回收、垃圾焚燒，其在垃圾分類收集環(huán)節(jié)的作用相對(duì)較弱。以下重點(diǎn)分析政府和個(gè)人在垃圾分類環(huán)節(jié)的作用及配合方式。

（1）政府方面

地方政府是政策制定者和監(jiān)督者，地方垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)建立、垃圾分類行政法規(guī)制定、設(shè)備設(shè)施采購(gòu)及投放、宣傳教育、獎(jiǎng)懲執(zhí)行、垃圾分類轉(zhuǎn)運(yùn)和處置等都要依靠政府的組織領(lǐng)導(dǎo)力。作為城市生活垃圾分類治理體系的頂層設(shè)計(jì)者，政府部門應(yīng)廣泛調(diào)研國(guó)內(nèi)外的垃圾分類治理方法，并結(jié)合所轄地區(qū)和城市的實(shí)際情況，進(jìn)行本土化的改良和創(chuàng)新。同時(shí)，充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)城市的網(wǎng)絡(luò)信息化能力，借助物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、人工智能技術(shù)創(chuàng)新末端垃圾分類投放管理模式，持續(xù)提高城市生活垃圾分類管理質(zhì)量[4]。

（2）個(gè)人方面

從城市生活垃圾的產(chǎn)生量可知，一個(gè)特大型城市每年可產(chǎn)生數(shù)百萬噸、甚至上千萬噸生活垃圾，相關(guān)的無害化處理工作會(huì)造成較高的經(jīng)濟(jì)成本和環(huán)境成本。例如，垃圾填埋是主流的垃圾處理措施，依賴于大面積的垃圾填埋場(chǎng)，國(guó)內(nèi)多個(gè)重點(diǎn)城市出現(xiàn)了垃圾填埋場(chǎng)資源緊張的情況[5]。每一個(gè)城市居民作為生活垃圾的產(chǎn)生者和管理者，都應(yīng)該樹立環(huán)保意識(shí)和綠色可持續(xù)發(fā)展觀念，在政府和社區(qū)的引導(dǎo)下，從兩個(gè)方面發(fā)揮積極作用。

①減少個(gè)人及家庭垃圾產(chǎn)生量

不同城市的人均垃圾產(chǎn)生量存在較大的差異，降低個(gè)人垃圾產(chǎn)生量是從源頭控制垃圾分類工作量的重要舉措。目前，大部分城市還未能對(duì)家庭垃圾產(chǎn)生量進(jìn)行全面監(jiān)管，主要通過垃圾產(chǎn)生量大數(shù)據(jù)進(jìn)行宏觀分析。北京城市管理局在2017年6月至2018年5月間對(duì)居民生活垃圾源頭進(jìn)行了跟蹤調(diào)查，調(diào)查方法為問卷、大數(shù)據(jù)以及現(xiàn)場(chǎng)人工稱重，其結(jié)果如表4。從中可知，有害垃圾占比低于1%,而廚余垃圾占比超過71%，后者成為垃圾源頭產(chǎn)生量的重點(diǎn)控制對(duì)象。（見表4）

表4 北京市2017年6月～2018年5月家庭生活垃圾源頭跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)

②養(yǎng)成垃圾分類習(xí)慣

垃圾分類是城市管理的重要組成部分，只有全面調(diào)動(dòng)城市居民參與其中，激發(fā)城市居民的主動(dòng)性和自覺性，才能達(dá)到良好的城市生活垃圾分類效果。因此，應(yīng)建立涵蓋地方政府、社區(qū)以及市場(chǎng)的綜合性管理體系，通過長(zhǎng)期的引導(dǎo)、監(jiān)督和激勵(lì)，培養(yǎng)城市居民的垃圾分類習(xí)慣。

（二）生活垃圾分類收運(yùn)管理措施

1.提升運(yùn)力，滿足分類運(yùn)輸需求

隨著城市居民消費(fèi)水平的提高，生活垃圾產(chǎn)生量也逐年升高，并且垃圾產(chǎn)生量具有明顯的季節(jié)性特點(diǎn)。夏季天氣炎熱，瓜果蔬菜消費(fèi)量大幅增加，導(dǎo)致廚余垃圾產(chǎn)生量同步提升。因此，提高垃圾分類運(yùn)力是保證垃圾治理的必要條件。垃圾分類運(yùn)輸主要由城市市政管理部門負(fù)責(zé)，需根據(jù)城市規(guī)模、垃圾產(chǎn)生量增長(zhǎng)速度靈活調(diào)整分類運(yùn)輸能力，在春夏季增加運(yùn)力。

2.嚴(yán)格執(zhí)行分類標(biāo)準(zhǔn)，杜絕混裝混運(yùn)

在實(shí)際管理中存在城市生活垃圾混裝混運(yùn)的現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞了垃圾分類投放、分類運(yùn)輸和分類治理的效果。為有效杜絕此類現(xiàn)象，應(yīng)建立行政法規(guī)，對(duì)市容環(huán)衛(wèi)部門實(shí)施監(jiān)督與考核。各地也相繼出臺(tái)了相關(guān)的政策法規(guī)，如要求市容環(huán)衛(wèi)部位建立專業(yè)的生活垃圾運(yùn)輸車輛和設(shè)備檢測(cè)機(jī)制，車輛應(yīng)具備防臭味擴(kuò)散、防滲濾液滴漏、防遺散功能[6]。同時(shí)，相關(guān)垃圾運(yùn)輸管理人員應(yīng)建立臺(tái)賬制度，對(duì)垃圾的來源、種類、數(shù)量以及去向進(jìn)行登記。

（三）城市生活垃圾分類治理績(jī)效評(píng)測(cè)

生活垃圾分類治理工作牽涉到城市的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，需通過績(jī)效測(cè)評(píng)對(duì)其進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)，績(jī)效測(cè)評(píng)工作指標(biāo)可設(shè)置為環(huán)境衛(wèi)生綜合指標(biāo)、生活垃圾減量指標(biāo)、生活垃圾無害化處理指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)可按照?qǐng)D1進(jìn)行構(gòu)建。

圖1 城市生活垃圾分類微觀治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系示意圖

三、結(jié)語

垃圾分類微觀治理模式建立在垃圾精細(xì)化分類的基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的粗放管理模式下存在各類生活垃圾混合投放的問題。隨著新政策的實(shí)施，按照“四分類”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投放已經(jīng)成為城市居民的基本責(zé)任。地方政府和社區(qū)應(yīng)該加大宣傳監(jiān)督力度，強(qiáng)化居民垃圾分類意識(shí)、形成分類習(xí)慣。具體措施包括建立行政法規(guī)、引入獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等。在運(yùn)輸和處理環(huán)節(jié)應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程，加強(qiáng)過程監(jiān)督機(jī)制。