跨省流域生態(tài)補(bǔ)償制度研究

唐 正

（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210098）

在生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)期，生態(tài)保護(hù)已成為全社會(huì)重要的共識(shí)。我國(guó)流域生態(tài)保護(hù)區(qū)域覆蓋面廣，水生態(tài)的保護(hù)與修復(fù)需考慮水資源周邊的森林、土壤等生態(tài)環(huán)境要素，因此，流域生態(tài)保護(hù)是一個(gè)綜合性較強(qiáng)的工程?？缡×饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償在生態(tài)保護(hù)的過(guò)程中，既保障了生態(tài)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的供給，又為流域內(nèi)各省份的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有效的手段。

我國(guó)的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可以依照行政區(qū)域劃分成省內(nèi)和跨省流域生態(tài)補(bǔ)償兩種模式，其中，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償遠(yuǎn)不及省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償完善。這是因?yàn)樵趨^(qū)域治理中往往以行政區(qū)域?yàn)閱挝?，地方政府具有?qiáng)烈的邊界意識(shí)，而河流這種具有整體性的自然資源被人為地劃分在不同的行政地區(qū)，接受不同地域的管轄，導(dǎo)致原本統(tǒng)一的“流域利益”被不同的行政區(qū)域分割成了不同的“地方利益”（郭少青,2013），上游地區(qū)的發(fā)展往往較下游地區(qū)落后，在地區(qū)之間的利益博弈之中難以對(duì)等（徐鍵,2012），造成了自然界與人類治理區(qū)域之間矛盾。

目前，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)仍處于初級(jí)階段，立法碎片化、政府補(bǔ)償動(dòng)力不足等問(wèn)題依舊明顯，橫向補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)、補(bǔ)償市場(chǎng)功能等方面還存在許多空白。本文分析了目前跨省流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題，結(jié)合全國(guó)范圍內(nèi)的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償案例、水資源管理制度及生態(tài)保護(hù)法律等方面，提出針對(duì)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的建議和政策措施，以期為相關(guān)政策制定和落實(shí)提供借鑒和參考，推進(jìn)我國(guó)流域生態(tài)保護(hù)與建設(shè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1 跨省流域生態(tài)補(bǔ)償制度面臨的問(wèn)題

1.1 跨省流域生態(tài)補(bǔ)償立法碎片化

在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償方面，相關(guān)規(guī)范制度多為自上而下的規(guī)范性文件，例如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》等，此類規(guī)范性文件一方面效力等級(jí)不如法律、行政法規(guī)，另一方面也容易產(chǎn)生上下級(jí)政府的委托代理關(guān)系異化以及執(zhí)行政策的碎片化等問(wèn)題。

此外，我國(guó)有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄝ^為分散，還未形成體系，主要分布在水環(huán)境、水資源以及水生態(tài)等不同領(lǐng)域（汪永福等,2021），“碎片化”特征明顯，也使水生態(tài)補(bǔ)償制度沒(méi)有一份獨(dú)立、完整的參照文件?，F(xiàn)行的流域補(bǔ)償立法一般屬于地方性立法，如《云南省自然資源廳關(guān)于長(zhǎng)江上游云南灑漁河流域生態(tài)補(bǔ)償示范項(xiàng)目建設(shè)用地預(yù)審意見(jiàn)》《江西省人民政府關(guān)于印發(fā)江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法的通知》等，效力僅及于行政邊界之內(nèi)，對(duì)于邊界范圍外的事務(wù)難以產(chǎn)生效力，導(dǎo)致原本需統(tǒng)籌安排的流域生態(tài)補(bǔ)償事項(xiàng)被行政區(qū)域所分割（李冰強(qiáng),2020）。

1.2 府際行政協(xié)議效力較弱

除《環(huán)境保護(hù)法》等中央性立法以及地方出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件外，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償也會(huì)通過(guò)府際行政協(xié)議的方式進(jìn)行。府際行政協(xié)議可有效解決在流域生態(tài)補(bǔ)償法律文件缺失時(shí)，流域所涉及省份之間如何規(guī)范流域補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，不僅是區(qū)域政府間開展合作的法律機(jī)制，也是各級(jí)各類沒(méi)有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間開展合作的法律機(jī)制（葉必豐,2006）。實(shí)踐中省級(jí)政府之間因環(huán)保問(wèn)題簽訂行政協(xié)議的情形非常常見(jiàn)，例如《2016-2020 年粵港環(huán)保合作協(xié)議》《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》等。但府際行政協(xié)議的弊端也非常明顯，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1）流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母H協(xié)議呈現(xiàn)“項(xiàng)目化”的特點(diǎn)，通常具有時(shí)效性，一般為3 年，當(dāng)協(xié)議到期后流域生態(tài)補(bǔ)償也隨之結(jié)束。相較于長(zhǎng)期持續(xù)的流域生態(tài)治理與補(bǔ)償工程，府際協(xié)議不夠穩(wěn)定，時(shí)間較短。

2）府際協(xié)議的約束力不足。府際協(xié)議在法律上的規(guī)定較少，缺乏強(qiáng)制性條款，爭(zhēng)議解決機(jī)制仍存在大片空白。由于補(bǔ)償金額、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行程序并無(wú)具體的規(guī)定，各省級(jí)政府能夠選擇性地參與協(xié)議或者將自身利益放在首位，無(wú)視協(xié)議的約束力，若一方違約，合作便成了一紙空文，不僅要付出大量成本重新協(xié)議或解決爭(zhēng)議，還有可能導(dǎo)致流域生態(tài)治理的停滯，造成流域生態(tài)環(huán)境的損害。

3）協(xié)議過(guò)于宏觀。各省政府所簽訂的生態(tài)補(bǔ)償行政協(xié)議，針對(duì)的是區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)需求，卻未能考慮更細(xì)致的保護(hù)細(xì)節(jié)，相應(yīng)的執(zhí)行措施也未能得到充分的落實(shí)。例如，省政府在協(xié)議達(dá)成后，缺乏建立生態(tài)補(bǔ)償保障制度的措施，無(wú)法確保資金及時(shí)到位、?？顚Ｓ?。

4）缺乏監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制。制定協(xié)議后缺失監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制是影響協(xié)議效力的重要原因。生態(tài)補(bǔ)償行政協(xié)議中的監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制主要依靠河道系統(tǒng)和環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)，然而在實(shí)際操作中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核、管理力量不足，監(jiān)管措施失靈，協(xié)議的執(zhí)行是否按照規(guī)劃進(jìn)行也受到質(zhì)疑。

5）協(xié)議未能引入市場(chǎng)化機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償行政協(xié)議未能引入市場(chǎng)化機(jī)制是導(dǎo)致協(xié)議效力偏弱的原因之一。市場(chǎng)化機(jī)制能夠使協(xié)議變得更為具體和明確，可以建立健全的市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)保護(hù)資產(chǎn)管理機(jī)制，吸引更多的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和資本介入?yún)f(xié)議的實(shí)施過(guò)程，增加協(xié)議的執(zhí)行力度和有效性。

6）協(xié)議層級(jí)不高。生態(tài)補(bǔ)償行政協(xié)議屬于省級(jí)政府之間制定的協(xié)議，其層級(jí)不高，地域范圍狹窄，亟需升級(jí)到中央層面的協(xié)議制定中，才能得到更好的實(shí)施，提高生態(tài)保護(hù)的效益。

綜上所述，影響跨省流域生態(tài)補(bǔ)償行政協(xié)議效力偏弱的原因不止一個(gè)，政府制定協(xié)議的過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化制定程序和優(yōu)化協(xié)議內(nèi)容，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和參與，建立健全的執(zhí)行機(jī)制，以此提高協(xié)議的實(shí)施效果。

1.3 補(bǔ)償方式單一

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策尚處于初級(jí)發(fā)展階段，雖然環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)日益受到國(guó)內(nèi)外的重視，但相應(yīng)的保護(hù)和補(bǔ)償政策還有待進(jìn)一步完善。由于信息不對(duì)稱，很多地方政府和企事業(yè)單位無(wú)法了解區(qū)域生態(tài)環(huán)境的情況，導(dǎo)致政府往往低估了環(huán)境損害的成本。不同的地區(qū)通常根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但由于地方財(cái)政收入十分有限，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定不周，導(dǎo)致一些區(qū)域無(wú)法得到合理的補(bǔ)償。與此同時(shí)，財(cái)政制衡以及財(cái)政部門的金融監(jiān)管職能，可能會(huì)限制一些具有實(shí)質(zhì)性益處的投資，包括環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償，這制約了對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度搿?/p>

我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置呈現(xiàn)橫縱向的網(wǎng)格化特征，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支付也可分為橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付兩種形式（肖愛(ài)等,2013）。其中，縱向轉(zhuǎn)移支付是指由中央到地方，省級(jí)政府到基層政府的財(cái)政支付；橫向轉(zhuǎn)移支付主要是調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)與地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境相關(guān)利益關(guān)系。

在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，橫向轉(zhuǎn)移支付最為契合跨地區(qū)的特征，也是能夠直接連接流域生態(tài)保護(hù)提供者和受益者之間的資金通道。相較而言，縱向轉(zhuǎn)移支付由于涉及上級(jí)政府和下級(jí)政府，通常包含政治或行政目的，帶有命令的色彩，補(bǔ)償主體和轉(zhuǎn)移支付主體的關(guān)系難以分清，尚未從全流域的角度形成跨越干支流、左右岸、多個(gè)多級(jí)政府和多個(gè)利益主體的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。而在橫向轉(zhuǎn)移支付中，省際中并沒(méi)有法定的財(cái)政協(xié)助義務(wù)，通常是借助上級(jí)政府或中央政府的財(cái)政工具進(jìn)行處理。因此，橫向的轉(zhuǎn)移支付方式缺少制度保障，難以落實(shí)（張棟,2022）。盡管橫向補(bǔ)償可以確保環(huán)境負(fù)載在一個(gè)適當(dāng)?shù)乃缴希捎谏鷳B(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一以及區(qū)域不平等的發(fā)展，橫向補(bǔ)償并不公平，易導(dǎo)致不利的分配結(jié)果。目前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括補(bǔ)償?shù)姆绞胶蛿?shù)額的制定都較為主觀，缺乏科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，在每個(gè)時(shí)期，資金投入有限，優(yōu)先考慮的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而生態(tài)保護(hù)則處于更低的優(yōu)先級(jí)，因此，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償亟需探究多元化的補(bǔ)償方式。

2 跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐?/h2>

2.1 汀江—韓江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償

汀江—韓江流經(jīng)福建、廣東兩省，福建省作為上游地區(qū)，為治理水土流失、水生態(tài)污染等問(wèn)題面臨著極大的治理和財(cái)政壓力。在2016 年之前，由于閩粵跨省交界斷面水質(zhì)尚好，處于下游的廣東省也并未對(duì)汀江—韓江流域的污染給予足夠重視。因此，在汀江—韓江流域治理中，福建、廣東兩省由于缺乏治理動(dòng)力，治理工作并未取得實(shí)際成效，部分河段水質(zhì)甚至低至劣V 類，給流域生態(tài)安全帶來(lái)了嚴(yán)重威脅。此后，兩省同時(shí)面臨著嚴(yán)重的生態(tài)污染，廣東省產(chǎn)生極強(qiáng)的治理動(dòng)力，加強(qiáng)了對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц兑庠?，這也促使上游福建省增強(qiáng)了參與治理的動(dòng)力。同時(shí)，由中央部委牽頭，閩粵兩省簽訂了汀江—韓江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展，形成了目標(biāo)明確的通力合作治理格局（陳冠宇等,2023）。

2.2 新安江—千島湖濕地流域生態(tài)補(bǔ)償

新安江—千島湖濕地位置特殊，位于浙皖兩省交界地帶，省界斷面多年平均出境水量占千島湖年均入湖總水量的60%以上，新安江水質(zhì)的優(yōu)劣很大程度決定了千島湖的水質(zhì)好壞，關(guān)乎長(zhǎng)三角生態(tài)安全。新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償自2011 年啟動(dòng)實(shí)施，成為我國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。在新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制醞釀實(shí)施的過(guò)程中，皖浙兩省以生態(tài)環(huán)境部公布的省界斷面監(jiān)測(cè)水質(zhì)為依據(jù)，以協(xié)議方式明確流域上下游省份各自的職責(zé)和義務(wù)。通過(guò)試點(diǎn)，新安江流域水質(zhì)逐年改善，千島湖營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)呈下降趨勢(shì)，達(dá)到了以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為紐帶，促進(jìn)流域上下游共同保護(hù)和協(xié)同發(fā)展的目的，探索出了一條生態(tài)保護(hù)、互利共贏之路。

3 跨省流域生態(tài)補(bǔ)償制度的完善路徑

3.1 完善流域生態(tài)補(bǔ)償立法

跨省流域生態(tài)補(bǔ)償作為維護(hù)省際生態(tài)與經(jīng)濟(jì)平衡的手段，需要有完整的法律法規(guī)進(jìn)行支撐，引導(dǎo)多省份不同主體規(guī)范補(bǔ)償（江海等,2012）。只有通過(guò)法律手段保障跨省流域生態(tài)補(bǔ)償方針政策的貫徹執(zhí)行，才能保障補(bǔ)償制度的連續(xù)性和流域生態(tài)治理的可持續(xù)性（幸紅,2006）。

首先，對(duì)流域生態(tài)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行立法，核算流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的存量、流量、增量，以明確體現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)所帶來(lái)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。通過(guò)建設(shè)流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，為流域生態(tài)保護(hù)成本、機(jī)會(huì)成本提供統(tǒng)一計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，保障生態(tài)補(bǔ)償核算結(jié)果可統(tǒng)計(jì)、可比較，以推動(dòng)跨省流域生態(tài)受益者與提供生態(tài)治理服務(wù)者之間的利益協(xié)調(diào)。此外，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)數(shù)據(jù)的常態(tài)化檢測(cè)，為政府間達(dá)成橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議提供數(shù)據(jù)支撐（王敏英等,2023）。

其次，對(duì)地方政府不完全履行補(bǔ)償、遲延補(bǔ)償?shù)刃袨榧右詥?wèn)責(zé)，應(yīng)在縱向上加強(qiáng)中央對(duì)省級(jí)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的問(wèn)責(zé)，將流域生態(tài)治理與生態(tài)補(bǔ)償情況列入考核范圍內(nèi)，在橫向上形成生態(tài)治理提供方與補(bǔ)償方之間的問(wèn)責(zé)，通過(guò)仲裁、訴訟、提請(qǐng)上級(jí)政府裁決等方式落實(shí)責(zé)任承擔(dān)。在問(wèn)責(zé)之外，為有效避免地方政府逃避補(bǔ)償責(zé)任等問(wèn)題，地方政府的職責(zé)應(yīng)重新劃分，以推動(dòng)生態(tài)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡。

3.2 建立多元化補(bǔ)償機(jī)制

依照《生態(tài)文明制度改革總體方案》，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制，僅依靠縱向與橫向的轉(zhuǎn)移支付難以完全適應(yīng)眾多條件復(fù)雜的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償情形。多元化的補(bǔ)償機(jī)制除縱向和橫向支付以外，還包括生態(tài)補(bǔ)償基金、水權(quán)交易、碳排放交易等，運(yùn)用多元化的補(bǔ)償機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)資本加入流域生態(tài)治理，發(fā)揮市場(chǎng)作用，一方面節(jié)省政府流域生態(tài)治理的成本，另一方面也可提升因流域生態(tài)保護(hù)取得的收益，滿足成本與補(bǔ)償?shù)钠胶?。?duì)照《長(zhǎng)江保護(hù)法》第76 條，2023 年4 月生效的《黃河保護(hù)法》第102 條中明確增加了“采用資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持等多種形式”和“支持在黃河流域開展用水權(quán)市場(chǎng)化交易”等字眼，明確了國(guó)家對(duì)多元化橫向生態(tài)補(bǔ)償和水權(quán)交易的支持政策，體現(xiàn)了加快多元化補(bǔ)償模式建設(shè)的決心。

流域生態(tài)補(bǔ)償基金是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男聡L試，也是對(duì)合法權(quán)益受損人的有效救濟(jì)。流域生態(tài)補(bǔ)償基金具備專用性和最后救濟(jì)性的特征，以政府撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、基金收益作為籌集資金的手段，通過(guò)基金分配實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)區(qū)域的分配正義（黃錫生等，2013）。生態(tài)補(bǔ)償基金由中央財(cái)政與流域地區(qū)政府聯(lián)合建立，資金一部分由政府財(cái)政依照治理成本比例投入，一部分在依托水資源開發(fā)利用的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和水電站以及文旅收入中提取相應(yīng)比例，通過(guò)招標(biāo)等方式邀請(qǐng)民間企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公民等向流域生態(tài)補(bǔ)償基金捐贈(zèng)資金，吸納銀行、產(chǎn)業(yè)投資基金等金融機(jī)構(gòu)參與流域補(bǔ)償基金建設(shè)，共同保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境。

水權(quán)交易是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧硪粍?chuàng)新模式，在許多行政法規(guī)和規(guī)章中都有體現(xiàn)，例如國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部等部門印發(fā)的《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于加快推進(jìn)洞庭湖、鄱陽(yáng)湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。構(gòu)建水權(quán)交易制度，必須建立相應(yīng)的法律法規(guī)體系，明確水權(quán)交易的性質(zhì)、范圍、主體、程序以及相應(yīng)的違約責(zé)任和處罰措施。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水資源的監(jiān)管與保護(hù)，明確各省份的水資源使用原則和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范水權(quán)交易的市場(chǎng)行為，制定具有針對(duì)性的水資源保護(hù)、節(jié)約和水污染治理相關(guān)法規(guī)。

在碳排放交易上，政府可設(shè)立碳排放交易中心，用于統(tǒng)一碳排放權(quán)交易，提供信息公開、交易撮合、結(jié)算等服務(wù)，確保市場(chǎng)公正、透明和有效。對(duì)于初次分配，可以根據(jù)各省的能源消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定不同的分配方案。在二次分配方面，配額可按照行政區(qū)域內(nèi)的各種因素，如生態(tài)環(huán)境狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)自主降碳能力等進(jìn)行合理分配，以確保碳排放權(quán)在更細(xì)分的范圍內(nèi)得到公平分配，也可以刺激企業(yè)積極降碳和提高資源利用效率（史歌,2023）。

3.3 設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)

跨省流域生態(tài)補(bǔ)償需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)在宏觀的視角綜合考量跨省流域整體利益的發(fā)展、規(guī)劃以及市場(chǎng)分工（肖建華等,2020），尤其是流域內(nèi)各類主體的發(fā)展權(quán)平衡。省級(jí)政府在流域生態(tài)治理中會(huì)更偏向省份內(nèi)部的利益，同樣需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)從中立的角度看待流域涉及省份的利益協(xié)調(diào)。為保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)中立的公共機(jī)構(gòu)性質(zhì)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于地方的其他行政機(jī)構(gòu)，費(fèi)用由國(guó)家和流域中的相關(guān)財(cái)稅中支出，并享有法律賦予的相應(yīng)執(zhí)法權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍應(yīng)包括制定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、引導(dǎo)流域政府間的協(xié)作、對(duì)有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母H行政協(xié)議進(jìn)行備案審查并監(jiān)督協(xié)議的執(zhí)行等。

此外，流域生態(tài)補(bǔ)償制度往往涉及多個(gè)主體，尤其是在不同省（區(qū)）之間，不同地區(qū)的不同主體對(duì)補(bǔ)償額度、治理要求有著不同的標(biāo)準(zhǔn)，為保障補(bǔ)償?shù)墓叫裕仨毻ㄟ^(guò)設(shè)立中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)流域地區(qū)政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)定。通過(guò)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和評(píng)估機(jī)構(gòu)的相互配合，使流域政府間的合作協(xié)議更具有可執(zhí)行性。例如，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，對(duì)水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)的機(jī)構(gòu)是中國(guó)環(huán)境檢測(cè)總站，核定完成后監(jiān)測(cè)站將數(shù)據(jù)提供給財(cái)政部以及環(huán)保部，保證了數(shù)據(jù)的公平公正，也有效約束了執(zhí)行難問(wèn)題。

4 結(jié)論

目前，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母咝н\(yùn)行仍存在諸多障礙，如何協(xié)調(diào)生態(tài)因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系始終是研究的課題。對(duì)于地方政府內(nèi)部動(dòng)力不足以及外部保障缺失等問(wèn)題，中央政府應(yīng)積極引導(dǎo)，設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)出臺(tái)具體政策支持地方政府開展區(qū)域合作并加以監(jiān)管。地方政府面對(duì)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦щy和挑戰(zhàn)時(shí)，也應(yīng)審視已出現(xiàn)的問(wèn)題，發(fā)揮市場(chǎng)作用，積極達(dá)成區(qū)域協(xié)議，嘗試運(yùn)用多元化的補(bǔ)償機(jī)制，建立高效穩(wěn)定的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以平衡生態(tài)要素與經(jīng)濟(jì)要素，推動(dòng)流域生態(tài)治理建設(shè)。政府和社會(huì)應(yīng)更加重視跨省流域生態(tài)補(bǔ)償，在實(shí)施跨省流域的生態(tài)治理工作中，必須加大政策的支持力度、加強(qiáng)法律的執(zhí)行力度、推動(dòng)各方的參與度，使生態(tài)補(bǔ)償工作更具規(guī)范化、科學(xué)化和有效化。