濕地保護(hù)規(guī)劃編制要點(diǎn)探討
——以桐廬縣濕地保護(hù)規(guī)劃為例

胡洵瑀 王錚屹 錢逸凡 劉秀紅 許 焱 汪全勝 張現(xiàn)武

（國家林業(yè)和草原局華東調(diào)查規(guī)劃院，浙江 杭州 310019）

我國自1992 年加入《濕地公約》以來，陸續(xù)頒布了《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》（2004 年）、《濕地保護(hù)管理規(guī)定》（2012 年）等重要文件。2023 年1 月，國家林業(yè)和草原局、自然資源部共同印發(fā)了《全國濕地保護(hù)規(guī)劃（2022—2030 年）》，我國濕地保護(hù)規(guī)劃工作穩(wěn)步推進(jìn)。2022 年頒布的《中華人民共和國濕地保護(hù)法》是我國首部針對生態(tài)系統(tǒng)制定的法律（張明祥,2022），規(guī)定縣級以上地方人民政府林業(yè)草原主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門，依據(jù)本級國土空間規(guī)劃和上一級濕地保護(hù)規(guī)劃編制本行政區(qū)域內(nèi)的濕地保護(hù)規(guī)劃。

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，從規(guī)劃層級和內(nèi)容類型來看，國土空間規(guī)劃分為“五級三類”。“五級”對應(yīng)我國的行政管理體系，分別是國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，其中，國家級規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性?！叭悺笔侵敢?guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)的專項規(guī)劃?？傮w規(guī)劃體現(xiàn)的是規(guī)劃的綜合性，詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)實(shí)施性，相關(guān)的專項規(guī)劃著眼于專門性?？h級濕地保護(hù)規(guī)劃屬于縣級專項規(guī)劃，針對濕地這一生態(tài)系統(tǒng)，主要側(cè)重規(guī)劃內(nèi)容的可操作性（劉夢瑤等，2022）。本文以桐廬縣濕地保護(hù)規(guī)劃為例，就濕地保護(hù)規(guī)劃要點(diǎn)進(jìn)行探討，為各地編制濕地保護(hù)規(guī)劃提供參考。

1 濕地保護(hù)規(guī)劃編制要點(diǎn)

濕地保護(hù)規(guī)劃需根據(jù)各地的自然稟賦和濕地資源，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，提出適宜地方保護(hù)和發(fā)展的具有可操作性的規(guī)劃內(nèi)容（夏舫等,2022）。編制要點(diǎn)可概括為濕地資源現(xiàn)狀、保護(hù)方式、生態(tài)修復(fù)、合理利用以及支撐體系等（圖1）。

圖1 濕地保護(hù)規(guī)劃編制要點(diǎn)分析框架Fig.1 Analysis framework for key points wetland protection planning

1.1 濕地資源現(xiàn)狀

濕地資源現(xiàn)狀是濕地保護(hù)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。濕地的位置、面積、類型和權(quán)屬等信息確定了濕地的空間分布和基本信息，濕地的水質(zhì)水文特征、生物多樣性概況、受威脅情況和利用現(xiàn)狀等反映了濕地的生態(tài)狀況。濕地資源不僅要查清一定范圍內(nèi)的濕地底數(shù)，還需明確不同濕地斑塊的生態(tài)狀況和受脅迫程度。濕地資源值得探討的內(nèi)容主要有濕地分類、濕地生態(tài)狀況評價等。濕地的空間分布和基本信息可根據(jù)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，以第三次全國國土調(diào)查年度變更成果為基礎(chǔ)，結(jié)合《濕地公約》《中華人民共和國濕地保護(hù)法》的濕地分類體系，調(diào)查濕地資源現(xiàn)狀。濕地生態(tài)狀況評價是濕地資源現(xiàn)狀的重要內(nèi)容，一般性的評價指標(biāo)包括濕地斑塊破碎度、水質(zhì)、水文狀況、土壤質(zhì)量、生物多樣性、植被覆蓋度、外來物種入侵程度和受脅迫因子等要素（錢逸凡等,2019;吳偉志等,2021）。實(shí)際工作中，評價指標(biāo)的確定和評估標(biāo)準(zhǔn)需根據(jù)不同濕地類型，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行針對性的設(shè)計研究，并開展專項調(diào)查。

1.2 濕地保護(hù)方式

濕地保護(hù)方式是濕地保護(hù)規(guī)劃編制的重要內(nèi)容，從濕地分級管理體系和自然保護(hù)地體系兩方面論述。濕地分級管理體系通過各級濕地名錄呈現(xiàn)。目前，我國已建成由國家重要濕地（含國際重要濕地）、省級重要濕地和市縣級重要濕地組成的濕地分級體系。我國國際重要濕地、國家重要濕地主要依托于其所在的自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常管理，省級、市縣級重要濕地的保護(hù)責(zé)任單位為該濕地所在的自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)或當(dāng)?shù)厝嗣裾?。根?jù)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，自然保護(hù)地體系由國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園（濕地公園、森林公園、地質(zhì)公園、草原公園等）等構(gòu)成。在濕地保護(hù)規(guī)劃編制過程中，建議將具有明確管理機(jī)構(gòu)的濕地，即位于國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園內(nèi)的濕地納入自然保護(hù)地體系（張茂莎等,2022）。此外，將飲用水水源保護(hù)區(qū)、濕地種養(yǎng)殖示范點(diǎn)等歸為濕地多用途管理區(qū)，作為自然保護(hù)地體系保護(hù)方式的有效補(bǔ)充。

1.3 濕地生態(tài)修復(fù)

濕地生態(tài)修復(fù)是當(dāng)前濕地保護(hù)規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。修復(fù)方式以自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔（李春華等,2023）。若可以通過減少干擾、自主恢復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)，一般首選自然恢復(fù)。若已發(fā)生一定程度的退化，僅依靠自然恢復(fù)難以達(dá)到原有狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，則采用人工干預(yù)下的自然恢復(fù)。人工干預(yù)行為主要發(fā)生在修復(fù)前期，如污染物質(zhì)、有害生物清除，補(bǔ)植復(fù)壯優(yōu)勢種群等。若生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，則需論證是否重建生態(tài)系統(tǒng)，重建工作投入大、耗時長，需多方面綜合論證。濕地修復(fù)過程及修復(fù)后若干年內(nèi)，還需跟蹤監(jiān)測、評估修復(fù)效果（張悅等,2013）。濕地生態(tài)修復(fù)項目建議優(yōu)先安排在生態(tài)功能退化的國家重要濕地、地方重要濕地內(nèi)，在進(jìn)行濕地生態(tài)修復(fù)時，可同時開展生物多樣性保護(hù)實(shí)踐等（劉德榮等,2022）。

1.4 濕地合理利用

濕地合理利用規(guī)劃是濕地保護(hù)規(guī)劃的特色內(nèi)容。我國濕地利用歷史悠久，以產(chǎn)品生產(chǎn)型為主的濕地農(nóng)業(yè)是主要的利用方式。其中，稻作、藕塘（李榮福等,2019）和坑塘漁業(yè)養(yǎng)殖（江興龍,2009）是濕地農(nóng)業(yè)的主要形式，由此形成的梯田（彭兆榮,2019）、桑基魚塘（陳彩霞等,2021）、稻魚共生生態(tài)系統(tǒng)已成為世界農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)（張燦強(qiáng)等,2021）。生態(tài)旅游（朱夢旗等,2018）、自然教育（張成龍等,2022）是濕地文化服務(wù)功能的重要組成部分，近年來各濕地公園進(jìn)行了廣泛實(shí)踐（劉東煊等,2019;陳天琪等,2021）。利用濕地凈化水質(zhì)的功能，可在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用于處理農(nóng)村生活污水（倪潔等,2022）和面源污染（王一格等,2021）的人工濕地，發(fā)揮濕地的生態(tài)作用。在濕地保護(hù)規(guī)劃實(shí)踐中，濕地合理利用規(guī)劃可與濕地宣教相結(jié)合，針對濕地農(nóng)業(yè)、小微濕地、自然教育等，開展?jié)竦乩檬痉对圏c(diǎn)。

1.5 規(guī)劃支撐體系

濕地保護(hù)規(guī)劃支撐體系一般由監(jiān)測評估、管理體系和組織保障組成。濕地監(jiān)測評估體系的構(gòu)建結(jié)合國土調(diào)查年度變更、濕地生態(tài)狀況評價、重要濕地預(yù)警等項目，綜合各項常規(guī)指標(biāo)和專項指標(biāo)，通過建設(shè)“智慧濕地”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)歸總和共享。管理體系和組織保障可通過制度建設(shè)、能力提升、培訓(xùn)交流和資金投入等方面進(jìn)行建設(shè)。

2 杭州桐廬縣濕地保護(hù)規(guī)劃案例

2.1 桐廬縣濕地概況

桐廬縣位于杭州市西南部，錢塘江中游，濕地面積占總面積的3.72%?？h域內(nèi)水系發(fā)達(dá)，水資源豐富。富春江、分水江貫穿全境，山塘水庫多呈山溪性特征。桐廬縣濕地分為內(nèi)陸灘涂、河流水面、水庫水面、坑塘水面、溝渠5 類，其中河流水面、水庫水面、坑塘水面面積較大。全縣有小微濕地4 055處，面積1 344.16 hm2；從斑塊大小來看，93.19 %的小微濕地面積集中于200 m2～1 hm2。

2.2 規(guī)劃布局

桐廬縣濕地保護(hù)規(guī)劃總體布局為“一核、兩軸、十溪、多點(diǎn)”（圖2）。“一核”為桐廬主城區(qū)濕地和富春江濱水風(fēng)光帶濕地，地處富春江和分水江交匯處；“兩軸”為富春江、分水江；“十溪”由后溪、瑤溪、保安溪、前溪、羅溪等河流水系組成，分布于桐廬全境；“多點(diǎn)”為桐廬縣域內(nèi)濕地公園、飲用水源保護(hù)區(qū)、水庫、山塘、濕地保護(hù)小區(qū)和小微濕地等，是濕地保護(hù)修復(fù)和宣傳利用的主要節(jié)點(diǎn)。

圖2 桐廬縣濕地保護(hù)規(guī)劃總體布局Fig.2 Overall distribution of wetland protection planning in Tonglu

2.3 濕地保護(hù)體系規(guī)劃

桐廬縣現(xiàn)有自然保護(hù)地以優(yōu)化提升為主。規(guī)劃健全濕地分級管理和名錄制度，依托南堡省級濕地公園和蘿卜洲省級濕地公園，申報南堡省級重要濕地、蘿卜洲省級重要濕地，嚴(yán)格按照省級重要濕地要求管控。于“十溪”規(guī)劃建設(shè)瑤溪濕地保護(hù)小區(qū)和蘆茨溪濕地保護(hù)小區(qū)，并勘界立標(biāo)、設(shè)立宣教標(biāo)牌。結(jié)合河湖長制，探索PPP 治水模式，引入社會資本開展河道保潔、設(shè)施運(yùn)維等常規(guī)濕地保護(hù)工作（表1）。

表1 桐廬縣濕地保護(hù)規(guī)劃主要內(nèi)容Table 1 Main content of wetland protection planing in Tonglu

2.4 濕地生態(tài)修復(fù)規(guī)劃

根據(jù)桐廬縣濕地現(xiàn)狀，規(guī)劃修復(fù)南堡庫尾濕地；在蘿卜洲省級濕地公園、南堡省級濕地公園內(nèi)依托現(xiàn)有的河灣、淺水區(qū)域和洲灘恢復(fù)不同類型的水禽棲息地。依托“多點(diǎn)”布局，結(jié)合綠化示范村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，開展小型庫塘濕地修復(fù)治理，重點(diǎn)打造小微濕地示范點(diǎn)。貫徹“美麗河湖+”理念，推動流域高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建平安、健康、宜居、富民的全域幸福河湖（表1）。

2.5 濕地合理利用規(guī)劃

桐廬縣濕地合理利用規(guī)劃主要依托于南堡省級濕地公園、蘿卜洲省級濕地公園和富春江—新安江國家級風(fēng)景名勝區(qū)（桐廬段），分布于“一核、兩軸、多點(diǎn)”（表1）?！耙缓恕奢S”內(nèi)濕地文化內(nèi)涵豐富，南堡印渚橋與分水烈士墓、富春江嚴(yán)子陵釣魚臺、桐廬富春山居圖等都是優(yōu)秀的濕地文化載體，在濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)和濕地保護(hù)小區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)“南堡精神”文化和鄉(xiāng)土文化的科普宣教體系，記錄、傳承濕地非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，保護(hù)文化載體。

在生態(tài)旅游方面，規(guī)劃打造桐廬南堡“天溪十景”，建設(shè)2～3 條濕地旅游精品路線。規(guī)劃建設(shè)富春江濕地康養(yǎng)基地，以詩路文化、中醫(yī)藥文化、村落文化為特色，以水為軸連接大奇山旅游度假區(qū)、富春山景區(qū)、美麗鄉(xiāng)村等，推動桐廬城區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)向養(yǎng)生度假方向轉(zhuǎn)型升級。在蘆茨溪打造慢生活體驗區(qū)，將自然山水和鄉(xiāng)村慢游、生態(tài)度假有機(jī)融合，打造富春慢游生活新家園和濕地生態(tài)康養(yǎng)示范區(qū)。在南堡省級濕地公園、蘿卜洲省級濕地公園規(guī)劃建立濕地植物“收割—儲運(yùn)—資源化利用”體系，探索濕地植物資源化利用方式。

2.6 濕地支撐體系規(guī)劃

濕地支撐體系規(guī)劃主要由監(jiān)測防治體系和各項濕地管理制度構(gòu)成（表1）。濕地外來入侵物種防治體系以信息化調(diào)查系統(tǒng)支撐的地面調(diào)查為主，以衛(wèi)星及無人機(jī)遙感調(diào)查為輔，通過內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)整合和標(biāo)本整理，建立濕地外來入侵物種信息數(shù)據(jù)庫，開展外來入侵物種風(fēng)險和危害評估。中華秋沙鴨（Mergus squamatus）棲息地保護(hù)和遷徙動態(tài)監(jiān)測以遷徙通道保護(hù)、越冬地保護(hù)與修復(fù)、遷徙動態(tài)監(jiān)測、種群調(diào)查為基礎(chǔ)，旨在提升棲息地質(zhì)量。

濕地資源調(diào)查監(jiān)測體系以固定樣地為單元，以圖斑監(jiān)測為基礎(chǔ)，開展?jié)竦貎α亢徒Y(jié)構(gòu)調(diào)查，獲取各類濕地資源數(shù)據(jù)；建立濕地調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，分析濕地資源的種類、數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、保護(hù)利用方式及其變化情況。同時，建立由多部門參與、分工協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的濕地資源監(jiān)測體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)共享共用。在濕地監(jiān)測調(diào)查的基礎(chǔ)上，將該體系融入“數(shù)智杭州”及桐廬智慧城市建設(shè)系統(tǒng)，接入省市智慧濕地應(yīng)用場景，深入推進(jìn)數(shù)字化改革。

桐廬縣濕地考核評價制度將濕地面積、濕地保護(hù)率、濕地生態(tài)狀況等保護(hù)成效指標(biāo)納入桐廬縣林長制考核體系，建立健全獎勵機(jī)制和終身追責(zé)機(jī)制，落實(shí)濕地面積總量管控制度，確保濕地保有量不下降、功能不降低。濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將以濕地環(huán)境資源有償使用為核心，以政府為主導(dǎo)，增加公共財政對生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度?，積極引導(dǎo)社會各方參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償方式，推動建立省、市、縣三級生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3 結(jié)語

《全國濕地保護(hù)規(guī)劃(2022—2030 年)》的印發(fā)為各地濕地保護(hù)規(guī)劃提供了指引。在新一輪濕地保護(hù)規(guī)劃編制過程中，需重點(diǎn)研究當(dāng)?shù)貪竦孛娣e總量管控方式和濕地分級管理體系，開展?jié)竦乇Ｗo(hù)修復(fù)工程和濕地資源調(diào)查監(jiān)測工作，進(jìn)一步研究完善濕地保護(hù)率等指標(biāo)的統(tǒng)計方法，鼓勵新方法、新技術(shù)在濕地修復(fù)、水環(huán)境提升中的應(yīng)用。濕地保護(hù)規(guī)劃在編制過程中不僅需要與上級規(guī)劃、總體規(guī)劃相銜接，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)發(fā)展邊界3 條控制線，落實(shí)國土空間用途管制要求，同時也要與流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃等專項規(guī)劃做好銜接。