數(shù)字政府視角下“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展思考

摘要：黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院一直在積極推進數(shù)字政府建設(shè)，進一步發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。盡管目前該領(lǐng)域工作已經(jīng)取得了一定成績，但還是存在一些問題。其中包括政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)模式尚未統(tǒng)一、數(shù)據(jù)共享問題仍未得到有效解決等。此外，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”也亟須一個更為強大的技術(shù)支撐體系來保障自身的發(fā)展。鑒于此，筆者認為可以從標準體系、服務(wù)匯聚模式、存儲授權(quán)共享體系和強大數(shù)字化底座四方面來構(gòu)建數(shù)字政務(wù)新階段視角下的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”；政務(wù)數(shù)據(jù)管理；標準體系；“跨應(yīng)用”；安全可信

2016年，國家首次提出了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的理念，隨后各級政府相繼發(fā)布了一系列政策，大力推動一體化政務(wù)服務(wù)建設(shè)。特別是近年來，政府在一網(wǎng)通辦、跨省通辦、數(shù)據(jù)共享和數(shù)字化效能監(jiān)管等方面取得了顯著成效。而在2022年6月，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》更是標志著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”已經(jīng)全面進入了“數(shù)字政府”發(fā)展的新階段。在數(shù)字政府的視角下，政務(wù)服務(wù)建設(shè)不能簡單地理解為政府對外服務(wù)的數(shù)字化和信息技術(shù)應(yīng)用。相關(guān)人員應(yīng)該意識到，政府的全面數(shù)字化是構(gòu)建政務(wù)服務(wù)泛在可及的基礎(chǔ)。只有在兩者的相互促進下，人們才能真正構(gòu)建整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數(shù)字政府。

一、在數(shù)字政府推動下，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展進入新階段

首先，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進了社會治理、政務(wù)運行和政府管理的全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型。各級政府部門通過向社會開發(fā)更多的服務(wù)和數(shù)據(jù)面，為自身提供了輔助決策和趨勢研判的渠道和數(shù)據(jù)。在政務(wù)服務(wù)過程中，政府部門加強了協(xié)同化、數(shù)據(jù)化和流程化，通過組織協(xié)作、資源共享、應(yīng)用整合和流程監(jiān)督全面提升政務(wù)運行效能，增強了政府履職能力和機關(guān)事務(wù)管理水平。

其次，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”也推動了“服務(wù)數(shù)據(jù)化”和“數(shù)據(jù)服務(wù)化”的不斷演進。政府越來越重視政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的融合治理、挖掘分析、全鏈路監(jiān)管。此外，政府致力于確保數(shù)據(jù)使用的可信確權(quán)、流通共享、監(jiān)管追溯和隱私安全保護，這些都是數(shù)字政府建設(shè)的重要工作。

最后，數(shù)字政府發(fā)展背景下的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”更重視用戶實際應(yīng)用場景。各地政府積極探索基于用戶實際需求場景來打造和構(gòu)建服務(wù)，如“異地購房提取公積金”、“出生一件事”、“幫代辦”、“遠程踏勘”等新模式層出不窮。再如政府大力推進高頻電子證照應(yīng)用場景落地，讓更多用戶感受到政務(wù)服務(wù)的智慧便捷。近年來AI人工智能、大模型的發(fā)展也使得政務(wù)服務(wù)具有更強大的能力，通過大數(shù)據(jù)分析、智能算法和用戶畫像，政府不斷推出“服務(wù)推薦”、“政策匹配”、“免申即享”等個性化服務(wù)，以數(shù)字化手段感知社會態(tài)勢，輔助科學決策，給用戶帶來更好的服務(wù)體驗。

二、在數(shù)字政府視角下，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”面臨新問題

（一）“中心化”還是“去中心化”

自2014年全國第一家省級“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”上線以來，關(guān)于省各級政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)模式的“是統(tǒng)是分”一直存在不同觀點。其爭論核心在于省級大平臺建設(shè)的定位問題，由于省級部門能夠提供的可辦事項和政務(wù)服務(wù)有限，大量的政務(wù)服務(wù)實際上來自市區(qū)縣基層部門。因此，人們對于是否應(yīng)該獨立的市級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)和政務(wù)服務(wù)App存在疑問。另外，超級城市服務(wù)App和政務(wù)服務(wù)App之間的關(guān)系也引發(fā)了許多業(yè)內(nèi)的探討。

（二）難以消滅的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”

“集約化”和“信息孤島”是一直伴隨著電子政務(wù)發(fā)展過程的經(jīng)典話題。在信息化建設(shè)過程中，通常認為通過采用更先進的技術(shù)，可以消除“信息孤島”。然而，隨著信息化的不斷發(fā)展，“孤島”問題不但沒有解決，反而更加嚴重。研究發(fā)現(xiàn)，所有的應(yīng)用服務(wù)和數(shù)據(jù)都是從實踐場景和創(chuàng)新探索中得到的。由于再實踐中往往缺乏完善的系統(tǒng)性規(guī)劃，導致應(yīng)用服務(wù)和數(shù)據(jù)之間存在較大的隔閡。此外，政務(wù)服務(wù)應(yīng)用通常源于具體的政務(wù)業(yè)務(wù)，而政府各級部門的職能分工天然地劃分了數(shù)據(jù)集的邊界和應(yīng)用的邊界。這些因素共同促成了“信息孤島”的形成。

（三）數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理問題

政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)往往涉及大量敏感信息，因此數(shù)據(jù)安全管理和保護是當前政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的首要難題。多年來，政務(wù)服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)分散，技術(shù)路線不統(tǒng)一，導致數(shù)據(jù)質(zhì)量存在準確性、完整性和一致性等問題。同時政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的開放和共享程度不高，缺乏統(tǒng)一的標準和機制，這也從客觀上造成了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、數(shù)據(jù)共享開放和跨領(lǐng)域應(yīng)用上的困難。此外，政務(wù)服務(wù)在數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理方面缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理體系和規(guī)范，也導致了數(shù)據(jù)管理的混亂和無序。

（四）技術(shù)支撐體系問題

在數(shù)字政府發(fā)展的新形勢下，將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”引入各級政府部門已成為必然趨勢。這就要求從省市區(qū)縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村各級政府部門的應(yīng)用服務(wù)都要全面上線，實現(xiàn)全覆蓋。同時，各級政府部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)也需要進行異構(gòu)整合和共享交換，以形成高效的服務(wù)能力和政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)沉淀。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”服務(wù)場景和管理模式的創(chuàng)新，政務(wù)服務(wù)平臺的技術(shù)支撐能力也面臨更高的要求。在新形勢下，訪問用戶數(shù)量和數(shù)據(jù)存儲數(shù)量都呈幾何倍數(shù)增長，因此政務(wù)服務(wù)的并發(fā)處理能力、數(shù)據(jù)交換能力，以及平臺的信息安全等方面都面臨巨大挑戰(zhàn)。

三、數(shù)字政府新階段中“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展的四個“構(gòu)建”

（一）構(gòu)建更適合數(shù)字政府階段的全新標準體系

一是政務(wù)服務(wù)的標準規(guī)范建設(shè)。構(gòu)建全局的政務(wù)服務(wù)規(guī)范體系，包括數(shù)據(jù)標準、應(yīng)用對接標準和服務(wù)監(jiān)測標準。通過規(guī)范化的標準，實現(xiàn)數(shù)據(jù)和服務(wù)的互聯(lián)互通，并對服務(wù)的性能、運行狀態(tài)和兼容性進行統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)測，以確保政務(wù)服務(wù)按照規(guī)范進行交互和提供。

二是政務(wù)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政務(wù)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施是指由省平臺統(tǒng)管的基礎(chǔ)能力，包括用戶認證、電子證照、統(tǒng)一受理、服務(wù)搜索等體系。無論是在地方還是第三方廠商建設(shè)政務(wù)服務(wù)時，都必須調(diào)用省平臺提供的基礎(chǔ)能力。省平臺需要不斷完善這些基礎(chǔ)能力，并將豐富的業(yè)務(wù)開發(fā)交給服務(wù)提供者，發(fā)揮他們的優(yōu)勢和積極性。

三是政務(wù)服務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)體系建設(shè)。無論數(shù)據(jù)體系如何復雜，個人用戶數(shù)據(jù)集、企業(yè)用戶數(shù)據(jù)集、服務(wù)事項數(shù)據(jù)集、辦件數(shù)據(jù)集、評價數(shù)據(jù)集、監(jiān)察數(shù)據(jù)集、用戶及服務(wù)使用數(shù)據(jù)集等必須由省平臺統(tǒng)一建設(shè)。這些政務(wù)服務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)隨著服務(wù)的不斷調(diào)用而逐步沉淀和完善，形成平臺的數(shù)據(jù)資產(chǎn)。

四是服務(wù)監(jiān)管能力建設(shè)。各地各部門提供的服務(wù)應(yīng)用可以由不同廠商開發(fā)，但平臺必須具備對其運行狀態(tài)、性能和開發(fā)規(guī)范性的自動化監(jiān)管能力，可以對異常運行的服務(wù)進行預警和下架處理。平臺還需對數(shù)據(jù)服務(wù)的調(diào)用進行監(jiān)管，并對服務(wù)對象、調(diào)用的鑒權(quán)、調(diào)用的頻度以及數(shù)據(jù)質(zhì)量等進行管理。

（二）構(gòu)建應(yīng)用開放、多端融合的服務(wù)匯聚模式

一是強調(diào)“強整合”和思考“弱連接”。長期以來，政務(wù)服務(wù)一直強調(diào)整合，長期以來，政務(wù)服務(wù)一直強調(diào)整合，但這種集約化整合往往面臨責任集中、難度大的問題，同時也容易讓基層部門失去創(chuàng)新的積極性。在數(shù)字政府建設(shè)的背景下，應(yīng)考慮采用更靈活的“弱連接”方式，將分布式和去中心化的理念引入政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域。

二是解決跨應(yīng)用的服務(wù)漫游問題。隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進，跨應(yīng)用的需求將會增多，而服務(wù)跨地區(qū)、跨部門的漫游問題也將變得突出。例如，不同省級政務(wù)服務(wù)應(yīng)用都提供了本地區(qū)健康碼服務(wù)，但在跨省出差時，用戶往往需要下載并切換到另一個省的政務(wù)服務(wù)應(yīng)用，體驗不便。為了解決這個問題，需要實現(xiàn)跨應(yīng)用的無縫接入和用戶體系的貫通，以及服務(wù)機制的互認。

三是多端一體化問題：隨著移動應(yīng)用、微信公眾號、小程序等多種應(yīng)用形式的出現(xiàn)，政務(wù)服務(wù)需要具備多端一體化的技術(shù)能力，即數(shù)據(jù)同源、多端發(fā)布。這樣可以適應(yīng)需求的多樣性和快速迭代的要求。特別是在5G時代，移動政務(wù)服務(wù)將以多種形式存在，包括多點觸控、智能語音等交互方式。政務(wù)服務(wù)也將通過多端渠道滲透到個人和企業(yè)服務(wù)的方方面面。

（三）構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)可信存儲、授權(quán)、共享體系

一是建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)集約化和分布式管理并存的模式。首先要認可“信息孤島不可能被完全消滅”，既然數(shù)據(jù)資產(chǎn)集約式的“中心化”管理有難度，那么數(shù)據(jù)資產(chǎn)的分布式管理，即“去中心化”模式必然越來越受到重視。隨著數(shù)字政府對區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，“智能合約”以及“分布式賬本”理念被引用到政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)的“整合共享”中，是“物理上整合”還是“邏輯上共享”已經(jīng)不重要，政府的數(shù)據(jù)資產(chǎn)就應(yīng)建立以“集約化管理”和“分布式共享”兩種形態(tài)并存的模式。

二是建立數(shù)據(jù)安全和隱私保護體系。首先要圍繞數(shù)據(jù)的生命周期，即從數(shù)據(jù)的規(guī)范設(shè)計、采集、流動、存儲、共享、維護、銷毀、歸檔、審計以及存儲介質(zhì)等方面，建立數(shù)據(jù)庫管理體系。其次要建立數(shù)據(jù)的治理機制和數(shù)據(jù)安全管理制度，明確數(shù)據(jù)管理、維護的角色和職責，并執(zhí)行有效的數(shù)據(jù)安全方案。同時加強數(shù)據(jù)安全的風險評估和合規(guī)管理流程，并通過加密算法、脫敏和密鑰等相關(guān)安全技術(shù)，有效防范潛在的數(shù)據(jù)泄漏風險。最后，要提升個人數(shù)據(jù)安全和隱私保護意識，進行成熟度評估和相關(guān)法規(guī)培訓。

三是解決好數(shù)據(jù)流通的授權(quán)鑒權(quán)、電子存證和監(jiān)管追溯問題。在政務(wù)數(shù)據(jù)流通與使用中，可以運用區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)流通過程的可信認證與不可篡改性。首先在數(shù)據(jù)使用前要對數(shù)據(jù)的調(diào)用進行授權(quán)和鑒權(quán)，如當服務(wù)要調(diào)用個人隱私信息時，通過加密算法和數(shù)字簽名確定當事人的合法身份，并發(fā)信息給當事人進行授權(quán)確認。其次要對數(shù)據(jù)流通中的調(diào)用源、調(diào)用時間、地點和調(diào)用人等數(shù)據(jù)進行校驗存檔，即對調(diào)用的行為過程進行電子存證。第三對數(shù)據(jù)調(diào)用過程做詳細的數(shù)據(jù)記錄，通過電子存證和不可篡改的數(shù)據(jù)記錄，實現(xiàn)對調(diào)用過程的可追溯性。

（四）構(gòu)建安全可信、國產(chǎn)信創(chuàng)的強大數(shù)字化底座

一是構(gòu)建平臺級的大并發(fā)高性能支撐能力。隨著國家對跨地區(qū)、跨部門、跨層級政務(wù)服務(wù)的推進，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺將公共服務(wù)和行政審批事項面向公眾和企業(yè)開放，系統(tǒng)將面臨頻繁的用戶注冊、大規(guī)模的并發(fā)訪問和實名認證等操作，構(gòu)建在私有云體系上的政務(wù)服務(wù)將會在相對集中的時間段瞬間達到高強度的訪問峰值，這對政務(wù)服務(wù)平臺的性能支撐和技術(shù)運維提出了巨大挑戰(zhàn)。因此，提供高性能的支撐能力對于保障政務(wù)服務(wù)平臺的穩(wěn)定性和可靠性至關(guān)重要。

二是構(gòu)建政務(wù)服務(wù)平臺自身的應(yīng)用安全能力?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”服務(wù)涉及公共服務(wù)和行政審批事項，數(shù)據(jù)也包含企業(yè)和個人隱私。因此，平臺必須具備防范黑客攻擊和保護數(shù)據(jù)隱私的能力。除了依靠各類安全產(chǎn)品和解決方案外，政務(wù)服務(wù)平臺應(yīng)注重自身軟件開發(fā)的安全防護能力，包括在代碼設(shè)計、互聯(lián)網(wǎng)安全防護等方面加強，作為防范黑客入侵和保護數(shù)據(jù)安全的最后一道防線。

三是服務(wù)的不停機熱更新和應(yīng)用的灰度發(fā)布能力。政務(wù)服務(wù)作為一個持續(xù)服務(wù)的平臺，要確保服務(wù)不間斷。在網(wǎng)站、移動端和小程序等多端的展現(xiàn)方面，需要實現(xiàn)可視化拖拽進行快速改版。同時，通過容器化、彈性伸縮和灰度發(fā)布機制，實現(xiàn)應(yīng)用服務(wù)的代碼更新在不停機的狀態(tài)下進行。通過灰度發(fā)布的方式，將新功能的影響范圍控制在一定范圍內(nèi)，先行試用，然后逐步推廣，實現(xiàn)新功能的平滑更新。

四是構(gòu)建應(yīng)用開發(fā)的DevOps體系。由于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是一個持續(xù)服務(wù)的平臺，因此要在保留原有成果和資產(chǎn)的前提下，不斷累積、快速迭代。為了配合數(shù)字政府“敏捷迭代”的應(yīng)用開發(fā)模式，政務(wù)服務(wù)的應(yīng)用代碼開發(fā)將引入類似于“工業(yè)化”代碼生產(chǎn)方式，以推動“小步快跑”進程。簡而言之，政府需要構(gòu)建一個基于DevOps體系的應(yīng)用代碼開發(fā)的生產(chǎn)線。這個生產(chǎn)線能夠管理政務(wù)服務(wù)應(yīng)用開發(fā)的生命周期，包括需求、代碼、組件、質(zhì)量管理和安全檢測等，以此保障平臺整體的代碼質(zhì)量和安全，同時實現(xiàn)應(yīng)用研發(fā)的全流程管理和交付的流程化和自動化。

五是構(gòu)建面向多端的自動化測試體系。隨著政務(wù)服務(wù)的發(fā)展和應(yīng)用面向多端的趨勢，多端測試變得復雜且耗時，傳統(tǒng)的人工測試無法滿足需求。為了應(yīng)對多端測試的挑戰(zhàn)，我們需要構(gòu)建面向多端的自動化測試體系。這個自動化測試體系需要能夠覆蓋多個平臺，包括Android、iOS、HTML5等。通過自動化測試工具和框架，可以實現(xiàn)應(yīng)用的安裝測試、性能測試、兼容性測試和盲點測試等。通過自動化測試，我們能夠提高測試的覆蓋率和效率，減少人工測試的工作量和成本。在自動化測試過程中，除了常規(guī)的功能測試，還需要進行全鏈路的安全掃描、運行異常監(jiān)控和故障報告輸出。這樣可以及時發(fā)現(xiàn)和修復代碼中的異常，提高應(yīng)用的安全性和穩(wěn)定性。同時，對程序代碼節(jié)點進行異常告警，可以輔助開發(fā)人員快速定位和修復代碼缺陷，提升交付質(zhì)量。

六是構(gòu)建平臺的自主可控和信創(chuàng)能力。在數(shù)字政府的發(fā)展中，確保政務(wù)服務(wù)應(yīng)用的安全穩(wěn)定和自主可控非常重要。面向互聯(lián)網(wǎng)開放的政務(wù)服務(wù)面臨著惡意攻擊的風險，這可能對數(shù)據(jù)安全和隱私保護造成嚴重威脅。我們必須重視并加強對應(yīng)用底層操作系統(tǒng)、中間件服務(wù)、數(shù)據(jù)庫等方面的安全防護。盡管國內(nèi)的基礎(chǔ)軟硬件在某些方面與國際先進水平仍有差距，而開源平臺的基礎(chǔ)底座和研發(fā)貢獻主要來自國外，導致平臺補丁和漏洞的發(fā)現(xiàn)滯后，但近年來我國在去IOE和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)方面已經(jīng)投入大量資金和資源，取得了一些進展。然而，在網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)庫和軟件核心架構(gòu)底座等方面仍面臨挑戰(zhàn)，仍有很多技術(shù)難關(guān)需要我們不斷探索和攻克。

作者單位：金震宇 大漢軟件股份有限公司

參? 考? 文? 獻

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