國(guó)家公園分區(qū)管控的實(shí)踐反思與法治路徑探析

吳 晗 朱 強(qiáng)

（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100）

自2013 年我國(guó)首次提出建立國(guó)家公園以來(lái)，后續(xù)頒布《建立國(guó)家公園體制總體方案》和《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》等諸多政策性文件，為國(guó)家公園總體建設(shè)與分區(qū)規(guī)劃提供了指引，但對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的精細(xì)化分區(qū)管控仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。分區(qū)管控制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園嚴(yán)格保護(hù)與合理利用多重目標(biāo)的關(guān)鍵工具，更是國(guó)家公園權(quán)責(zé)、保護(hù)、治理與開(kāi)發(fā)落實(shí)的重要手段。在理論研究中學(xué)者們多從國(guó)家公園建設(shè)的應(yīng)然角度出發(fā)，主張結(jié)合域外成功經(jīng)驗(yàn)，探索具有我國(guó)特色的國(guó)家公園（李博炎等,2017）；或從國(guó)家公園法與自然保護(hù)地法體系的銜接出發(fā)，探尋國(guó)家公園法的立法價(jià)值與體系定位（吳凱杰,2022）。關(guān)于國(guó)家公園分區(qū)管控的法學(xué)研究難尋其蹤，其中有學(xué)者結(jié)合國(guó)家公園的立法模式與立法價(jià)值，提出應(yīng)設(shè)計(jì)管控與功能二階結(jié)構(gòu)（劉超,2020）；還有學(xué)者從梳理總結(jié)試點(diǎn)分區(qū)實(shí)踐出發(fā)，探索分區(qū)管控制度的進(jìn)階（廖華等,2021）。

訴諸實(shí)踐，自2015 年開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，各國(guó)家公園受制于資源保護(hù)對(duì)象迥異、多層次發(fā)展需求等因素，分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一。此外5 部國(guó)家公園地方立法中法律責(zé)任、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制規(guī)定各異。本文擬對(duì)國(guó)家公園實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的分區(qū)管控進(jìn)行剖析，為國(guó)家公園分區(qū)管控法律制度的構(gòu)建及完善提供管窺之見(jiàn)。

1 我國(guó)國(guó)家公園分區(qū)管控的實(shí)踐樣本與立法梳理

1.1 國(guó)家公園分區(qū)實(shí)踐樣本

2020 年國(guó)家林草局以國(guó)家代表性、生態(tài)重要性以及管理可行性為指標(biāo)進(jìn)行試點(diǎn)公園驗(yàn)收，最終確立5 個(gè)國(guó)家公園。國(guó)家公園雖均采用二階分區(qū)結(jié)構(gòu)，但由于管控目標(biāo)不同，致使分區(qū)差異化顯著，如分區(qū)數(shù)量、名稱不同。此外，通過(guò)梳理相關(guān)管理?xiàng)l例，將國(guó)家公園的分區(qū)制度設(shè)計(jì)分為以下3 類（表1）。

表1 國(guó)家公園分區(qū)現(xiàn)狀Table 1 Status quo of zoning of National parks

1.2 國(guó)家公園分區(qū)有關(guān)立法梳理

由于我國(guó)國(guó)家公園法尚在規(guī)劃中，關(guān)于分區(qū)管控的制度多為政策性導(dǎo)向。但在國(guó)家公園試點(diǎn)過(guò)程中，發(fā)揮作用的5 部地方國(guó)家公園立法囿于個(gè)體差異與國(guó)家公園總體建設(shè)方案存在偏差。不難發(fā)現(xiàn)三江源國(guó)家公園試點(diǎn)立法忽略分區(qū)法律責(zé)任，其他地方立法雖列舉不同處罰方式，但受制于立法位階較低，因此，保守設(shè)置罰金標(biāo)準(zhǔn)、混同處罰違法主體個(gè)人與單位、條款設(shè)置簡(jiǎn)化等，致使地方立法威懾力不足、分區(qū)法律責(zé)任流于形式（表2）。

表2 有關(guān)國(guó)家公園分區(qū)法律責(zé)任條款Table 2 Related to the National park zoning legal liability clause

2 國(guó)家公園分區(qū)管控實(shí)踐的問(wèn)題審視與剖析

2.1 分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差異化

從表1 中不難發(fā)現(xiàn)，各國(guó)家公園分區(qū)表現(xiàn)多樣化，具體可歸納為2 個(gè)方面：1）功能分區(qū)形式不一。首先是分區(qū)數(shù)量不同，除少數(shù)國(guó)家公園僅有2 個(gè)功能分區(qū)外，大多數(shù)國(guó)家公園將園區(qū)規(guī)劃為3 個(gè)或4個(gè)分區(qū)；其次是分區(qū)名稱不同，對(duì)于一般控制區(qū)的命名各國(guó)家公園差異顯著；最后是分區(qū)表達(dá)方式不同，如海南熱帶雨林國(guó)家公園在一般控制區(qū)列出禁止性項(xiàng)目及例外情形，而三江源國(guó)家公園采用原則性規(guī)定。2）分區(qū)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不一。如三江源國(guó)家公園的核心保育區(qū)是為提高水源涵養(yǎng)，其生態(tài)系統(tǒng)安全的短板在于江源河流，而大熊貓國(guó)家公園設(shè)置核心保護(hù)區(qū)是為營(yíng)造適宜棲息地，即實(shí)質(zhì)上的功能差異是基于不同生態(tài)系統(tǒng)的安全性、保護(hù)對(duì)象的特定性以及社區(qū)居民環(huán)境影響性的綜合考量（呂曉倩等,2019）。

實(shí)踐中國(guó)家公園分區(qū)形式和實(shí)質(zhì)上的差異本質(zhì)是分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)模糊、管控與保護(hù)目標(biāo)的不同，溯及根源是國(guó)家公園總體規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)缺失，“一園一法”模式大行其道。在尚未統(tǒng)一立法的前提下，對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的不同價(jià)值取向催生了迥異的分區(qū)管控樣本，如東北虎豹國(guó)家公園雖細(xì)化分區(qū)，但由于嚴(yán)格限制資源的利用，忽視園區(qū)內(nèi)耕地占比高的現(xiàn)狀（張星爍,2022），生態(tài)保護(hù)與利用嚴(yán)重失衡，致使社區(qū)居民對(duì)公園建設(shè)持消極態(tài)度。此外，一園一法試點(diǎn)難以結(jié)合各國(guó)家公園特點(diǎn)，缺乏創(chuàng)新性規(guī)定解決人地沖突（秦天寶等,2019），或過(guò)于保守?zé)o法實(shí)現(xiàn)其差異化管控目標(biāo)。如大熊貓國(guó)家公園采取簡(jiǎn)化分區(qū)（表1），忽略公園的自身特性，僅依賴設(shè)置正面清單試圖緩解人地矛盾，反而造成一般控制區(qū)內(nèi)功能復(fù)雜化，毋庸置疑會(huì)提高管理的難度。面對(duì)不同的管控保護(hù)目標(biāo)，分區(qū)管控的制度設(shè)計(jì)仍需進(jìn)一步完善，以緩解生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)與利用之間的張力與矛盾。

2.2 分區(qū)法律責(zé)任規(guī)定“虛化”

法規(guī)沒(méi)有任何“牙齒”，公共治理將無(wú)法有效進(jìn)行（姜明安,2011）。其中，《三江源國(guó)家公園條例》未規(guī)定違反分區(qū)管控的法律責(zé)任（表2），不可否認(rèn)的是在立法威懾力嚴(yán)重不足的情形下，單位或個(gè)人會(huì)突破法律的底線損害環(huán)境公益。海南熱帶雨林國(guó)家公園雖對(duì)分區(qū)法律責(zé)任采用舉輕以明重的方式，即違禁進(jìn)入有關(guān)保護(hù)分區(qū)處罰金，但立法對(duì)破壞性更強(qiáng)的建設(shè)、建筑行為未設(shè)置適格罰金；除罰金外，該條例設(shè)置的處罰類型較少。此外，如《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》僅針對(duì)傳統(tǒng)利用區(qū)內(nèi)的違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)區(qū)分不同的處罰對(duì)象，而在其他分區(qū)未對(duì)單位或個(gè)人進(jìn)行區(qū)分并設(shè)置不同梯度的罰金，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)過(guò)大。

造成地方國(guó)家公園法律責(zé)任規(guī)定虛化的原因主要有：1）過(guò)去我國(guó)追求經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取工業(yè)發(fā)展，具體表現(xiàn)為條例中相關(guān)規(guī)定不敢罰、罰得輕；2）國(guó)家公園園區(qū)面積涉及多個(gè)省市、相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)分屬不同部門(mén)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)政出多門(mén)、職能重疊、推諉扯皮等問(wèn)題，因此，條例中的處罰規(guī)定落實(shí)難；3）環(huán)境法律責(zé)任過(guò)分依賴懲罰性措施，忽視環(huán)境預(yù)防、補(bǔ)償機(jī)制的適用。國(guó)家公園實(shí)行分區(qū)管控的根本目的在于維持生態(tài)系統(tǒng)的原真性，一味強(qiáng)調(diào)事后懲罰顯然不能彌補(bǔ)已造成的環(huán)境破壞。

2.3 分區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制“真空化”

國(guó)家公園分區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制缺失，僅《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》中規(guī)定國(guó)家公園功能分區(qū)的變更由省人民政府林業(yè)行政部門(mén)提出意見(jiàn)，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。但分區(qū)的設(shè)立及調(diào)整的規(guī)劃審批權(quán)實(shí)際上屬于國(guó)家林業(yè)和草原主管部門(mén)，地方立法若規(guī)定省政府有權(quán)對(duì)國(guó)家公園分區(qū)進(jìn)行調(diào)整，則“國(guó)家”公園的頭銜名不副實(shí)?！秶?guó)家公園法（草案）》中雖規(guī)定創(chuàng)設(shè)、變更分區(qū)的基本流程，但對(duì)于分區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整的實(shí)質(zhì)性要求，如不同分區(qū)間的調(diào)整原則未作規(guī)定。實(shí)踐中不少國(guó)家公園人口密度高、耕地或游憩利用區(qū)面積占比較大，人類活動(dòng)強(qiáng)度增加，國(guó)家公園環(huán)境保護(hù)與生態(tài)保育的難度加大，使一般控制區(qū)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法適配環(huán)境的受損程度。

動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制真空化的原因主要有：1）地方實(shí)驗(yàn)性立法位階低，地方國(guó)家公園管理?xiàng)l例作為實(shí)驗(yàn)性立法僅能在眾多上位法夾縫中“生存”（沈壽文,2017），對(duì)于分區(qū)管控調(diào)整的程序性事項(xiàng)規(guī)定受立法層級(jí)限制，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)九龍治水、越權(quán)管理的局面。地方立法機(jī)關(guān)在制定地方性法規(guī)時(shí)必須遵循“不得抵觸上位法”的原則，而分區(qū)調(diào)整審批程序?qū)嵸|(zhì)上涉及其他法律和行政法規(guī)的內(nèi)容，這些內(nèi)容可能就是政出多門(mén)的起源，亦是地方試驗(yàn)性立法局限的具象化。2）立法超前性不足。地方在進(jìn)行試驗(yàn)立法時(shí)，未能結(jié)合社會(huì)發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)對(duì)立法的核心架構(gòu)進(jìn)行前瞻性設(shè)計(jì)（秦天寶,2018）。分區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的缺失不能靈活適應(yīng)當(dāng)前乃至未來(lái)的不同管控目標(biāo)，立法質(zhì)量有待提高。

3 國(guó)家公園分區(qū)管控制度的問(wèn)題回應(yīng)

3.1 規(guī)范管控—功能的二階分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)

政策試驗(yàn)的起點(diǎn)在于地方的政策試點(diǎn)，政策試驗(yàn)的目標(biāo)在于將試點(diǎn)過(guò)程中的政策上升到國(guó)家層面的法律法規(guī)（劉超,2020）。上文提到地方試點(diǎn)素材多采取管控功能二階分區(qū)結(jié)構(gòu)，但囿于各公園資源特性與保護(hù)利用程度差異，管控功能區(qū)域劃分的內(nèi)核標(biāo)準(zhǔn)模糊，衍生出3 種不同類型的國(guó)家公園（表1）。雖然3 類國(guó)家公園分區(qū)管控制度設(shè)計(jì)類別不同，但共同之處在于，無(wú)論管控目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格保護(hù)還是資源保護(hù)與利用的平衡，均依賴人類行為的禁限規(guī)定。因而反推禁限規(guī)定可作為分區(qū)的簡(jiǎn)單化標(biāo)準(zhǔn)，將資源保護(hù)的強(qiáng)度外化具象為禁限人類相關(guān)行為，以簡(jiǎn)明的條文確立不同分區(qū)的構(gòu)建依據(jù)。因此，國(guó)家公園法應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范設(shè)計(jì)以限制人類行為為起點(diǎn)的管控—功能二階分區(qū)結(jié)構(gòu)，即通過(guò)設(shè)置禁限規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)不同分區(qū)的資源保護(hù)強(qiáng)度目標(biāo)。

首先，管控階層中核心保護(hù)區(qū)主要以禁止性規(guī)定為主，嚴(yán)格限制人類行為；一般控制區(qū)通過(guò)設(shè)置負(fù)面清單形式合理限制人類活動(dòng)。其次，地方立法應(yīng)嚴(yán)格遵循上位法，針對(duì)人類行為實(shí)行功能進(jìn)階劃分。具體而言，在國(guó)家公園生物生態(tài)特色自然景觀最為突出的區(qū)域，禁止人類進(jìn)入與建設(shè)活動(dòng)，設(shè)置核心保育區(qū)；在生態(tài)系統(tǒng)脆弱、需重點(diǎn)恢復(fù)的區(qū)域，規(guī)定環(huán)境修復(fù)等正面清單行為，為實(shí)現(xiàn)修復(fù)功能設(shè)置生態(tài)保育區(qū)；在科研監(jiān)測(cè)功能區(qū)內(nèi)以設(shè)置正面清單方式，以便于開(kāi)展生態(tài)環(huán)境研究及相關(guān)監(jiān)測(cè)行為；在休憩、宣傳功能區(qū)內(nèi)，在資源承載范圍內(nèi)允許實(shí)施科普教育設(shè)施、普及美學(xué)觀賞旅游行為，合理利用自然資源；為實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園原社區(qū)居民的生活功能，傳統(tǒng)利用區(qū)應(yīng)兼顧自然資源的可持續(xù)發(fā)展與社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可通過(guò)設(shè)置負(fù)面清單減少約束人類行為。

3.2 法律責(zé)任的脫虛向?qū)?/h3>

為適應(yīng)不斷增強(qiáng)的環(huán)境治理力度，國(guó)家公園的法律責(zé)任制度構(gòu)建應(yīng)以不同分區(qū)為起點(diǎn)，全過(guò)程多主體協(xié)調(diào)共治，主要包括以下3 個(gè)方面。

首先，在分區(qū)責(zé)任設(shè)計(jì)中納入生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防機(jī)制，預(yù)防生態(tài)損害的發(fā)生是第一要?jiǎng)?wù)。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)與當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門(mén)共建環(huán)境資源綜合執(zhí)法隊(duì)伍，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估、核準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)。通過(guò)對(duì)分區(qū)內(nèi)可能造成環(huán)境損害的事件或行為事前進(jìn)行評(píng)估，最大限度降低危險(xiǎn)發(fā)生的可能性（王金鵬,2022）。在園區(qū)內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件中，行為人無(wú)法及時(shí)履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以代履行方式清除可能會(huì)造成損害的障礙物或污染物，因代履行而產(chǎn)生的預(yù)防費(fèi)用原則上由損害行為人承擔(dān)。

其次，在環(huán)境責(zé)任懲罰機(jī)制中，國(guó)家公園法應(yīng)以行為人性質(zhì)、所保護(hù)法益受威脅程度設(shè)階梯式法律責(zé)任：針對(duì)在一般控制區(qū)內(nèi)未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)估進(jìn)行建設(shè)的行為，應(yīng)配置行政處罰、行政強(qiáng)制等法律責(zé)任（焦艷鵬,2023）。行為人造成生態(tài)損害應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，設(shè)置適宜的懲罰性賠償，核心保護(hù)區(qū)的違法建設(shè)活動(dòng)與一般控制區(qū)的行為活動(dòng)分別設(shè)置最高和最低的賠償數(shù)額區(qū)間；造成環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害情節(jié)嚴(yán)重的行為，應(yīng)依法追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。

最后，強(qiáng)化環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制，法律責(zé)任的落實(shí)不能只停留在執(zhí)法機(jī)關(guān)上，對(duì)于當(dāng)事人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)或有關(guān)費(fèi)用的訴訟主要依靠司法機(jī)關(guān)（徐以祥等,2022）。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)與當(dāng)?shù)貦z察院、法院建立司法合作機(jī)制，通過(guò)建立國(guó)家公園環(huán)境資源庭、專門(mén)環(huán)境檢察組等形式，充分發(fā)揮司法權(quán)在環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制中的主導(dǎo)作用，確保當(dāng)事人及時(shí)履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)。

3.3 分區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的進(jìn)階

首先，國(guó)家公園的分區(qū)設(shè)立、調(diào)整本質(zhì)上是國(guó)土空間的規(guī)劃問(wèn)題。國(guó)家公園法應(yīng)根據(jù)自下而上的審批流程，規(guī)定國(guó)家公園所在地的省政府只能依據(jù)國(guó)土空間布局方案享有創(chuàng)建申請(qǐng)權(quán)，國(guó)務(wù)院林草主管部門(mén)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)估后交由國(guó)務(wù)院審批。即國(guó)務(wù)院享有最終的批準(zhǔn)權(quán)，地方立法僅能在上位法授權(quán)范圍內(nèi)規(guī)定分區(qū)調(diào)整規(guī)劃的編制事務(wù)，嚴(yán)明各分區(qū)的界限、分區(qū)的保護(hù)強(qiáng)度及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，避免程序空轉(zhuǎn)。央地協(xié)力確保分區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整審批程序的科學(xué)性。

其次，對(duì)于分區(qū)調(diào)整的原則性規(guī)定也應(yīng)納入國(guó)家公園法的考慮。一般控制區(qū)的承載功能多元化背后代表著人類行為的復(fù)雜化，過(guò)于頻繁的行為活動(dòng)會(huì)造成環(huán)境損害的持續(xù)化、擴(kuò)大化。當(dāng)損害達(dá)到一定程度時(shí)，該分區(qū)的游憩生活功能已喪失，一般控制區(qū)的保護(hù)程度顯然不能適配環(huán)境保護(hù)的需求，亟需將其調(diào)整為核心保護(hù)區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)。在此情形下應(yīng)“寬進(jìn)”，分區(qū)調(diào)整應(yīng)由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)組織有關(guān)專家出具評(píng)估專家建議，由國(guó)務(wù)院主管部門(mén)會(huì)同國(guó)家公園所在地的省政府編制評(píng)估，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，通過(guò)縮減審批程序以提高行政效率，避免生態(tài)系統(tǒng)損害的不可逆；核心保護(hù)區(qū)作為國(guó)家公園內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)最獨(dú)特性的區(qū)域，對(duì)其應(yīng)實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，因此，原則上不能任意調(diào)整分區(qū)，嚴(yán)格實(shí)行“嚴(yán)出”。此外，若核心保護(hù)區(qū)內(nèi)部分區(qū)域存在明顯的季節(jié)性變化規(guī)律，應(yīng)設(shè)置季節(jié)緩沖區(qū)，實(shí)現(xiàn)不同季節(jié)的差別化管控。

最后，動(dòng)態(tài)調(diào)整的依據(jù)在于國(guó)家公園內(nèi)部環(huán)境的監(jiān)測(cè)與評(píng)估報(bào)告。應(yīng)對(duì)分區(qū)內(nèi)資源狀況、環(huán)境要素、游客瀏覽人次等進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)并設(shè)置合理波動(dòng)區(qū)間，同時(shí)專門(mén)人員應(yīng)按期監(jiān)測(cè)并將有關(guān)數(shù)據(jù)整理共享至公園管理機(jī)構(gòu)及省政府相關(guān)部門(mén)。有關(guān)部門(mén)應(yīng)重視監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，如分區(qū)內(nèi)所監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)若嚴(yán)重超出合理波動(dòng)區(qū)間，應(yīng)及時(shí)報(bào)告至省政府有關(guān)部門(mén)，由相關(guān)部門(mén)向省政府提出調(diào)整建議。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家公園分區(qū)管控作為國(guó)家公園建設(shè)中至關(guān)重要的部分，是實(shí)現(xiàn)自然資源嚴(yán)格保護(hù)與合理利用的重要路徑，更是化解人地矛盾的關(guān)鍵手段?，F(xiàn)階段對(duì)于國(guó)家公園分區(qū)管控的實(shí)踐雖多，但通過(guò)梳理總結(jié)國(guó)家公園試點(diǎn)樣本、立法實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)分區(qū)標(biāo)注差異化、法律責(zé)任虛化、動(dòng)態(tài)調(diào)整分區(qū)程序真空化諸多問(wèn)題層出不窮。因此，為進(jìn)一步完善分區(qū)管控制度，從加快國(guó)家公園立法進(jìn)程出發(fā)，規(guī)范設(shè)計(jì)以約束人類行為為起點(diǎn)的二階分區(qū)結(jié)構(gòu)；完善預(yù)防懲罰機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任的脫虛向?qū)?；分類確立分區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整原則及程序，打破動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的真空狀態(tài)。