多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系：理論、思路與方向

陽義南

【摘要】通過梳理我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的改革探索歷程，解釋我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系 “是什么？為什么？為了什么？”等基本理論問題，包括多層次與多支柱的概念辨析與適用情景，老年人的多層次、多樣化養(yǎng)老生活需求，需要滿足過程中的多種養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，以及實(shí)現(xiàn)老年人與國家社會(huì)的多重目標(biāo)，對(duì)實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略意義重大。我國多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的總體架構(gòu)已經(jīng)基本形成，但并不整齊劃一，呈現(xiàn)“3-2-1”梯度格局，而“3-2-2”是更可實(shí)現(xiàn)的發(fā)展目標(biāo)，即一部分職工能獲得“三支柱”養(yǎng)老金，其他職工或城鄉(xiāng)居民獲得“兩支柱”養(yǎng)老金，或是基本養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金，或是基本養(yǎng)老金、個(gè)人養(yǎng)老金。未來深化研究與改革方向應(yīng)聚焦責(zé)任共擔(dān)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、功能互補(bǔ)機(jī)制等。

【關(guān)鍵詞】多層次? 多支柱? 養(yǎng)老保險(xiǎn)? 老年人? 風(fēng)險(xiǎn)

【中圖分類號(hào)】F842/F126? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.23.009

引言

養(yǎng)老金是保障職工或勞動(dòng)者退休養(yǎng)老生活而定期或不定期支付的現(xiàn)金流。養(yǎng)老保險(xiǎn)則是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金發(fā)放的一種籌資工具。隨著人口老齡化進(jìn)程加快，政府主導(dǎo)或市場主導(dǎo)的單一支柱養(yǎng)老金都難以應(yīng)對(duì)。建立多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系被認(rèn)為是更有效的化解人口老齡化危機(jī)的辦法。工業(yè)發(fā)達(dá)國家較早從人口、經(jīng)濟(jì)、文化、制度等條件出發(fā)，建立了層次、支柱各有不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。1994年，世界銀行在題為《防止老齡危機(jī)——保護(hù)老年人及促進(jìn)增長》（Averting the Old Age Crisis： Policies to Protect the Old and Promote Growth）（以下簡稱《防止老齡危機(jī)》）的報(bào)告中，在總結(jié)各國養(yǎng)老金模式及其改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出了一個(gè)供參考的“三支柱”藍(lán)圖，2005年又提出一個(gè)“五支柱”模板。國際勞工組織（International Labour Organization， ILO）等國際組織也提出了其他多層次或多支柱模式。

我國官方最早提出養(yǎng)老保險(xiǎn)“多層次”發(fā)展思路是在1991年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號(hào)）中，提出發(fā)展“多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”則是在2020年黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中。2021年2月26日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，更好滿足人民群眾多樣化需求。”2022年10月，黨的二十大報(bào)告提出：“完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系?！苯?jīng)過30余年改革探索，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展方向被明確為“多層次、多支柱”，體現(xiàn)了“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的總體部署和高質(zhì)量發(fā)展的改革思路。

改革探索歷程

我國一直致力于解決勞動(dòng)者老年生活之憂，滿足其基本生存和生活需要，體現(xiàn)出關(guān)愛老年人的社會(huì)主義制度優(yōu)越性。黨和政府為老年職工或勞動(dòng)者提供養(yǎng)老金，其制度體系構(gòu)建經(jīng)歷了從單一支柱向多層次、多支柱的探索、改革過程。

早在1953年，我國就建立了覆蓋國有集體企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休養(yǎng)老金制度。黨的十一屆三中全會(huì)后逐步改革為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但該時(shí)期的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更多是作為國企改制的配套措施。1991年，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號(hào)）提出，“逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度”，由“國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)”。經(jīng)此，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系開始朝“多層次”的結(jié)構(gòu)性改革方向邁進(jìn)。1995年，《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國發(fā)〔1995〕6號(hào)）提出“鼓勵(lì)建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)”的具體安排。這一目標(biāo)也被列入《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，相關(guān)表述為“加快養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，初步形成社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障相結(jié)合的多層次社會(huì)保障制度”，“大力發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)”。1997年，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號(hào)）提出，要把改革企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與建立多層次的社會(huì)保障體系緊密結(jié)合起來。所謂的多層次社會(huì)保障體系主要集中在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域（鄭功成，2019）。上述文件中提出的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)顯然是基于多層次，但個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)則是基于多支柱，與“基本”“補(bǔ)充”在語義上并不對(duì)稱。個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)是在第二層次補(bǔ)充還是在第三層次補(bǔ)充，似乎都可行。在此階段，只有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以發(fā)展壯大，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系呈現(xiàn)“單兵突進(jìn)”的發(fā)展格局，且僅針對(duì)城鎮(zhèn)職工，未覆蓋至城鄉(xiāng)居民。對(duì)補(bǔ)充或儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)則是以鼓勵(lì)為主。

2006年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》要求建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的分層次、廣覆蓋的社會(huì)保障體系，將“分層次”作為社會(huì)保障體系的定語，對(duì)企業(yè)年金仍以鼓勵(lì)建立為主。2011年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》完善了相關(guān)表述，提出“堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針”，“發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金”，“發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)充性作用”。2012年，黨的十八大報(bào)告提出，“要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針”。2016年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，“構(gòu)建包括職業(yè)年金、企業(yè)年金和商業(yè)保險(xiǎn)的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，持續(xù)擴(kuò)大覆蓋面”。2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出，要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。可見，“多層次”成為我國官方文件的固定表述并延續(xù)下來。此階段，商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮的仍是補(bǔ)充性作用，且政府仍未明確指出在哪一個(gè)層次進(jìn)行補(bǔ)充。初看在第二、第三層次應(yīng)該均可。

2018年，《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅〔2018〕22號(hào)）提出，“推進(jìn)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱進(jìn)行有益探索”。這是我國官方文件中首次出現(xiàn)“第三支柱”的表述（董克用和施文凱，2020），而商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)被當(dāng)作第三支柱的探索形式。2020年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中相關(guān)表述更新為“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”。這是黨和國家的綱領(lǐng)性文件首次對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系使用“多支柱”的表述，也確立其今后的發(fā)展方向?yàn)椤岸鄬哟?、多支柱”?/p>

目前，我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的總體架構(gòu)基本形成。第一層次為政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（含企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位）、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等支柱，都采用現(xiàn)收現(xiàn)付與個(gè)人賬戶相結(jié)合的籌資模式。截至2021年末，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為10.29億，參保率穩(wěn)定在95%以上。第二層次為單位主辦、市場化管理的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，主要包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金、城鎮(zhèn)企業(yè)職工的企業(yè)年金這兩個(gè)支柱。截至2022年3月底，參加企業(yè)年金和職業(yè)年金的職工有7200萬人。此外，第二層次養(yǎng)老保險(xiǎn)中一小部分是團(tuán)體養(yǎng)老保險(xiǎn)、集體養(yǎng)老金等形式。第三層次則是個(gè)人自愿的養(yǎng)老保險(xiǎn)，包括多種能起保險(xiǎn)保障作用的養(yǎng)老金融工具，如養(yǎng)老儲(chǔ)蓄、養(yǎng)老年金保險(xiǎn)、養(yǎng)老目標(biāo)基金、養(yǎng)老信托、養(yǎng)老理財(cái)、住房反向抵押貸款等金融產(chǎn)品。目前，第三層次更多是銀行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄產(chǎn)品，保險(xiǎn)類產(chǎn)品也有一定發(fā)展，基金類推出不久，住房反向抵押雖有試點(diǎn)但未成功，而信托類、證券類則幾乎空白。第三層次中尚未發(fā)展出廣泛覆蓋、起主導(dǎo)作用的養(yǎng)老金支柱。總體而言，目前我國整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可以描述為“第一層次全覆蓋，第二層次一小片，第三層次一點(diǎn)點(diǎn)”。

基本理論分析

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展過程歷時(shí)彌久、投入很大，成就顯著，然而也走了一些彎路。整個(gè)過程的改革實(shí)踐呈現(xiàn)較強(qiáng)的“邊走邊看邊改”的短期性、邊際修正特征，而在理論研究上更多囿于“養(yǎng)老保險(xiǎn)”自身，對(duì)前置理論、內(nèi)在屬性、后續(xù)理論等梳理挖掘不深，存在“不知是何，不知為何”的理論誤讀。關(guān)于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系有三個(gè)基本理論問題有待思考、澄清，簡言之即“是什么？為什么？為了什么？”

何為多層次、多支柱？我國官方更多使用“多層次”表述，而國外更多使用“多支柱”表述?！妒澜玢y行1994年度報(bào)告》中的“三支柱”概念對(duì)我國學(xué)界、業(yè)界影響很大，使得“多支柱”在非官方文獻(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)、媒體、民眾中更為常見。不少人認(rèn)為“多層次”和“多支柱”是一回事，經(jīng)?；煊?，但二者的差別是很明顯的。

多層次（tiers， layers， levels）強(qiáng)調(diào)的是需求層次、保障水平，可劃分為最低層次、基本層次、中等層次、更高層次。顯然，多層次包含了各層次先后、高低次序的差別，在結(jié)構(gòu)上呈縱向疊加。1994年，世界銀行在《防止老齡危機(jī)》報(bào)告中提出，第一層次養(yǎng)老金是老年生活的基本保障，主要目的是防止貧困，第二層次養(yǎng)老金保證老年人在退休后生活水平不至于大幅下降，第三層次則是對(duì)應(yīng)更高層次的老年生活追求。不僅如此，“多層次”還涉及價(jià)值判斷，即養(yǎng)老金應(yīng)達(dá)到一個(gè)什么樣的水平和程度才會(huì)在不同的需求層級(jí)上被認(rèn)為是合理的，這偏向于“應(yīng)然”問題。就我國而言，“零支柱”可以滿足最低層次需求（即通過老年社會(huì)福利、最低生活保障等制度項(xiàng)目為城鄉(xiāng)老年人特別是困難群體提供由政府兜底的養(yǎng)老保障），基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以滿足基本層次需求，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)一起可以滿足中等（平均）層次需求。三個(gè)層次一起則可以實(shí)現(xiàn)更高層次或稱“美好生活”層次需求。

“多支柱（pillars）”主要是針對(duì)籌資來源而言，強(qiáng)調(diào)政府、單位、個(gè)人的責(zé)任分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)分散及功能互補(bǔ)，甚至包括家庭、社區(qū)、社會(huì)等其他主體的責(zé)任分擔(dān)。“多支柱”更注重各支柱平行推進(jìn)的內(nèi)涵，呈橫向結(jié)構(gòu)。按世界銀行的觀點(diǎn)，第一支柱是由政府管理的公共養(yǎng)老金制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，進(jìn)而緩解老年貧困問題；第二支柱主要強(qiáng)調(diào)雇主和員工的責(zé)任，平滑職工一生的收入與消費(fèi)、實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期收支平衡的功能；第三支柱主要強(qiáng)調(diào)個(gè)人自愿，為實(shí)現(xiàn)更高水平的退休養(yǎng)老生活。多支柱僅是描述養(yǎng)老金來源的多元化和多樣性，最大限度地分散風(fēng)險(xiǎn)，而并不表明哪一個(gè)支柱應(yīng)占主要來源，不涉及價(jià)值判斷，更偏向“實(shí)然”問題。多支柱明確了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中政府、單位和個(gè)人三者的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，將政府的無限責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢挢?zé)任（趙曼，2010；董克用等，2020）。

按照黨的十九屆五中全會(huì)的相關(guān)表述，“多層次”在前，“多支柱”在后?？v向疊加的多層次與橫向豎立的多支柱相互搭配、有機(jī)結(jié)合，共筑一個(gè)完整的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。如果把養(yǎng)老保險(xiǎn)體系具象為一幢大廈，則其橫向有分層，縱向有支柱。養(yǎng)老保險(xiǎn)體系每一層級(jí)目標(biāo)可由某一個(gè)支柱或幾個(gè)支柱來承擔(dān)或?qū)崿F(xiàn)，但在不同國家，具體各層是由哪一支柱或哪幾個(gè)支柱實(shí)現(xiàn)又會(huì)有所不同。例如，第一層次可由政府負(fù)責(zé)，也可由雇主負(fù)責(zé)，甚至由個(gè)人負(fù)責(zé)。這在不同國家、地區(qū)都有案例可循。此外，有時(shí)層次與支柱之間還會(huì)出現(xiàn)差序配置。例如，一些國家的第一支柱養(yǎng)老金成為很多老年人的大部分甚至全部收入，起到了第一、第二甚至第三層次的作用。有些國家只有職業(yè)養(yǎng)老金且給付水平較低，僅能起到第一層次的作用，無法承擔(dān)第二甚至第三層次的任務(wù)。正是因?yàn)椤岸鄬哟巍迸c“多支柱”在理論上是立體對(duì)應(yīng)關(guān)系，但實(shí)踐中具體到各國又情形各異、差序配置，致使二者易被混淆，甚至被誤讀為一回事。

筆者認(rèn)為，就整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系而言，適宜使用“多層次、多支柱”表述。第一、第二層次為“基本”“補(bǔ)充”，第三層次可命名為“高檔”“高層次”“高水平”，由此就與“基本”“補(bǔ)充”保障一起對(duì)應(yīng)“多層次”。每一層次可有多個(gè)支柱。個(gè)人更關(guān)心自己能有幾份養(yǎng)老金，由誰發(fā)放，故使用“多支柱”更合適，體現(xiàn)養(yǎng)老或退休后有多個(gè)經(jīng)濟(jì)支柱、來源。在我國，不管是機(jī)關(guān)事業(yè)單位、正規(guī)就業(yè)企業(yè)職工，還是靈活就業(yè)者、城鄉(xiāng)居民，按“不重不漏”保障原則，個(gè)人在每一層級(jí)都只能領(lǐng)取一種養(yǎng)老金，最多獲得三份養(yǎng)老金，即所謂的“三支柱”，包括基本養(yǎng)老金、企業(yè)年金或職業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老金。

為什么需要一個(gè)多層次多支柱的體系？收入水平?jīng)Q定了老年人在市場交換中能獲得的資源，直接關(guān)乎老年人衣食住行等生活需求。從根本上來說，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是由老年人養(yǎng)老生活需求的多層次、多樣化，甚至養(yǎng)老需求無上限的特性決定的，而在需求滿足過程中難免遭遇多樣化的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，故需要獲得穩(wěn)定、體面、分散化的收入來源。

其一，滿足老年人的多層次養(yǎng)老生活需求。馬斯洛將個(gè)人需求劃分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求等五個(gè)層次。由于生理功能、價(jià)值觀以及偏好的差異，老年人在每個(gè)層次上的需求內(nèi)容可能與年輕人不同，并且老年人需求并非單一線性的，而是多層次、差異化的（Mertz和Stephens，1986）。老年人的需求包括：第一，生理需求，通常包括延緩衰老、適應(yīng)衰老、預(yù)防跌倒、應(yīng)對(duì)急性和慢性疾病以及獲得醫(yī)療救助。盡可能維持健康狀況是老年人生理需求的核心，同時(shí)也被認(rèn)為是影響老年人生活質(zhì)量的重要因素（Marques等，2014）。第二，安全需求，其原本涵義是避免危險(xiǎn)和生活有保障，引申涵義包括收支平衡、獲得住房保障以及周邊環(huán)境宜居。第三，社交需求，被視為老年人生活質(zhì)量的基本要素，有助于避免孤獨(dú)感。其中老年人尤為重視具有更高交往質(zhì)量的親密關(guān)系（From等，2007）。第四，尊重需求，涉及他人的尊重、自我尊重以及自我控制。第五，自我實(shí)現(xiàn)需求，涉及學(xué)習(xí)和創(chuàng)新、履行社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，以便使老年人感受到自己的價(jià)值并展現(xiàn)自己的智慧。愛好、身心活動(dòng)以及社會(huì)活動(dòng)等有價(jià)值的活動(dòng)為老年人的生活帶來快樂和意義（Grewal等，2006）。滿足老年人多層次、多樣化的養(yǎng)老需要，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”乃至“老有頤養(yǎng)”是人類社會(huì)的共同目標(biāo)。

我國老年人需求也是多層次的。穆光宗（2002）、楊菊華（2019）等學(xué)者還指出老年人需求存在異質(zhì)性，即便是同一個(gè)老人，在不同生命階段也可能出現(xiàn)“需求重點(diǎn)轉(zhuǎn)移”“需求種類增長”和“需求程度強(qiáng)化”等現(xiàn)象。老年消費(fèi)則呈現(xiàn)智能化、個(gè)性化、多元化的特點(diǎn)（沈毅，2017）。老年需求理論在我國被本土化為“老有”理論。1983年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國老齡問題全國委員會(huì)《關(guān)于我國老齡工作中幾個(gè)問題的請(qǐng)示》中提出“老有所養(yǎng)，健康長壽，老有所為，余熱發(fā)揮”；2017年，相關(guān)文件進(jìn)一步提出“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”的“六有”老齡工作目標(biāo)。2017年，黨的十九大報(bào)告提出“永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”。此后，實(shí)現(xiàn)老年人“美好生活”就成為我國老齡工作的新表述和最高目標(biāo)。這意味著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，我國養(yǎng)老保障目標(biāo)不再滿足于“二有”“六有”等數(shù)字指標(biāo)，開始對(duì)老年人需求進(jìn)行全面回應(yīng)、系統(tǒng)供給，進(jìn)行以“美好生活”為總目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃。

其二，化解多樣化的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不確定性，在滿足老年人養(yǎng)老需求過程中不可避免會(huì)遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)是指個(gè)體步入老年階段后由于缺乏足夠的收入來源而無法滿足基本生活需求（鄧大松等，2008）。這種定義僅考慮基本生活需求方面的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合老年需求理論，養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的概念可進(jìn)一步擴(kuò)展到非經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，包括日常照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等方面的風(fēng)險(xiǎn)（穆光宗，2007）。此外，老年風(fēng)險(xiǎn)還可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任主體劃分為由國家承擔(dān)的宏觀風(fēng)險(xiǎn)、由企業(yè)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的中觀風(fēng)險(xiǎn)、家庭和個(gè)人承擔(dān)的微觀風(fēng)險(xiǎn)（謝圣遠(yuǎn)和李亞蓮，2013；穆光宗，2018）。其中，引發(fā)政府介入的風(fēng)險(xiǎn)包括個(gè)人的信息不充分與短視風(fēng)險(xiǎn)、金融市場風(fēng)險(xiǎn)（市場不完善、缺乏金融工具、投資風(fēng)險(xiǎn)等）、宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)（通貨膨脹、波動(dòng)、蕭條等）、保險(xiǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)（逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、長壽風(fēng)險(xiǎn)、失能風(fēng)險(xiǎn)等）、長期貧困風(fēng)險(xiǎn)等（World Bank， 1994）。

盡管養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)是不確定性事件，但可根據(jù)人口預(yù)期壽命、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、財(cái)政收支狀況和物價(jià)變動(dòng)情況等來預(yù)測(cè)這種風(fēng)險(xiǎn)。世界銀行在題為“Old-Age Income Support in the 21st Century”一書中提出了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理框架，指出風(fēng)險(xiǎn)的來源與特征決定了工具的設(shè)計(jì)與實(shí)施，處理自然或人為風(fēng)險(xiǎn)有預(yù)防、緩解、應(yīng)對(duì)三種主要策略，以及非正式、市場、公共三種主要安排，需要多支柱系統(tǒng)為不同群體提供差異化的風(fēng)險(xiǎn)管理工具（Holzmann和Hinz，2005）。

發(fā)展多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是為了什么？鑒于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的工具屬性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，制度設(shè)計(jì)者賦予其多種功能，以期實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)，包括生命周期消費(fèi)平滑、保險(xiǎn)保障等個(gè)體目標(biāo)和反貧困、收入分配等宏觀目標(biāo)（Barr， 2004）。這些目標(biāo)僅依靠單一支柱的養(yǎng)老金計(jì)劃難以實(shí)現(xiàn)。

第一，平滑消費(fèi)、保險(xiǎn)保障。生命周期消費(fèi)理論認(rèn)為個(gè)體會(huì)根據(jù)收入水平及時(shí)調(diào)整生命周期內(nèi)的消費(fèi)配置，追求終生跨時(shí)預(yù)算約束下的效用最大化（Modigliani， 1986）。養(yǎng)老保險(xiǎn)通過收入轉(zhuǎn)移為人們退休后提供穩(wěn)定的養(yǎng)老金，保障基本生活需求。作為老年階段的重要收入來源，養(yǎng)老金可用于購買生活用品和醫(yī)療、照護(hù)等養(yǎng)老服務(wù)來維持老年人健康狀況、提高主觀福利、延長預(yù)期壽命。

第二，防止老年貧困。國家應(yīng)在既定的資源稟賦與合法的權(quán)力體系中保障社會(huì)弱勢(shì)群體的生存機(jī)會(huì)，維護(hù)其生存權(quán)，防止其落入貧困（Yamamori， 2018）。養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家通過政策手段保障勞動(dòng)者或居民基本需求、降低老年貧困發(fā)生率的重要工具。

第三，收入再分配。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收入再分配功能包括代內(nèi)和代際兩個(gè)方面。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可分為現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制或部分積累制，不同模式的收入再分配效應(yīng)存在顯著差異。這種收入再分配功能不僅能發(fā)揮減貧作用，還能提高社會(huì)邊際消費(fèi)傾向。中國基本養(yǎng)老金一部分來自現(xiàn)收現(xiàn)付，另一部分來自個(gè)人賬戶積累，分別體現(xiàn)公平和效率的理念，收入再分配效應(yīng)更為復(fù)雜。

第四，應(yīng)對(duì)老齡化。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”上升至國家戰(zhàn)略。養(yǎng)老保險(xiǎn)體系很顯然是“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略”的重要籌資機(jī)制和財(cái)富儲(chǔ)備。這也說明“十四五”期間中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已進(jìn)入深化改革的攻堅(jiān)期、深水區(qū)。

綜上，多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系歸根結(jié)底是為了滿足我國老年人日益增長的多層次、多樣化養(yǎng)老生活需求，化解需要滿足過程中的多種養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)防止老年貧困以及其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。2019年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號(hào)）中就開宗明義地指出，“有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，老年人及其子女獲得感、幸福感、安全感顯著提高”。這種目標(biāo)導(dǎo)向同樣適用于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

體系發(fā)展總體思路

體系現(xiàn)狀評(píng)估?！敖ㄔO(shè)目標(biāo)明確、實(shí)踐效果欠佳”是目前學(xué)界多數(shù)人對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系現(xiàn)狀的總體評(píng)價(jià)。學(xué)者們指出，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系當(dāng)前最大的挑戰(zhàn)是“第一支柱一家獨(dú)大、第二支柱發(fā)展緩慢、第三支柱空間不足”（此處“支柱”實(shí)際是“層次”）。一般認(rèn)為，合理的三支柱比例大致為第一支柱占40%、第二支柱占30%、第三支柱占10%，但我國現(xiàn)實(shí)是退休職工的養(yǎng)老金收入來源仍主要集中于第一支柱（“支柱”更適用于個(gè)人）。在我國，第一層次內(nèi)各支柱之間的替代率差異較大，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金替代率高，而企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率相對(duì)較低。較大比例職工的退休養(yǎng)老金待遇并不充足，多元化養(yǎng)老需求未能得到充分滿足。第二、第三層次養(yǎng)老金的發(fā)展空間受到擠占。企業(yè)年金僅覆蓋不到6%的參保職工，且參保職工數(shù)量增長緩慢，實(shí)際保障水平也僅為3%～5%。中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱銀保監(jiān)會(huì)）相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年，我國養(yǎng)老年金保險(xiǎn)保費(fèi)收入為712億元；截至2020年末，共有23家保險(xiǎn)公司參與個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，其中19家公司出單，累計(jì)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入4.26億元，參保人數(shù)為4.88萬人；商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平低于1%。

此外，整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的資產(chǎn)儲(chǔ)備規(guī)模也較小。截至2021年，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金結(jié)余為6.397萬億，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余為4.47萬億，而個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)僅有0.15萬億，三項(xiàng)總和為10.95萬億。第一層次占有多數(shù)資產(chǎn)，但難以補(bǔ)足第二、第三層次的缺口。我國養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備仍很不充足。隨著人口老齡化增速，傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制將難以為繼，名義賬戶制在未來很可能由于繳費(fèi)人數(shù)縮減、財(cái)政困境等原因而縮水，甚至難以兌現(xiàn)。應(yīng)對(duì)老齡化需要真金白銀，必須依靠實(shí)打?qū)嵉幕鹭?cái)富積累。作為世界第一的老年人口大國，沒有相當(dāng)規(guī)模的養(yǎng)老財(cái)富積累顯然難以為繼。我國要加速、加大養(yǎng)老基金積累和財(cái)富戰(zhàn)略儲(chǔ)備，并要妥善解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶“空賬”問題，通過劃撥國有股份、財(cái)政定期撥付、特殊認(rèn)可國債、專門稅等多種途徑，爭取用20～30年時(shí)間，有計(jì)劃、逐步分批地充實(shí)個(gè)人賬戶缺口。

總體發(fā)展思路。目前，我國多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展方向已經(jīng)明確。更全面、更前瞻的制度目標(biāo)和理論分析，可使我們認(rèn)清發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的工具屬性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對(duì)于符合我國國情和特色的多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的未來總體發(fā)展思路，筆者建議如下。

其一，改革完善第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度須定位于“改革、完善”。在黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出，健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。其中，“覆蓋全民”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，下一階段須發(fā)力于實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范可持續(xù)”等目標(biāo)。清晰界定政府、企業(yè)（含職工）及城鄉(xiāng)居民個(gè)人等不同參與主體之間的關(guān)系及其責(zé)任邊界，發(fā)揮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)滿足職工或城鄉(xiāng)居民基本層次需求的作用。目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)反貧困和收入分配?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度下各個(gè)支柱之間要能實(shí)現(xiàn)順暢地轉(zhuǎn)移接續(xù)，待條件成熟時(shí)可實(shí)現(xiàn)“二險(xiǎn)合一”。在體系結(jié)構(gòu)和功能作用方面，第一層次應(yīng)與第二、第三層次實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，與第二、第三層次各對(duì)應(yīng)支柱之間實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)換銜接”。

其二，發(fā)展健全第二層次補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第二層次補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)應(yīng)集中在“發(fā)展、健全”。責(zé)任主體是單位和職工，或城鄉(xiāng)居民個(gè)人。目標(biāo)定于平滑消費(fèi)、保險(xiǎn)保障。目前擴(kuò)大企業(yè)年金覆蓋面的進(jìn)展遲緩?？梢钥紤]將第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的個(gè)人賬戶剝離至第二層次，與企業(yè)年金和職業(yè)年金“三合一”，構(gòu)成強(qiáng)制性的完全積累制，并進(jìn)行專業(yè)化、多元化市場投資，實(shí)現(xiàn)保值增值。此外，還須探尋其他辦法，例如，積極發(fā)展團(tuán)體養(yǎng)老保險(xiǎn)、地方政府主導(dǎo)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、集體養(yǎng)老金等。實(shí)現(xiàn)第二層次不同養(yǎng)老金支柱之間的對(duì)接通道與轉(zhuǎn)移接續(xù)。

當(dāng)下，一個(gè)繞不開的難題是第二層次與第一層次在覆蓋面上存在巨大的缺口。截至2021年末，我國第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已覆蓋10.29億職工和城鄉(xiāng)居民，但截至2022年3月底，企業(yè)年金、職業(yè)年金只覆蓋7200多萬職工，即所謂的“第一層次全覆蓋，第二層次一小片”。這也意味著絕大多數(shù)職工或居民并沒有第二支柱養(yǎng)老金。尤其是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平較低，甚至難以起到基本保障作用。繼續(xù)依靠企業(yè)年金或職業(yè)年金擴(kuò)面顯然是不現(xiàn)實(shí)的。2021年12月17日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，提出要推動(dòng)發(fā)展適合中國國情、政府政策支持、個(gè)人自愿參加、市場化運(yùn)營的個(gè)人養(yǎng)老金，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)（職業(yè)）年金相銜接，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)充功能。此個(gè)人養(yǎng)老金可以發(fā)展成為第二層次的第三支柱。對(duì)于沒有企業(yè)年金或職業(yè)年金的職工、沒有單位的靈活就業(yè)者、城鄉(xiāng)居民等人群，可由個(gè)人養(yǎng)老金充當(dāng)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受稅收優(yōu)惠待遇。這樣可使更多城鄉(xiāng)居民、企業(yè)職工獲得第二支柱養(yǎng)老金，達(dá)到中等或社會(huì)平均的養(yǎng)老生活水平。具體而言，即在第二層次針對(duì)不同人群，分別采用職業(yè)年金、企業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，都實(shí)行個(gè)人賬戶制，統(tǒng)一給予4%的個(gè)稅優(yōu)惠。

其三，探索創(chuàng)新第三層次高檔養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第三層次高檔養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)著力于“探索、創(chuàng)新”。由個(gè)人自愿購買能起保險(xiǎn)保障作用的養(yǎng)老金融產(chǎn)品，包括儲(chǔ)蓄、理財(cái)、基金、信托、證券專戶、住房反向抵押貸款等，用于滿足有意愿、有財(cái)力的職工或居民更高的養(yǎng)老需求。重點(diǎn)人群是7200多萬有職業(yè)年金或企業(yè)年金的職工，以及其他有余力的職工或城鄉(xiāng)居民，政府給予其2%的個(gè)稅優(yōu)惠，激勵(lì)個(gè)人在養(yǎng)老金賬戶積累更多資金，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)偏好選擇不同的養(yǎng)老金融產(chǎn)品投資組合。相關(guān)部門應(yīng)建立養(yǎng)老個(gè)人賬戶統(tǒng)一信息平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)第一、第二層次個(gè)人賬戶與第三層次個(gè)人賬戶的系統(tǒng)對(duì)接，方便企業(yè)（職業(yè)）年金賬戶的職工在更換到?jīng)]有年金的新工作后，將年金賬戶余額轉(zhuǎn)移至個(gè)人養(yǎng)老賬戶。

綜上，我國多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系并不是整齊劃一、齊頭并進(jìn)的，而是呈現(xiàn)“3－2－1”的梯度格局。具體而言，在10.29億基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人群中，7200多萬職工大概率能在三個(gè)層次獲得“三支柱”養(yǎng)老金，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充的職業(yè)年金或企業(yè)年金，以及個(gè)人養(yǎng)老金。一定比例的職工可在兩個(gè)層次獲得“兩支柱”養(yǎng)老金，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充的個(gè)人養(yǎng)老金。在一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)，很大比例的職工、城鄉(xiāng)居民或只能獲得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這“一支柱”養(yǎng)老金。可以預(yù)判，“3－2－2”是一個(gè)更切實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)，即一部分職工或城鄉(xiāng)居民能獲得“三支柱”養(yǎng)老金，其他職工或居民的“兩支柱”或?yàn)椤盎攫B(yǎng)老金＋職業(yè)養(yǎng)老金”，或?yàn)椤盎攫B(yǎng)老金＋個(gè)人養(yǎng)老金”，而要實(shí)現(xiàn)整齊劃一的“3－3－3”格局則較為困難。

進(jìn)一步研究與改革方向

在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程上，須按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》的總體要求，對(duì)我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行前瞻性、系統(tǒng)性研究，尤其要解決總體上不充分、結(jié)構(gòu)上不平衡等重點(diǎn)問題，未來可從以下方向開展深入研究或改革突破。

第一，搭建并完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制與功能互補(bǔ)機(jī)制，厘清每一層次養(yǎng)老保險(xiǎn)究竟要滿足什么樣的養(yǎng)老需求、化解何種養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)哪些養(yǎng)老目標(biāo)，在其各個(gè)支柱養(yǎng)老金之間如何分解、如何實(shí)現(xiàn)。首先，應(yīng)明確界定國家、單位與個(gè)人在各個(gè)層次、支柱的角色；其次，應(yīng)通過責(zé)任承擔(dān)主體鎖定對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；此外，應(yīng)探究中央政府與地方政府、政府與市場的關(guān)系與責(zé)任邊界，明確各方的職能范圍及對(duì)應(yīng)的運(yùn)作規(guī)則。第二是風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。政府、社會(huì)和個(gè)人三方主體應(yīng)分別對(duì)應(yīng)宏觀風(fēng)險(xiǎn)、中觀風(fēng)險(xiǎn)和微觀風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而分析其成因，提出破解方法。第三是功能互補(bǔ)機(jī)制。宏觀上明確是以第一層次為主、第二和第三層次為輔，還是第二、第三層次承擔(dān)更多責(zé)任；微觀上研究各個(gè)層次、支柱針對(duì)不同人群的功能定位，對(duì)與目標(biāo)背離或功能重復(fù)的層次或支柱進(jìn)行矯正和整合。

第二，盡快找準(zhǔn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題的突破口。首先，第一層次在保障水平上“一支獨(dú)大”，使政府背負(fù)日益沉重的“兜底”責(zé)任。這迫切需要多層次的支撐以分散政府的無限責(zé)任。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平過低，象征意義大于實(shí)質(zhì)作用。如何破解參保人的“象征性”繳費(fèi)行為，如何改變“兜底式”養(yǎng)老金給付，使之真正發(fā)揮養(yǎng)老保障功能，是亟需突破的重要方面；其次，第一層次內(nèi)各支柱由于籌資機(jī)制等不同導(dǎo)致彼此之間的結(jié)構(gòu)性差距明顯，包括城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、性別差異、收入人群差異。此外，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還存在管理成本過高、投資收益率偏低、可持續(xù)性不足等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。這些都是必須盡早研究解決的重要方面，要從中找到“提綱挈領(lǐng)”式的爆破點(diǎn)、突破口。

第三，新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系產(chǎn)生的已有或可預(yù)見影響還沒有引起足夠重視。近年來，靈活就業(yè)人員日益增多且占比逐年上升。這些勞動(dòng)者的就業(yè)形式、就業(yè)時(shí)間更靈活，就業(yè)不持續(xù)特征明顯，流動(dòng)性大，勞動(dòng)關(guān)系不嚴(yán)格。在當(dāng)前以雇主（用人單位）作為主要發(fā)起人的職業(yè)年金制度中，靈活就業(yè)人員通常不具備參加年金計(jì)劃的資格。如何彌補(bǔ)制度缺口、提高年金覆蓋率和保障水平值得進(jìn)一步研究。前文已提出，可考慮由個(gè)人養(yǎng)老金充當(dāng)起補(bǔ)充作用的第二支柱養(yǎng)老金。

總之，未來需進(jìn)一步結(jié)合國情、民情開展更深化的研究，推進(jìn)更符合邏輯自洽的模式選擇和制度改革，從而推動(dòng)我國多支柱、多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系最終定型及成熟完善。

（本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)專項(xiàng)“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：21AZD070）

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責(zé) 編∕桂 琰