宗族勢力對基層選舉目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的應(yīng)對策略研究

謝琦

摘 要：從黨的重要會議到中央文件，多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、提高村民自治能力以及完善鄉(xiāng)村治理體系，基層治理一直是國家治理工作的重中之重。其中，基層換屆選舉工作既是體現(xiàn)基層治理水平的一項(xiàng)重要內(nèi)容，本身也是挑選優(yōu)秀基層治理隊伍的過程，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說是一項(xiàng)無論如何都要完成的常規(guī)工作。本文以選舉工作難以推行的D村為研究對象，從完成上級要求、幫助自己滿意的優(yōu)秀候選人當(dāng)選和滿足村民意愿三個目標(biāo)維度，著重闡釋宗族勢力對達(dá)成該三維目標(biāo)的影響，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取的措施和策略進(jìn)行解釋和總結(jié)。通過分析發(fā)現(xiàn)，宗族勢力的消極影響主要體現(xiàn)在大宗族控制選票使得小宗族的優(yōu)秀候選人難以當(dāng)選，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)三維目標(biāo)，采取了行政控制、社會動員、避責(zé)和正式權(quán)力的非正式運(yùn)行等策略。

關(guān)鍵詞：基層選舉；一肩挑；宗族勢力；基層政府；鄉(xiāng)村治理

一、引言

鄉(xiāng)村振興作為一項(xiàng)戰(zhàn)略部署是在黨的十九大報告中被提出的，強(qiáng)調(diào)了健全鄉(xiāng)村治理體系的重要性。2019中央一號文件明確要求“完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定” [1]。《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出，完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制，增強(qiáng)村民自治組織能力[2]。黨的二十大報告明確提出“堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向”，為新時代基層治理工作提出了更高要求。2023年是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神開局之年，中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能，提升鄉(xiāng)村治理效能”。

加強(qiáng)基層黨組織對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹實(shí)施黨和國家的政策，同時加強(qiáng)村民自治能力，是推進(jìn)基層治理的兩大方向?；鶎舆x舉決定著基層治理隊伍的整體素質(zhì)，決定著黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治能否在基層得到有效實(shí)現(xiàn)。一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層，研究基層治理、基層選舉，理解我國基層社會治理的痛點(diǎn)、難點(diǎn)及其內(nèi)在邏輯，對于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、完善國家治理體系等具有重大意義。

作為我國鄉(xiāng)村治理體系中直接面向群眾的基層組織，我國鄉(xiāng)村治理體系運(yùn)行的邏輯很大程度上體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為上。村“兩委”干部是鄉(xiāng)村治理主體中最基礎(chǔ)的一環(huán)，“兩委”換屆選舉本身是吸納優(yōu)秀分子進(jìn)入鄉(xiāng)村治理體系的過程，作為主要執(zhí)行者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要工作，也反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層重大事務(wù)的治理水平和內(nèi)在邏輯。本文基于對廣東省Y鎮(zhèn)的實(shí)踐調(diào)研，選取Y鎮(zhèn)政府在選舉過程中遇到阻礙最大的D村為研究對象，深入考察D村選舉的實(shí)際困難以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如何推進(jìn)基層選舉工作順利展開，進(jìn)而探討基層政府行為及其內(nèi)在邏輯。

二、基層選舉三維目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在國家政權(quán)體系中的最基層，壓力型體制下，對任務(wù)和指標(biāo)完成情況的評價可操作性強(qiáng)，是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作績效的重要指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的指標(biāo)與績效掛鉤的組織環(huán)境，促使其完成上級政府下達(dá)的指標(biāo)和任務(wù)[3]；同時，晉升錦標(biāo)賽式的激勵機(jī)制也是促使地方政府官員落實(shí)各項(xiàng)指標(biāo)、政策的因素[4]。村莊選舉作為上級政府下達(dá)的例如環(huán)境保護(hù)、扶貧等諸多任務(wù)中的一項(xiàng)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行，保證所有行政村產(chǎn)生新一屆村“兩委”并實(shí)現(xiàn)其中的各項(xiàng)指標(biāo)要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接層層下達(dá)的行政命令，在“上面千條線，下面一根針”的局面下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行日常工作、完成上級下達(dá)的任務(wù)需要村干部的配合，那么，在選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會想盡辦法讓有能力又聽話的合意人選當(dāng)選，尋找自己的“代理人”，以便各項(xiàng)工作、政策的執(zhí)行和落實(shí)[5]。此外，民主選舉是村民自治的重要內(nèi)容，《村委會組織法》第二條明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織。[6] ”村民是村民自治的主體，村民在民主選舉中的參與主要表現(xiàn)在通過投票表達(dá)自己的意愿和利益，重視村民意愿、保護(hù)村民自治權(quán)利的行使是貫徹落實(shí)自治制度的客觀要求。胡榮指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉指導(dǎo)組和村選舉領(lǐng)導(dǎo)小組作為選舉的主持者和監(jiān)督者在選舉過程中需要做到確保較多的村一次性選舉成功并且沒有村民上訪告狀[7]。周雪光指出，在村莊選舉中地方官員的一項(xiàng)重要任務(wù)是維護(hù)“社會穩(wěn)定”，防止選舉過程中出現(xiàn)鬧事、上訪等沖突事件[8]。為了防止此類沖突和矛盾發(fā)生，需要尊重村民在選舉過程中行使自身權(quán)利的意愿。梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層選舉中需要實(shí)現(xiàn)以下三維目標(biāo)：一、完成上級要求；二、幫助自己滿意的優(yōu)秀候選人當(dāng)選；三、滿足村民意愿。下文將以D村為個案，梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)現(xiàn)選舉三維目標(biāo)中遇到的問題并闡釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所采取的行動策略。

（一）村“兩委”選舉主要要求（見表一）

值得注意的是，此次換屆政策上的要求是歷屆以來最為嚴(yán)格的，分別體現(xiàn)在指標(biāo)性要求和競選過程上：一、對于“一肩挑”比例的要求是100%；二、“兩委”交叉任職率達(dá)到90%以上；三、競選不得有任何拉票行為，即使是“打好招呼”也是不被允許的。 “這次是有史以來要求最嚴(yán)的，所以各方面我們的介入相對來說都是會比較強(qiáng)勢的?！保?021年1月28日，Y鎮(zhèn)黨政辦古主任如是說。）

在2014年之前，該鎮(zhèn)尚未明確提出“一肩挑”的要求，只是“提倡和推進(jìn)兩委干部交叉兼職”。具體要求是：新選出的村（居）黨支部書記，必須參與村（居）民委員會主任的競選；新選出的村（居）黨支部委員，必須參與村（居）民委員會委員的競選。如不參加競選，干部報酬折半處理（黨支部書記每人每月275元，黨支委每人每月225元）；但參加了競選沒有選上村（居）委干部的，干部報酬按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給（如該村干部超編則按平均數(shù)領(lǐng)取）。

2014年第六屆村兩委換屆選舉時，明確提出，“推行村、社區(qū)黨組織書記兼任村（居）委會主任，‘一肩挑比例達(dá)到90%左右；推行村、社區(qū)黨組織班子成員兼任村（居）委會班子成員，‘交叉任職比例達(dá)到90%左右?！?017年第七屆的要求則是“村（社區(qū)）黨組織換屆新當(dāng)選的村（社區(qū)）黨組織書記和委員一般應(yīng)分別參選村（居）民委員會主任和委員，確?！患缣艉徒徊嫒温毐壤_(dá)到80%以上，原則上要達(dá)到上屆的水平?！钡?021年第八屆要求“選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記，并通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任，再選舉為村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，全面推行村黨組織書記‘三個一肩挑?！贝送猓痛逦徊嫒温毬室_(dá)到90%以上。

可見，Y鎮(zhèn)從通過薪酬激勵“兩委”干部交叉任職的方式到明確規(guī)定“一肩挑”的實(shí)現(xiàn)比例再到今年要求全面實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，推行“一肩挑”的態(tài)度和力度都在明顯加強(qiáng)，Y鎮(zhèn)面臨的完成上級要求的壓力較大。

（二）D村背景

D村共有戶籍人口904人，常住人口690人，黨員44人，主要有李姓和余姓兩大宗族，其中李姓5、600人，余姓100多人。該村村“兩委”干部定編3人，目前有村“兩委”干部6人，其中：村黨組織委員3人（村書記為余姓），村委會委員3人（村主任為李姓），交叉任職率為0%。

由于新一屆村“兩委”任期及各項(xiàng)政策的調(diào)整，尤其是為全面實(shí)現(xiàn)村黨組織書記“三個一肩挑”做好鋪墊，從2020年7月開始，在新一屆村“兩委”正式換屆選舉進(jìn)行前，該鎮(zhèn)對各村進(jìn)行了一次全面的摸底調(diào)查，重點(diǎn)研判各村實(shí)現(xiàn)村黨組織書記三個“一肩挑”的情況，對村“兩委”班子提前進(jìn)行了一次調(diào)整。D村在2020年10月組織進(jìn)行了村主任補(bǔ)選，候選人（余姓黨支部書記）未當(dāng)選為村主任，另一名村民（李姓）得票數(shù)較高，暫未實(shí)現(xiàn)“三個一肩挑”，于是便擱置到12月正式換屆工作開始進(jìn)行。據(jù)Y鎮(zhèn)黨政辦主任介紹，在2020年8月即正式選舉前的過渡期內(nèi)，“一肩挑”政策在大部分的村都推行的較為順利，而D村是全鎮(zhèn)唯一未實(shí)現(xiàn)村黨組織書記三個“一肩挑”的行政村。

（三）宗族勢力

實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在D村對選舉目標(biāo)實(shí)現(xiàn)最突出的影響因素是宗族勢力，且對選舉產(chǎn)生了消極影響。從學(xué)界對宗族勢力消極影響的分析，可以將其概括為以下三個方面：一、大宗族控制選票，壟斷村干部職位[9]。二、宗族勢力滲入村級組織，掌控村莊公共權(quán)力[10]。三、宗族有組織地抵抗政策，引發(fā)群體性暴力事件[11]。下文將以“利益——權(quán)威——秩序”的框架闡釋宗族勢力的影響在D村的傳導(dǎo)機(jī)制。

利益沖突。在2017年村“兩委”換屆后，以余書記為代表的村黨組織和以李主任為代表的村委會之間一直存在著不團(tuán)結(jié)的問題，但是余書記和李主任在職期間，兩人的工作都得到了村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)可，而李主任為預(yù)備黨員，不符合競選村書記的條件，所以新一屆村書記的提名候選人為余書記，為了方便后面村委換屆實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，需要李主任辭去職務(wù)。2020年8月，在正式換屆選舉之前，召開了村民代表大會，對李主任辭去職務(wù)進(jìn)行表決，會上村民表示出強(qiáng)烈的質(zhì)疑和不滿，肯定了李主任在任期間的工作，認(rèn)為沒有理由讓其辭去職務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部跟村民解釋不是因?yàn)槔钪魅蔚墓ぷ髂睦镒龅貌缓茫且驗(yàn)檎咭?。在此之前，?zhèn)干部也跟李主任進(jìn)行了溝通，李主任本人表示愿意聽從鎮(zhèn)黨委安排，跟村民表達(dá)了自愿辭職的意愿，最終表決通過了李主任的辭職。李主任的辭職，意味著李姓族內(nèi)村民失去了他們的“利益代表人”，村級公共權(quán)力很可能被外族人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所掌握，導(dǎo)致本族利益受損。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只是因?yàn)椤吧霞壵摺本鸵蠊ぷ鞒尚э@著、獲得村民極高認(rèn)可的李主任辭職，在本族人眼里看來是一種“沒有道理”的失范行為。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種失范行為造成了村民利益與國家利益的沖突，同時也使得以“兩委”沖突為表征的兩族間的沖突顯現(xiàn)出來。在隨后的村主任補(bǔ)選工作上，村民的怨氣和不滿便表現(xiàn)出來，盡管鎮(zhèn)干部和村干部都引導(dǎo)了村民將選票投給余書記，但得票數(shù)較高的是另一位李姓村民。面對這種情況，鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自與該位村民深入細(xì)致講解政策，使其自愿放棄參加村主任競選資格，并簽訂承諾書，承諾在換屆選舉中服從組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格遵守?fù)Q屆紀(jì)律，貫徹落實(shí)組織意圖，充分發(fā)揮黨員的帶頭作用。盡管這位李姓村民已經(jīng)放棄競選資格，但是余書記仍未獲得大多數(shù)村民的支持，在過渡期內(nèi)，D村暫未實(shí)現(xiàn)“三個一肩挑”，于是便擱置到12月正式換屆工作開始進(jìn)行。

權(quán)威帶領(lǐng)。農(nóng)村社會存在的利益沖突及基層黨政工作人員的行為失范，并因此造成對鄉(xiāng)村權(quán)威結(jié)構(gòu)的沖擊，是目前農(nóng)村發(fā)生的村民對抗地方黨政組織的群體性事件之根本性原因[9]。雖然D村“兩委”班子內(nèi)部不夠團(tuán)結(jié)，但余書記和李主任分別作為各自宗族的村級公共權(quán)力代表人，實(shí)際上形成了兩族之間的制衡，平衡了村內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這種權(quán)威結(jié)構(gòu)，因?yàn)槔钪魅蔚霓o職而被打破，便引發(fā)了以李姓為主的村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉政策執(zhí)行以及以余書記為代表的外族人的對抗。在群體性對抗中，往往存在較為明確的組織領(lǐng)導(dǎo)者，他們憑借自己的見識、能力等在村內(nèi)享有較高的威望和影響力，容易聚集集體性力量并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對抗。D村在此之前的四十余年里，村書記與村主任都由李姓擔(dān)任，且在余書記之前的李書記，由于其在職期間內(nèi)為村內(nèi)做出的貢獻(xiàn)較大，如主動尋找鄉(xiāng)賢或企業(yè)捐資完善村內(nèi)的基礎(chǔ)公共設(shè)施等，受到村民的愛戴。雖然李書記現(xiàn)已退任，仍在村內(nèi)具有較大的影響力和較高的威望，群眾基礎(chǔ)牢固。此外，李書記與余書記之間還存在私人恩怨，捏造事實(shí)互相舉報并在村內(nèi)引起輿論。由此一來，李書記作為村內(nèi)的傳統(tǒng)權(quán)威型人物，其對余書記連任并兼任村主任以及對此次選舉政策的態(tài)度，很大程度上影響著村民的態(tài)度，余書記與李書記之間的個人矛盾也經(jīng)由此次換屆擴(kuò)散成宗族間的集體性矛盾。在村內(nèi)權(quán)威人物的帶領(lǐng)下，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對抗的組織性力量更加強(qiáng)大。

秩序建構(gòu)。D村內(nèi)部兩大宗族之間有組織性的對抗直接影響到了選舉政策的執(zhí)行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并對村莊原有的大族村民將選票集中投給族內(nèi)的某位或某幾位“自己人”，與組織看中的候選人余書記形成足夠壓制的力量，希望恢復(fù)村莊原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和秩序。而這直接導(dǎo)致了“一肩挑”目標(biāo)的難以實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望構(gòu)建的秩序結(jié)構(gòu)受到重重阻礙?！耙患缣簟闭吣繕?biāo)與村民意愿之間產(chǎn)生的沖突，實(shí)際上也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府期望在村莊構(gòu)建的正式秩序結(jié)構(gòu)與村民希望構(gòu)建的傳統(tǒng)秩序結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了沖突——正式秩序結(jié)構(gòu)希望達(dá)到“兩委”班子團(tuán)結(jié)，便于開展工作的目的，而傳統(tǒng)秩序結(jié)構(gòu)的目的在于維護(hù)村內(nèi)各方利益，在權(quán)力上達(dá)成制衡。

（四）目標(biāo)沖突

基層政府在選舉過程中要實(shí)現(xiàn)三維目標(biāo)，在D村，第一個目標(biāo)，完成上級的要求主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)村黨組織書記三個“一肩挑”。第二個目標(biāo)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滿意的優(yōu)秀候選人當(dāng)選。由于現(xiàn)任的余書記和李主任在任期間的工作表現(xiàn)都獲得了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)可，但由于李主任不滿足競選村黨組織書記需要黨員身份這一要求，余書記便成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望當(dāng)選的候選人。新一屆村書記的提名候選人為余書記，為了方便后面村委換屆實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，需要李主任辭去職務(wù)，而這引起了村民的不滿并成為了后面宗族矛盾爆發(fā)的導(dǎo)火索，也導(dǎo)致了第三個目標(biāo)，滿足村民意愿實(shí)現(xiàn)的困難。由此一來，在D村選舉過程中，完成上級要求與幫助自己滿意的候選人當(dāng)選兩個目標(biāo)間是一致的，即讓余書記兼任村主任，而這與滿足村民的意愿是互相沖突的，因?yàn)橛鄷洬@得村民的支持程度比較低。再加上“一肩挑”是必須要完成的硬性指標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對選舉的介入會越強(qiáng)勢，由此引起的村民的不滿也會越強(qiáng)烈，導(dǎo)致“一肩挑”與村民意愿之間目標(biāo)沖突越明顯。

（五）選舉結(jié)果

在正式的村黨組織換屆選舉上，雖然D村黨員只有40人左右，可是余書記卻沒有得到過半數(shù)黨員的支持，連連任書記都成了困難。為此，鎮(zhèn)政府組建了6個工作組，由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)帶隊，進(jìn)村入戶向黨員群眾大力宣傳換屆政策和換屆紀(jì)律，并與黨員簽訂承諾書，爭取黨員群眾支持。包括市上、區(qū)上的換屆工作督查小組到該村督查，也引導(dǎo)黨員們要有大局意識，聽上級黨委的話。據(jù)反饋情況，絕大多數(shù)黨員表示將嚴(yán)格遵守?fù)Q屆紀(jì)律，貫徹落實(shí)組織意圖，余書記因此得以當(dāng)選，但部分村民代表還是對政策不夠理解和支持。接下來便是村委會的選舉，需要將余書記依法推選為村主任，期間經(jīng)歷了較為曲折的過程。在正式投票前召開的村民代表大會上，連新一屆村委會的候選人名單都沒有被村民表決通過?！敖裉焐衔缫頉Q建議名單，一樣通不過，之前的問題沒有解決?，F(xiàn)在的書記鎮(zhèn)黨委也批了，已經(jīng)當(dāng)選了，已經(jīng)正式換屆了，但是這個村主任的建議名單表決還是通不過，意味著到時正式選舉也還是個大難題，確實(shí)不好搞。那個村子不大，主要是李姓和余姓，李姓5、600個人，100多個人斗不過5、600個人的嘛?！保?021年2月24日，Y鎮(zhèn)黨政辦古主任如是說。）兩大宗族之間人數(shù)差異較大，要實(shí)現(xiàn)書記和主任的“一肩挑”，在得票數(shù)上達(dá)到規(guī)定條件，是比較困難的。在接下來的村委會正式選舉上，遇到的問題便是建議名單外的人得票數(shù)高于組織建議人選。

首先是提名候選人投票階段，由于今年的政策要求，“兩委”班子的交叉任職率要達(dá)到90%，所以村委的候選人一般都在支委中產(chǎn)生。為了達(dá)到最大程度的交叉任職，在建議名單上，一般是以下這種情形：主任候選人中其中一位是書記，另一位是符合參選條件但不為村民所熟知的“陪選人”，剩下四名支委干部都為村委候選人。當(dāng)然，也存在提名的村委干部不是支委干部的情況。正如D村，原村書記和村主任不是同一人，因?yàn)椤耙患缣簟钡恼咭?，原村主任李主任需要辭職，考慮到村民對李主任的支持，安撫村民不滿的情緒，再根據(jù)政策指引，“書記需留任、主任非黨員的，原主任可以依法補(bǔ)選為村委委員或副主任?！边@種情況下，不強(qiáng)求村委干部一定在支委中產(chǎn)生，鎮(zhèn)政府向上級相關(guān)部門匯報并征得同意后，將李主任提名為村委副主任候選人。

盡管如此，李姓村民還是不買賬，在村主任這一職位上，得票第一和第四的候選人分別是余書記和陪選人，而得票第二和第三的都為李姓村民。原則上是將得票第一和第二的候選人正式提名，為了正式選舉階段的順利進(jìn)行，鎮(zhèn)政府必須采取措施“勸退”建議名單外的候選人。首先，對名單外的候選人進(jìn)行資格審查，如查出不是黨員、有違反計劃生育規(guī)定或違法占用耕地等問題，該候選人自然沒有資格參與選舉，選舉結(jié)果也是無效的。其次，如果該候選人是某企業(yè)或單位的員工，則會通過其老板或領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行勸說?！耙话氵@樣老板出面說了，他也會考慮，萬一選舉又沒選上，工作又沒了，那多不劃算?！保?021年3月8日，黨政辦古主任如是說。）村干部是不能兼職的，所以候選人也會衡量兩者利弊。再次，鎮(zhèn)上的干部會對候選人有無拉票行為進(jìn)行嚴(yán)格判定，盡管只是口頭上的約定都會被視作拉票。最后，如果候選人不承認(rèn)拉票，便會被派出所執(zhí)法人員傳去問詢。古主任提到，雖然該鎮(zhèn)沒有這樣的情況，但是在別的鎮(zhèn)就有被“抓”進(jìn)派出所關(guān)了幾天后，最后終于承認(rèn)拉票的候選人。通過以上“軟硬兼施”的方式成功“勸退”后，要求候選人寫退出參選聲明或辭職聲明，便達(dá)到了組織意圖人選正式提名的目的。

由于D村的情況最為嚴(yán)峻，為了防止村民干擾選舉，正式選舉投票時，選委會的成員和鎮(zhèn)上的干部帶著票箱挨家挨戶上門回收選票，投票完畢后，由派出所的執(zhí)法隊員在旁負(fù)責(zé)監(jiān)管票箱；同時，選舉的全過程進(jìn)行錄像，以防村民挑起事端、破壞選舉。盡管前面已經(jīng)做了很多工作，最后正式選舉第一輪的結(jié)果仍然沒有達(dá)到組織意圖。余書記的得票數(shù)沒有過半，并且村委成員中沒有婦女干部，那么則需針對主任以及委員這兩個職位進(jìn)行第二輪投票。在第二輪投票要求得票數(shù)超過三分之一則選舉結(jié)果有效的情況下，實(shí)現(xiàn)了書記與主任“一肩挑”并且村委成員中有婦女的要求。“第一輪選舉中，雖然委員該職選出的是男性，但于情于理來說，這個結(jié)果都是合法且正當(dāng)?shù)?，只不過因?yàn)榇逦蓡T中必須有女性的要求，卻不得不讓其退出或辭職。而至于怎么讓他退出，是由領(lǐng)導(dǎo)出面，具體什么手段、什么方法也不得而知?！保?021年3月8日，黨政辦古主任如是說。）

可見，宗族勢力對選舉的消極影響中，大族控制選票，使得小族難以當(dāng)選的情況在D村表現(xiàn)得最為明顯，而暴力抗選和族權(quán)滲透政權(quán)的消極影響表現(xiàn)得不明顯或者說不是以結(jié)果的形式表現(xiàn)出來。盡管宗族有組織性地抵抗了選舉政策的執(zhí)行，但沒有引發(fā)群體性暴力事件，沒有出現(xiàn)搗亂、故意砸壞票箱等行為，是因?yàn)榇迕駞⑴c選舉的程度和方式還受到理性經(jīng)濟(jì)人導(dǎo)向的影響。選舉現(xiàn)場布置了相關(guān)部門的執(zhí)法人員和攝像頭，村民任何破壞選舉的行為都有被記錄甚至被抓進(jìn)派出所的風(fēng)險，相比于為了選出本族的利益代表人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)行明目張膽的對抗，村民更在乎自己的眼前的利益是否有可能受損，如果為了不確定的、有可能實(shí)現(xiàn)不了的“代表性”利益，而使自己遭受因破壞選舉而受到懲罰帶來的面子上或社會性利益的損失，是得不償失的。而族權(quán)滲透政權(quán)在D村的選舉中沒有以結(jié)果的形式呈現(xiàn)出來，而是更多地體現(xiàn)在村民投票的動機(jī)和集中選票的舉動上。李族村民將選票集中在本族村民上，是出于為本族爭取在村級組織中的話語權(quán)，進(jìn)而通過族權(quán)使得村級公共決策等村級公共事務(wù)偏向本族、形成權(quán)力較為對等的村內(nèi)公共秩序的目的，但最終在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)勢介入下，為了完成“一肩挑”的目標(biāo)，犧牲了大多數(shù)村民的意愿。

三、Y鎮(zhèn)政府的行動策略

在D村的換屆選舉中，宗族勢力對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達(dá)成三維目標(biāo)產(chǎn)生了舉足輕重的影響，導(dǎo)致了原村主任卸任遭到阻礙、現(xiàn)任書記難以實(shí)現(xiàn)“一肩挑”、以及難以滿足婦女村干部比例要求等困難，實(shí)際上也是完成上級要求與滿足村民意愿之間的目標(biāo)沖突。在指標(biāo)要求有寬限的情況下，例如“兩委”交叉任職率達(dá)到90%，在完成上級要求的前提下，可以一定程度上滿足村民意愿，例如將D村村民支持度較高的原村主任補(bǔ)選為副主任，盡管其不是支委成員。在黨組織硬性指標(biāo)要求的情況下，例如要求“一肩挑”比例達(dá)到100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會想方設(shè)法地優(yōu)先完成上級要求。

在此次村“兩委”換屆選舉過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著壓力型體制下層層加碼的指標(biāo)性任務(wù)。在與該鎮(zhèn)黨政辦主任的交談中，其無奈地提到完成上級指標(biāo)任務(wù)與現(xiàn)實(shí)處境的沖突：“省上的政策是說提高‘一肩挑的比例，條件成熟的市、縣要實(shí)現(xiàn)百分百。然后我們縣上的領(lǐng)導(dǎo)就認(rèn)為我們縣是成熟的地區(qū)，給我們的任務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)百分百。實(shí)際你看D村就十分難實(shí)現(xiàn)百分百，這個任務(wù)是比較難完成的，現(xiàn)在整個縣就還剩這個村。” 可見，壓力型體制注重“硬指標(biāo)”，忽略了基層政府執(zhí)行的實(shí)際條件和能力，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不采取各種策略以促進(jìn)任務(wù)的完成。在D村的選舉目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的困境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的應(yīng)對措施體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層治理的幾種策略。

（一）行政控制

政策執(zhí)行過程中的行政控制主要是指基層政策執(zhí)行者制定執(zhí)行規(guī)則、配置政策資源、利用層級關(guān)系指導(dǎo)和約束組織內(nèi)部成員以及承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)的普通公民行為的能力[2]。在這里，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)或工作人員利用規(guī)則和權(quán)力，約束村民在選舉中的行為，對選舉程序做出有利于實(shí)現(xiàn)選舉目標(biāo)的解釋。具體表現(xiàn)有：一、當(dāng)有非組織意圖人選得票數(shù)高于組織意圖人選的情況出現(xiàn)時，對其進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，限定候選人條件。 “建議名單上的候選人都是經(jīng)過了聯(lián)審的，而那些他們投票投出來的人，盡管得票高，也不會當(dāng)場宣布競選結(jié)果，要對他進(jìn)行資格審查，查計劃生育啊、查有沒有違規(guī)占用農(nóng)田啊等等，多多少少都會有一點(diǎn)問題?！保?021年3月10日，黨政辦古主任如是說。）通過資格限定，較容易排除組織意圖外的候選人。二、對拉票等違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)格判定。選舉規(guī)則規(guī)定，對拉票賄選的，一律依法依規(guī)取消候選人資格，已經(jīng)當(dāng)選的當(dāng)選無效。而對于“拉票”的定義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出了嚴(yán)格的解釋，連提前打招呼都算作拉票。這也體現(xiàn)了行政發(fā)包制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為承包方擁有具體的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)[12]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有一定的自主性，對政策做出利于實(shí)際執(zhí)行的解釋。三、派出公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員維護(hù)選舉現(xiàn)場秩序并全程錄像，使得村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的不滿付諸暴力等形式上需要承擔(dān)相當(dāng)程度的風(fēng)險和成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正式權(quán)威對村民潛在的破壞選舉的行為起到了威懾作用。

（二）社會動員

社會動員主要是指政府通過激勵、獎懲、宣傳、示范等手段促使民眾按照政策要求參與配合實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的能力[13]。在這里，主要表現(xiàn)為正面的宣傳式動員和負(fù)面的強(qiáng)迫式動員。具體表現(xiàn)有：一、拉橫幅、發(fā)放政策和紀(jì)律宣傳手冊，營造選舉活動的嚴(yán)肅氛圍。二、通過村干部、選委會成員和村民代表引導(dǎo)選民投票，直接告訴選民應(yīng)該把票投給誰，同時宣傳今年政策的變化。村民打電話問村干部競選村委“搞不搞得到”的時候，或者對政策提出質(zhì)疑的時候，村干部或鎮(zhèn)干部往往回應(yīng)“搞不到”。三、采取流動票箱的方式，挨家挨戶回收選票，D村是全鎮(zhèn)唯一一個采取挨家挨戶上門要求村民投票的，以便保證總票數(shù)和引導(dǎo)村民投票。黨政班主任解釋說：“我把票箱都送到家門口了，不管你投給誰，總要來投票吧?！睂?shí)際上這帶有“強(qiáng)迫”的意味。

（三）避責(zé)

學(xué)界研究表明，政府官員行為存在避責(zé)的傾向。在政府官員避責(zé)的策略中，存在一種表象策略，即通過各類方式塑造公眾感知來減輕自身壓力[14]。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在解釋為什么要D村村主任辭職時，強(qiáng)調(diào)是因?yàn)樯霞壵咭螅硎咀约阂矝]辦法，在村民面前塑造“無奈的政策執(zhí)行者”的形象，是一種避責(zé)傾向。

（四）正式權(quán)力的非正式運(yùn)作

正式權(quán)力的非正式運(yùn)作，是指權(quán)力的行使者將諸如人情、面子、常理等日常生活原則和民間觀念引入正式行政權(quán)力行使的過程之中，基于民間社會中的本土性資源行使權(quán)力[15]。在這里主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)勸說、利誘或逼迫組織意圖外的候選人退出選舉、辭去職務(wù)。例如，某候選人是某企業(yè)的員工，則會通過其老板或領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行勸說?！耙话氵@樣老板出面說了，他也會考慮，萬一選舉又沒選上，工作又沒了，那多不劃算?！保?021年3月8日，黨政辦古主任如是說。）實(shí)際上是通過社會輿論給與候選人壓力，讓候選人不得不考慮自己的社會評價，迫使其退出選舉。再如，D村進(jìn)行村主任補(bǔ)選工作時，組織意圖候選人未當(dāng)選為村主任，另一名村民得票數(shù)較高，鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)親自與該村民深入細(xì)致講解政策，勸服其放棄參加村主任競選資格。這里面蘊(yùn)含著一種“面子”邏輯，即身份地位尊貴的人親自跟你講道理、講政策，已經(jīng)給了你很大的面子了，如果你不接受這個面子，就是你不懂情理了[15]。在與該鎮(zhèn)某村村書記交流的時候，其也提到過這么一句話：“遇到那些不配合工作的村民，我就會多去他們家走走，坐下來談一談，那他也會認(rèn)為你這么大的領(lǐng)導(dǎo)，都愿意跟我這樣的人面對面交流，多多少少都會聽話一點(diǎn)?！笨梢?，運(yùn)用人情世故是幫助權(quán)力行使和政策執(zhí)行的重要手段。

四、結(jié)論與討論

本文通過對D村選舉活動的研究發(fā)現(xiàn)，宗族勢力是影響“一肩挑”政策順利實(shí)行及換屆選舉的其他目標(biāo)達(dá)成的重要因素。宗族勢力的消極影響主要體現(xiàn)在大宗族控制選票使得小宗族的優(yōu)秀候選人難以當(dāng)選；族權(quán)滲透政權(quán)主要體現(xiàn)在村民參與選舉的動機(jī)上，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)勢介入，沒有以消極后果表現(xiàn)出來；暴力抗選行為由于村民的理性經(jīng)濟(jì)人導(dǎo)向和正式權(quán)力的監(jiān)控也沒有在D村表現(xiàn)出來。D村宗族勢力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的對抗，造成完成上級要求與滿足村民意愿之間的目標(biāo)沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對“硬指標(biāo)”的壓力，通過行政控制、社會動員、避責(zé)和正式權(quán)力的非正式運(yùn)行等策略，想方設(shè)法地完成上級指標(biāo)，在一定程度上犧牲了村民利益。

本文的研究表明，在“壓力型體制”下，縣、鄉(xiāng)政權(quán)為完成上級下達(dá)的各種指標(biāo)任務(wù)，通過對任務(wù)進(jìn)行數(shù)量化的分配并配以相應(yīng)的可量化、可視化的評價體系，評價指標(biāo)的完成情況[16]，并以此為依據(jù)進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)上的獎懲的機(jī)制?！皦毫π腕w制”重點(diǎn)考慮“硬指標(biāo)”、“強(qiáng)激勵”，其指標(biāo)和激勵的設(shè)置常常存在界定不清、互相矛盾的問題，忽略實(shí)際關(guān)乎基層利益的目標(biāo)和基層政府執(zhí)行的實(shí)際條件和能力[17]，在這種“壓力型體制”下，基層政府表現(xiàn)出“軟硬兼施”的行動特點(diǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會中，難以通過純粹的正式權(quán)力來執(zhí)行政策，面臨著被官僚體系內(nèi)部壓力和鄉(xiāng)村社會關(guān)系裹挾的困境[18]。因此，在完成上級任務(wù)時可能更愿意采用“軟硬兼施”的方法行使自己的權(quán)力，一是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)代表的國家政權(quán)不具有完成“不得不完成的工作”的某種權(quán)力，法律或政策等規(guī)定的懲罰措施等失去了效力，地方政府官員偏向于通過非正式的方式來實(shí)現(xiàn)國家的意志；二是因?yàn)楦刹堪逯剖沟面?zhèn)干部與村干部和村民產(chǎn)生了緊密的聯(lián)系，為了在執(zhí)行政策的同時獲得村民的支持，對正式權(quán)力的形式會比較謹(jǐn)慎[15]。

本文展現(xiàn)了基層治理的困境以及基層政府的內(nèi)在行為邏輯，對基層治理的完善具有一定的參考意義?；鶎又卫砣绾芜_(dá)到政策目標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行能力和村民意愿三者之間的適配，是當(dāng)前提升基層治理能力、完善基層治理體系的重要理論與實(shí)踐議題，值得進(jìn)一步的深入探討。

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