個人信息保護(hù)行政公益訴訟訴前程序優(yōu)化研究

沈楚萱

引言

在后疫情時代，保護(hù)個人信息需要全方位的司法保護(hù)?！秱€人信息保護(hù)法》卻未明確規(guī)定行政公益訴訟。在實踐中，檢察機(jī)關(guān)能動行使檢察權(quán)以行政公益訴訟訴前程序保護(hù)個人信息，取得了一定成果。筆者搜集到12例案例，以期對這一程序進(jìn)行優(yōu)化研究。

一、個人信息保護(hù)行政公益訴訟訴前程序?qū)嵤┑默F(xiàn)狀

按照時間順序?qū)?2例案例制表如下：

表1 行政公益訴訟訴前程序案例表

編號立案時間案 例線索來源42020年1月15日河南省固始縣人民檢察院督促保護(hù)公民個人信息行政公益訴訟案刑事案件52020年7月15日江西省樂安縣人民檢察院督促規(guī)范政府信息公開行政公益訴訟案檢察機(jī)關(guān)積極履職62020年8月11日甘肅省平?jīng)鍪腥嗣駲z察院督促整治快遞單泄露公民個人信息行政公益訴訟案群眾舉報72020年8月20日江西省南昌市人民檢察院督促整治手機(jī)APP侵害公民個人信息行政公益訴訟案媒體報道82020年8月24日廣東省湛江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院督促保護(hù)銀行客戶信息行政公益訴訟案刑事案件92020年12月4日江蘇省蘇州市相城區(qū)人民檢察院督促整治非法采集人臉信息案群眾舉報102021年3月廣東省惠州市人民檢察院督促整治違法采集消費(fèi)者生物識別信息行政公益訴訟案檢察機(jī)關(guān)積極履職112021年3月2日廣東省江門市江海區(qū)人民檢察院督促保護(hù)住宅小區(qū)業(yè)主信息安全行政公益訴訟案檢察機(jī)關(guān)積極履職122022年5月浙江省杭州市濱江區(qū)人民檢察院督促整治人臉識別行政公益訴訟案群眾舉報

分析12例案例，總結(jié)出以下三個特點：

首先，檢察機(jī)關(guān)主要啟動以行政機(jī)關(guān)不履行監(jiān)管職責(zé)現(xiàn)象為對象的訴前程序。12例案例中，有1例案由為行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)導(dǎo)致的信息侵權(quán)，其余11例為行政機(jī)關(guān)未依法履行監(jiān)管職責(zé)導(dǎo)致的信息侵權(quán)?？梢?，行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不足、不作為導(dǎo)致的個人信息保護(hù)行政公益訴訟案件占絕對多數(shù)。究其原因，一是行政機(jī)關(guān)對于保護(hù)個人信息經(jīng)驗不足、技術(shù)不精；二是擔(dān)心過多的干涉會阻礙經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的發(fā)展，亦與服務(wù)型政府的定位不合。

其次，高新技術(shù)相關(guān)案件為訴前程序重點?？煞譃閮深悾阂活惣夹g(shù)濫用是惡意使用，如房地產(chǎn)售樓處安裝攝像頭悄悄收集客戶人臉信息，另一類技術(shù)濫用則是善意使用導(dǎo)致惡果，如在公共廁所安裝信息保密措施不達(dá)標(biāo)的人臉識別取紙機(jī)、住宅小區(qū)違法設(shè)置“人臉信息識別”門禁系統(tǒng)等。野蠻生長的信息技術(shù)或直接或間接地導(dǎo)致了信息侵權(quán)，此類案件無疑是行政公益訴訟中的重點。

第三，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序常用磋商、聽證等方式。在12起案例中，在訴前程序使用磋商、聽證的方式與行政機(jī)關(guān)溝通，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)履職的有4起?！吨腥A人民共和國個人信息保護(hù)法》(以下簡稱《個人信息保護(hù)法》)及有關(guān)法規(guī)并未明確規(guī)定各地行政機(jī)關(guān)具體如何分工合作保護(hù)公民個人信息。這導(dǎo)致了檢察院在受理的個人信息保障等行政公益訴訟案件中，遇到多個層級不同、職權(quán)不同的有關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)交叉的情況。磋商、聽證的方式可以很好地解決這一問題。同時，磋商、聽證可以實現(xiàn)訴前程序指導(dǎo)地方行政部門的自我糾正的制度價值，并且可以發(fā)揮出訴前程序的高效性，讓相對簡單的案件可以在訴前程序解決。倘若大力發(fā)揮磋商程序的積極作用，就能做到聚集各有關(guān)部門一起積極參與個人信息保護(hù)，構(gòu)成行政監(jiān)管合力，不但有利于彌補(bǔ)執(zhí)法資源分散的弊病，并且能加快難題的化解，起到節(jié)省司法機(jī)關(guān)資金的作用。

二、實踐中存在的問題

訴前程序是我國行政訴訟制度的重要創(chuàng)新，在行政公益訴訟中有著獨特的制度價值。但是其在發(fā)展過程中，依然存在一些問題，需要進(jìn)一步完善。

(一)線索發(fā)現(xiàn)難

訴前程序啟動的前提是存在社會公共利益受害的情況，獲取辦案線索是啟動行政公益訴訟訴前程序的前提。而線索發(fā)現(xiàn)難成為困擾著訴前程序啟動的一大難點。這一點在個人信息保護(hù)領(lǐng)域更為突出。個人信息泄露具有極強(qiáng)的隱蔽性，信息主體難以察覺。最終當(dāng)個人信息泄露成為當(dāng)?shù)厣鐣栴}后，由媒體報道，檢察機(jī)關(guān)再進(jìn)行調(diào)查、組織專項行動已經(jīng)是亡羊補(bǔ)牢。

實踐中，個人信息保護(hù)行政公益訴訟案件線索多來源于刑事案件。在12起案例中，線索來自刑事案件的有5起，來自群眾舉報的有3起，來自檢察機(jī)關(guān)積極履職過程的有3起，來自媒體報道的有1起。具體來看，檢察機(jī)關(guān)積極履職過程中發(fā)現(xiàn)線索的3起案件中，有2起來自于媒體報道某一社會現(xiàn)象后檢察機(jī)關(guān)組織的專項監(jiān)督行動，有1起來自于檢察機(jī)關(guān)的一般法律監(jiān)督過程?？梢?，檢察機(jī)關(guān)獲取信息有一定程度的滯后性，難以在個人信息保護(hù)問題萌芽階段予以遏制。如果不解決線索來源問題，將會阻礙行政公益訴訟制度價值的發(fā)揮。

(二)調(diào)查核實難

首先，訴前程序調(diào)查核實的要求過高，導(dǎo)致證據(jù)成本高昂?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》對檢察建議的具體內(nèi)容設(shè)置了嚴(yán)格的規(guī)范。這意味著檢察機(jī)關(guān)需要在訴前程序中的調(diào)查核實工作必須達(dá)到高度說服力，接近訴訟程序所需的證明標(biāo)準(zhǔn)。為此，檢察機(jī)關(guān)必須在調(diào)查核實工作過程中投入成本，最終僅為發(fā)出一份不具強(qiáng)制性的檢察建議，其投入產(chǎn)出完全不成比例，不符合效益原則。

其次，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序調(diào)查核實可用的強(qiáng)制性措施不足?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》沒有賦予檢察部門調(diào)查核實的強(qiáng)制性手段，也沒有明確不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實的相應(yīng)法律責(zé)任。若必需的證據(jù)被調(diào)查對象掌握，那么無強(qiáng)制調(diào)查能力的檢察機(jī)關(guān)將處于極其被動的境地。

第三，檢察機(jī)關(guān)缺少人力物力。檢察院人員對調(diào)查與核實個人信息相關(guān)案件的意識、能力相對薄弱的情況普遍存在，部分工作人員過去經(jīng)辦其他案件，囿于過去的辦案模式，他們“對勘驗、鑒定、檢測、損失評估、價值評估等方式較少使用”[1]。

(三)履職判斷難

第一，履職判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確。我國《行政訴訟法》以及《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等相關(guān)司法解釋并未明確統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)。目前學(xué)界對于行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)亦無定論。總的來說，學(xué)界對于行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)有“結(jié)果論”“行為論”和“綜合說”三大類?！敖Y(jié)果論”認(rèn)為，判斷行政機(jī)關(guān)是否履職的標(biāo)準(zhǔn)是結(jié)果，也就是公共利益是否切實地得到了保護(hù)。如果公共利益確實得到了實質(zhì)性的保護(hù)，那么判定行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履職?！靶袨檎摗眲t僅考慮行政機(jī)關(guān)的履職行為是否合法，而不考慮其結(jié)果。而“綜合說”認(rèn)為行為與結(jié)果需要綜合考量，結(jié)果與行為并重。眾說紛紜的履職判斷標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致實踐中檢察機(jī)關(guān)判斷陷入困境。有的檢察院注重履職效果，以結(jié)果作為起訴的前提[2]；也有的側(cè)重履職行為。不明確的行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)，將有損檢察監(jiān)督能力和質(zhì)效，訴前程序的及時性與準(zhǔn)確性也將大打折扣。

第二，履職期限不合理。根據(jù)兩高關(guān)于檢察公益訴訟的司法解釋的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的履職期限一般為2個月，在緊急情形下的履職期限為15日。然而，個人信息保護(hù)具有特殊性，其涉案人數(shù)多、地點分散、行為隱蔽，將履職期限設(shè)定為2個月或15天不合乎客觀現(xiàn)實。

三、個人信息保護(hù)行政公益訴訟訴前程序的優(yōu)化措施

(一)建立健全線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制

首先，建立健全線索發(fā)現(xiàn)制度，搭建一條快速、便捷的信息傳遞道路，方便群眾及時向有權(quán)機(jī)關(guān)報告是最重要的一項舉措。《個人信息保護(hù)法》要求國家網(wǎng)信機(jī)關(guān)有義務(wù)健全信息的申訴、檢舉等制度。但是，相關(guān)制度不夠具體，應(yīng)盡快明確。同時，應(yīng)當(dāng)推廣公益訴訟志愿觀察員制度。這一制度在浙江、湖北等地試點過程中已經(jīng)取得一定成績[3]。在浙江省杭州市濱江區(qū)人民檢察院通過行政公益訴訟訴前檢察建議叫停人臉識別濫用一案中，案件線索正是來源于公益訴訟觀察員。引導(dǎo)、教育人民群眾關(guān)注社會生活中有可能造成社會公共利益損害的現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)線索后及時遞交檢察院，防范于未然以更大程度發(fā)揮行政公益訴訟的制度價值。

其次，應(yīng)當(dāng)健全檢察機(jī)關(guān)與個人信息保護(hù)組織之間的線索移交機(jī)制。當(dāng)下個人信息保護(hù)行政公益訴訟要求整個訴訟程序具有一定的專業(yè)性和及時性。個人信息保護(hù)組織以保障個人信息為專業(yè)，比起案多人少的檢察院更能發(fā)現(xiàn)相關(guān)案件線索。應(yīng)當(dāng)建立二者之間的信息移交制度，以方便有關(guān)組織提供線索，彌補(bǔ)檢查機(jī)關(guān)在專業(yè)性和敏感性上的缺失。

第三，建立以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，公安機(jī)關(guān)、網(wǎng)信部門等行政機(jī)關(guān)共同合作的線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制。一是在網(wǎng)信部門與檢察機(jī)關(guān)之間建立線索轉(zhuǎn)交機(jī)制。根據(jù)《個人信息保護(hù)法》，當(dāng)行政機(jī)關(guān)作為信息處理者時，網(wǎng)信部門有權(quán)對其進(jìn)行監(jiān)督。由此，應(yīng)當(dāng)允許網(wǎng)信部門向行政機(jī)關(guān)發(fā)函要求其自我糾錯，若行政機(jī)關(guān)拒不改正則應(yīng)當(dāng)將線索提供給檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟程序[4]。二是公安機(jī)關(guān)具有其他行政機(jī)關(guān)難以望其項背的線索發(fā)現(xiàn)能力，應(yīng)加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作，共享有關(guān)線索。

(二)完善檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實舉措

完善檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實舉措有助于檢察機(jī)關(guān)更為高效地獲得證據(jù)，推進(jìn)行政公益訴訟的進(jìn)程。

首先，應(yīng)該降低調(diào)查核實的標(biāo)準(zhǔn)。由于《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》對訴前調(diào)查收集證據(jù)提出了“依法、客觀、全面”的要求，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十三條則要求調(diào)查要“做到事實清楚、準(zhǔn)確”，導(dǎo)致訴前程序調(diào)查核實的證明標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)接近行政訴訟中“排除合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)。一是個人信息保護(hù)領(lǐng)域的行政公益訴訟案件證據(jù)更難調(diào)查核實，為了達(dá)成這一證明標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)需要投入更多的成本完成調(diào)查核實工作。例如，江蘇省無錫市人民檢察院督促保護(hù)學(xué)生個人信息行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)均無法查明向被告人出售個人信息的“中介”。既然如此，就沒有必要再強(qiáng)求檢察機(jī)關(guān)一定達(dá)到排除所有合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)。二是訴前程序強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)協(xié)作完成公共利益的維護(hù)，本就沒有必要適用訴訟程序的證明標(biāo)準(zhǔn)。而調(diào)查核實階段的證明標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)該高于立案階段。因此，如果將證明標(biāo)準(zhǔn)從弱到強(qiáng)排列為：“似然為真、優(yōu)勢證據(jù)、令人信服、排除合理懷疑以及顯而易見”[5]，那么調(diào)查核實階段的證明標(biāo)準(zhǔn)確定為令人信服即可。即，檢察機(jī)關(guān)只需要證明行政機(jī)關(guān)存在違法行使職權(quán)或不作為，并且這一行為與最終公共利益受害有因果關(guān)系即可。

其次，增強(qiáng)訴前程序調(diào)查核實的強(qiáng)制性。缺乏強(qiáng)制性的調(diào)查核實措施，可能得不到行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)，最終阻礙檢察機(jī)關(guān)建議實效的發(fā)揮。個人信息保護(hù)行為具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性和專業(yè)性，如果相對專業(yè)的行政機(jī)關(guān)或其他組織完全不愿意配合，檢察機(jī)關(guān)難以獲得足夠的證據(jù)。故應(yīng)規(guī)定在必要情形下，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)實施查封、扣押等強(qiáng)制性措施，但不能夠?qū)嵤┫拗迫松碜杂傻恼{(diào)查核實措施。同時應(yīng)明確拒不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實工作的相關(guān)單位、個人的法律責(zé)任[6]。對拒不協(xié)助調(diào)查的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向其主管機(jī)關(guān)提出檢察意見并請求該機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)助。

第三，為檢察機(jī)關(guān)提供足夠的人力物力，以支持其完成調(diào)查核實工作。辦案人員嚴(yán)重不足一直是影響公益訴訟檢察發(fā)展的主要因素之一[7]，逐步建設(shè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，增強(qiáng)人民對大數(shù)據(jù)科技的感知能力，有效對接各類信息系統(tǒng)，可以為檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實工作提供剛性保證。并且，個人信息保護(hù)行政公益訴訟涉案人數(shù)多、地域廣，需要借助大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)更為高效地進(jìn)行跨區(qū)域調(diào)查核實。

(三)明確行政機(jī)關(guān)履職判定標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)履職判斷是銜接訴前流程和行政訴訟流程的基礎(chǔ)。因此，明確履職標(biāo)準(zhǔn)、完善履職期限是非常重要的。

首先，確定行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)為“綜合論”。個人信息侵害一旦發(fā)生，其結(jié)果幾乎不可逆，公共利益客觀上存在無法得到實質(zhì)性保護(hù)的可能。倘若采用“結(jié)果論”，僅以結(jié)果為依據(jù)，則個人信息的行政公益案件的起訴量會無意義地增加，面對保護(hù)個人信息客觀不能的情形，即使提起訴訟也于事無補(bǔ)，反而浪費(fèi)司法資源。但行政公益訴訟的最終目的是維護(hù)公共利益，如果采納“行為論”只考量行為，則可能會放縱對執(zhí)法部門的推諉與不作為，而不能最大化維護(hù)公共利益，與行政公益訴訟的根本宗旨相背離[8]。因此，綜合考量履職結(jié)果和行為是更為客觀、準(zhǔn)確的方法。

確定“綜合論”后，還需要關(guān)注履職結(jié)果與行為之間的綜合考量的具體方法。學(xué)界對此尚有爭議。有一種觀點認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)履職的結(jié)果與行為均需考察，但是有一定順序：首先審查違法行為是否停止，其次審查公益是否得到保護(hù)，最后若均未取得預(yù)期效果，則審查行政機(jī)關(guān)是否積極監(jiān)督，是否有制定具體計劃等[9]。即，先從結(jié)果考量行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的實效，然后結(jié)合具體情況考察行政機(jī)關(guān)實際履職過程。而另一種觀點則側(cè)重于不同情況有不同標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮不同情況的特殊屬性，對于客觀不能的案件只能考量行為而無法考量結(jié)果[10]。筆者認(rèn)為這兩種觀點均有可取之處，但是考慮到個人信息保護(hù)案件的特殊性，將兩種觀點綜合起來是更為科學(xué)的做法。

具體而言，應(yīng)當(dāng)以結(jié)果要素為主要考察要素，以行為為輔，輔以附條件的方式促進(jìn)行政機(jī)關(guān)履職。履職標(biāo)準(zhǔn)的確定，根本目的是保護(hù)國家與社會的公共利益。因此，結(jié)果要素依然要放在第一位考量。而在個人信息保護(hù)領(lǐng)域中，信息泄露的后果往往難以彌補(bǔ)，尤其是生物信息等難以改變的信息，行政機(jī)關(guān)履職客觀不能在所難免。在此種情況下，依然要求行政機(jī)關(guān)完全恢復(fù)公共利益是違背客觀規(guī)律的，故只能要求行政機(jī)關(guān)做出彌補(bǔ)。例如，督促相關(guān)企業(yè)完善信息保護(hù)措施，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立更為完善的信息保護(hù)制度等。因此，考察行政機(jī)關(guān)是否履職的過程如下：先判斷該案是否屬于公共利益恢復(fù)客觀不能的情形。若其不屬于：審查行政機(jī)關(guān)是否達(dá)成保護(hù)社會公益的結(jié)果；若尚未達(dá)成，由檢察機(jī)關(guān)綜合案件具體情況決定起訴。若個案屬于客觀不能的情況：審查行政機(jī)關(guān)是否有積極履職的行為，如制定規(guī)范性文件、完善信息保護(hù)措施等，并可以由行政機(jī)關(guān)申請、檢察機(jī)關(guān)決定附加條件，一定程度上降低結(jié)果要求。

其次，履職期限應(yīng)當(dāng)附加例外情形，設(shè)置具有彈性的期限范圍。由于個人信息保護(hù)案件中所涉人員的群體性，以及案件形式的復(fù)雜性和恢復(fù)時間的漫長，要求執(zhí)法部門必須在2個月的期限內(nèi)完成監(jiān)督、整改，具有相當(dāng)?shù)睦щy。應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的例外情況，允許行政機(jī)關(guān)在處理復(fù)雜情況以及疑難案件時，可以向檢察機(jī)關(guān)申請延期?？山梃b我國民事訴訟的訴訟時效中斷的方式，自中斷條件消除之日起，訴訟時效繼續(xù)進(jìn)行。并且可以為該申請行為設(shè)置次數(shù)限制，不允許多次申請延期，以避免行政機(jī)關(guān)惡意拖延。

結(jié)語

以行政公益訴訟的方式保護(hù)個人信息，是檢察機(jī)關(guān)能動檢察的體現(xiàn)，也是回應(yīng)社會需求的應(yīng)有之義。實踐中，訴前程序具有高效性、前置性，有助于案件繁簡分流、督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯。但訴前程序正處于發(fā)展中，依然有線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查核實難、履職判斷難等問題。應(yīng)當(dāng)盡快建立健全線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制、完善檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中的調(diào)查核實舉措并明確行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)，并為履職期限增加彈性范圍。在尊重客觀規(guī)律和科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上，合理設(shè)計訴前程序，才能更好發(fā)揮訴前程序的效能，促進(jìn)信息技術(shù)的規(guī)范使用，及時保護(hù)個人信息。